預(yù)算調(diào)整：概念、邏輯及存在的問題

馮素坤 南京審計(jì)大學(xué)

預(yù)算案一旦經(jīng)由立法機(jī)構(gòu)審議通過，就不得隨意更改，然而，政府官員不可能掌握完全充分的信息，也不能準(zhǔn)確預(yù)知未來可能發(fā)生的自然災(zāi)害或者官員腐敗行為，預(yù)算執(zhí)行過程中就不可避免地與年初預(yù)算產(chǎn)生偏差。即便擁有龐大數(shù)據(jù)庫和先進(jìn)預(yù)測技術(shù)的發(fā)達(dá)國家也不例外。世界各國均有相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)補(bǔ)救預(yù)算執(zhí)行中產(chǎn)生的預(yù)算偏差，但是叫法各不相同，具體的做法也存在一定的差距。中國的預(yù)算調(diào)整制度旨在控制預(yù)算“赤字“，通過”法定程序”嚴(yán)格控制超支行為，不包含預(yù)算總額范圍內(nèi)的預(yù)算執(zhí)變化。本文意在分析中國預(yù)算調(diào)整制度的目的、邏輯、價(jià)值與風(fēng)險(xiǎn)，存在的問題和改革的思路。

一、預(yù)算調(diào)整的邏輯

追溯詞源，budget 就是錢包的意思，而錢包就必須有進(jìn)項(xiàng)和出項(xiàng)。政府的budget，所指也正是政府的收入和支出。預(yù)算的收入和支出就像銅板的兩面[1]。“入”和“出”是相互呼應(yīng)的，它們共同反映了政府的所有活動。現(xiàn)代政府的職能是接受民眾的委托向他們提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，同時(shí)，民眾也向政府讓渡了征稅權(quán)。民眾通過一定的協(xié)商機(jī)制達(dá)成一致公共需求，根據(jù)這樣的公共需求政府確定征稅標(biāo)準(zhǔn)。公共需求和稅收標(biāo)準(zhǔn)之間的緊密呼應(yīng)正是“支出”和“收入”之間相互呼應(yīng)的具體體現(xiàn)。在民主國家，政府面對納稅人的壓力，盡可能地以最少的稅收負(fù)擔(dān)來提供最大的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這就是“良治（good governance）”。我們可以想象這樣一種理想狀態(tài)，信息完全充分，大公無私的預(yù)算決策者能夠百分之百地準(zhǔn)確預(yù)測來年的稅收收入以及公共支出，政府的“收”和“支”能夠做到完全對應(yīng)。這樣理想狀態(tài)下產(chǎn)生的預(yù)算，不需要有任何預(yù)算調(diào)整來做補(bǔ)充或補(bǔ)救。然而，現(xiàn)實(shí)世界的限制和人類認(rèn)知能力的局限，我們不可能收集處理完全充分的信息，以使我們有能力對未來做出百分之百的預(yù)測。因政府對“收”與“支”預(yù)測的偏差，預(yù)算方案成為法律之后，還必須要通過預(yù)算調(diào)整作為補(bǔ)充或補(bǔ)救的措施來彌補(bǔ)這樣的“收”與“支”之間的偏差，尤其是自然災(zāi)害或戰(zhàn)爭等不測事件發(fā)生時(shí)。另一方面，委托-代理理論描述了政府官員和納稅民眾之間利益上的不相一致[2]。政府官員遠(yuǎn)非大公無私，他們也是“合理”地受私利驅(qū)動。政府的運(yùn)作包括預(yù)算的編制與執(zhí)行，絕不能單純地毫無監(jiān)督地依靠官員們的大公無私。政府預(yù)算官員們能力上的局限、執(zhí)行力上的懈怠與疏忽、甚至是行為上的貪瀆、違紀(jì)乃至犯罪，都會在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行上與本應(yīng)該達(dá)成的目標(biāo)產(chǎn)生背離。這樣的“收”與“支”的偏離，也需要預(yù)算調(diào)整來施行補(bǔ)救。應(yīng)該說，并非在“收”與“支”之間出現(xiàn)的任何偏差或背離都必須用當(dāng)年的預(yù)算調(diào)整來彌補(bǔ)。在當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行過程中，當(dāng)“收”和“支”無法呼應(yīng)的時(shí)候就必須進(jìn)行調(diào)整：追加撥款和削減支出。

二、預(yù)算調(diào)整的價(jià)值與風(fēng)險(xiǎn)

一方面預(yù)算調(diào)整不可避免，在緊急狀況下可以發(fā)揮補(bǔ)充資金的作用，彌補(bǔ)人的能力的不足，在災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)不景氣、軍事行動時(shí)及時(shí)補(bǔ)充資金進(jìn)行災(zāi)害救助、改善經(jīng)濟(jì)狀況和支持軍事行動；另一方面過度的預(yù)算調(diào)整是對財(cái)年之初預(yù)算方案法律效力的一種破壞，姑息行政權(quán)力的膨脹，導(dǎo)致財(cái)政災(zāi)難的發(fā)生。

（一）預(yù)算調(diào)整的價(jià)值

沒有哪一個(gè)國家鼓勵(lì)預(yù)算調(diào)整的發(fā)生，但是它的作用卻是不容忽視的。（1）災(zāi)害很難預(yù)期也無法避免，災(zāi)害救助是政府義不容辭的責(zé)任。常規(guī)預(yù)算過程很難為無法預(yù)期的災(zāi)害救助提供足夠的資金，因此需要補(bǔ)充撥款。（2）經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)對弱勢行業(yè)提供救助，農(nóng)業(yè)是關(guān)系國計(jì)民生的基礎(chǔ)行業(yè)同時(shí)也是弱勢行業(yè)，受自然影響較大，風(fēng)險(xiǎn)性高比較容易受到自然災(zāi)害和經(jīng)濟(jì)形勢的影響。（3）改變經(jīng)濟(jì)形勢是預(yù)算調(diào)整的第三大原因。經(jīng)濟(jì)形勢的變化會導(dǎo)致政府賦權(quán)支出（失業(yè)金、貧困救助等）的增加，政府的宏觀調(diào)控政策也會成為預(yù)算調(diào)整的主要驅(qū)動因素。由此可見，預(yù)算調(diào)整對改變經(jīng)濟(jì)形勢、扶助弱勢行業(yè)、應(yīng)對自然災(zāi)害和突發(fā)重大事件（比如新冠疫情）具有重要的意義。

（二）預(yù)算調(diào)整可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)

預(yù)算調(diào)整過程在常規(guī)預(yù)算過程之外，具有以下特點(diǎn)：（1）預(yù)算調(diào)整通過追加支出突破了年初預(yù)算的總額控制，如果追加過多，年初預(yù)算就沒有意義了。（2）與年初預(yù)算的審議相比，預(yù)算調(diào)整的審議時(shí)間短，審議程序簡單。（3）“預(yù)算為法”，調(diào)整預(yù)算在某種程度上是對年初預(yù)算法律效力的一種破壞。（4）通常情況下，對預(yù)算調(diào)整過程和程序的角度非常有限。

因此，我們承認(rèn)預(yù)算調(diào)整不可避免，具有一定的積極意義，但是并不是鼓勵(lì)預(yù)算調(diào)整的發(fā)生，預(yù)算調(diào)整的規(guī)模和頻次都要受到監(jiān)督和控制，把能力范圍內(nèi)可以預(yù)期的收入和支出納入預(yù)算過程。從而避免背離公共受托責(zé)任的道德風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的災(zāi)難。

三、預(yù)算調(diào)整制度存在的問題分析

中國新《預(yù)算法》第六十七條規(guī)定，“經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準(zhǔn)的地方各級預(yù)算，在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整：（一）需要增加或者減少預(yù)算總支出的；（二）需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的；

（三）需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的；（四）需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的。”[3]

（一）預(yù)算調(diào)整的目的不明確

新《預(yù)算法》規(guī)定“減少預(yù)算總支出”和“調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出”也需要啟動預(yù)算調(diào)整的程序。中國預(yù)算調(diào)整的目的是對年初通過的預(yù)算方案進(jìn)行修訂。可見，立法者并沒有將年初通過的預(yù)算方案的法律效力等同 于其它法律，因?yàn)榉墒遣荒茌p易修改的。也沒有區(qū)分預(yù)算方案和預(yù)算撥款。這樣定位預(yù)算調(diào)整的目的存在兩個(gè)問題：（1）難以確定預(yù)算調(diào)整的范圍；（2）很難維護(hù)年初預(yù)算方案的法律效力，容易導(dǎo)致年初預(yù)算調(diào)整方案形同虛設(shè)。

預(yù)算調(diào)整根本目的：加強(qiáng)對預(yù)算調(diào)整的控制和監(jiān)督。通過立法機(jī)關(guān)審議的年初預(yù)算方案不得隨意調(diào)整，在不得不調(diào)整的情況下必須經(jīng)過立法機(jī)關(guān)的同意、接受立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。如何才能實(shí)現(xiàn)有效的控制和監(jiān)督呢？設(shè)定準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)總額控制，明確適用范圍，強(qiáng)化程序監(jiān)督。

（二）預(yù)算調(diào)整的準(zhǔn)入門檻不明晰

預(yù)算調(diào)整既然是控制取向的，就應(yīng)該設(shè)定明確和嚴(yán)格的準(zhǔn)入門檻。準(zhǔn)入門檻一方面表現(xiàn)在對引發(fā)預(yù)算調(diào)整原因的限定，另一方面表現(xiàn)在對預(yù)算調(diào)整適用范圍的限定。首先，沒有對定預(yù)算調(diào)整原因進(jìn)行區(qū)分。我國的預(yù)算調(diào)整制度沒有依據(jù)預(yù)算調(diào)整的原因設(shè)定準(zhǔn)入門檻，但實(shí)踐中是在自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)和經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，預(yù)算調(diào)整的制度設(shè)計(jì)明顯滯后。其次，關(guān)于預(yù)算調(diào)整適用范圍的限定。中國并沒有對預(yù)算調(diào)整的適用范圍做出明確的規(guī)定，缺少適用范圍的限制可能產(chǎn)生兩種風(fēng)險(xiǎn)：第一，破壞年初預(yù)算作為法律的權(quán)威性，甚至導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生；第二，由于缺乏正規(guī)的補(bǔ)充資金的途徑，轉(zhuǎn)而尋求非正規(guī)的追加資金途徑，增加了違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）預(yù)算調(diào)整的程序形式化

中國的預(yù)算調(diào)整卻完全是另外一種景象，人大機(jī)關(guān)雖然有投票的權(quán)力，卻很少有反對的能力，無論是年初的預(yù)算方案還是年中的預(yù)算調(diào)整方案都很少有反對的聲音。另外財(cái)權(quán)主要是由各級政府控制，財(cái)政部門作為預(yù)算管理部門也具有較強(qiáng)的控制力，人大機(jī)關(guān)的審批變成一種形式和表面程序，無法真正發(fā)揮監(jiān)督和控制的作用。

（四）預(yù)算調(diào)整的總額控制不嚴(yán)格

《預(yù)算法》及配套法律沒有相關(guān)規(guī)定。嚴(yán)格控制預(yù)算調(diào)整（補(bǔ)充撥款）的總額避免由于嚴(yán)重突破年初預(yù)算的總額控制帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)算調(diào)整是為了解決不可預(yù)測的因素、人力不可控的因素帶來的預(yù)算（撥款）的調(diào)整，由于私立、部門私立而對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整便容易發(fā)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)算調(diào)整的總額控制會把風(fēng)險(xiǎn)降到最低。此外，預(yù)算調(diào)整總額控制還會有效控制路徑依賴導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整的過度膨脹。

四、中國預(yù)算調(diào)整制度的改革思路

（一）立法者應(yīng)該確立明確的預(yù)算調(diào)整目的

縱觀新中國成立以來預(yù)算調(diào)整制度不斷完善，但是關(guān)于預(yù)算調(diào)整的目的卻并不十分明顯。從《國家預(yù)算條例》到《預(yù)算法》（1994 年）再到新《預(yù)算法》（2014 年）立法者不斷擴(kuò)充預(yù)算調(diào)整概念的內(nèi)涵，試圖加強(qiáng)對預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督。他們認(rèn)為把一些內(nèi)容納入預(yù)算調(diào)整，就會增加一道監(jiān)督程序，必然會增加預(yù)算的透明度，加強(qiáng)對他們的監(jiān)督，反而忘記了思考預(yù)算調(diào)整的目的與要解決的問題。預(yù)算調(diào)整概念目不明確必然會降低預(yù)算調(diào)整的執(zhí)行力，甚至造成執(zhí)行者、立法者和民眾對預(yù)算調(diào)整的一致漠視。

（二）明確預(yù)算調(diào)整的原因與適用范圍

中國預(yù)算調(diào)整更關(guān)注預(yù)算收支變化，并不區(qū)分預(yù)算收支變化背后的具體原因，比方說是政策原因、人為原因還是自然災(zāi)害等原因，不同原因引起的預(yù)算收支變化是否應(yīng)該一視同仁，哪些原因是可以避免和控制的，哪些原因是無法避免和控制的。政策也要區(qū)分是哪一級政府，何時(shí)頒布的哪一類的政策；人為原因也要區(qū)分是否合法，是否為了公共利益；自然災(zāi)害也要區(qū)分等級如何，受災(zāi)情況如何等等。預(yù)算調(diào)整應(yīng)該是有一定的適用范圍而不是無所區(qū)分。

預(yù)算調(diào)整既然關(guān)注預(yù)算收支的變化，那么就必須在制度安排中明確規(guī)定，多大幅度的預(yù)算收支變化時(shí)是允許的，可以接受的，超過一定的幅度（用具體的金額或者百分比來確定）必須啟動預(yù)算調(diào)整的程序。

（三）增加立法機(jī)關(guān)對財(cái)權(quán)的控制力

預(yù)算調(diào)整方案雖然由立法機(jī)關(guān)審議之后才能生效，但是行政首腦和各級財(cái)政部門控制著財(cái)權(quán)，立法機(jī)關(guān)對財(cái)權(quán)的控制力越弱，預(yù)算調(diào)整的程序就越會形同虛設(shè)。只有立法機(jī)關(guān)能夠強(qiáng)有力地控制財(cái)權(quán)，如果沒有立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，政府及其職能部門就絲毫無法改變預(yù)算撥款，立法機(jī)關(guān)對預(yù)算和預(yù)算調(diào)整的審議才能發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。

（四）加強(qiáng)對預(yù)算調(diào)整的總額控制

總額控制就是無論在什么情況下都不能超過預(yù)算調(diào)整的最高限額（具體的金額或者百分比）。如果行政部門申請的預(yù)算調(diào)整過多或者金額過大可以通過對申請事項(xiàng)的輕重緩急排序，把緊急程度排序靠后的事項(xiàng)推遲到新財(cái)政年度預(yù)算中安排支出。以下輔助措施有利于實(shí)行有效的總額控制：（1）只有在確實(shí)緊急并且不能拖到下一年度支出的情況才能進(jìn)行預(yù)算調(diào)整；（2）在限定范圍內(nèi)的情況引起的資金變動（通常是資金不足）才能進(jìn)行預(yù)算調(diào)整；（3）預(yù)算調(diào)整的額度和使用方案必須接受立法機(jī)關(guān)的審批、授權(quán)和監(jiān)督；（4）預(yù)算調(diào)整的資金來源、使用后是否需要?dú)w還、如何歸還或補(bǔ)充都要做出明確的規(guī)定；（5）通過增加預(yù)算調(diào)整的難度和控制力度，迫使政府部門在年初預(yù)算中做出更精確的預(yù)測和更妥善的安排。