高質量發展背景下高校科技成果轉化法律保障制度的檢視與優化

屈曉娟，卓 宇

(渭南師范學院，陜西 渭南 710049)

高校作為知識生產、技術創新的主體之一，具有積極的輻射力、帶動力和反哺力，在推動國家創新驅動戰略實施中發揮著重要作用。對此，高校應加強應用研究，促進基礎研究、應用研究與產業化的有機銜接，提升高校科技轉化能力，加速科技創新向現實生產力的轉化。然而，我國高校一直存在著科技成果轉化率低的困境，究其原因，科技成果轉化法律保障制度不完善，法律位階低、權威性不足是主要問題。因此，為了提高高校科技成果轉化率，需要認真檢視當前有關高校科技成果轉化法律保障制度中的問題，優化我國高校科技成果法律保障制度，激勵和保障高校知識生產和技術創新，釋放高校基礎研究與科技創新潛力。

1 國內外研究現狀

國外一些國家科技成果轉化市場比較成熟，法律制度相對完善，科技成果轉化過程順暢，學界一般聚焦于高校成果轉化的影響因素、法律制度的可行性、對專利技術轉移的影響等方面。Siegel提出中介機構能夠有效減少技術轉移過程中的信息成本[1]。David認為應該建立專門的技術轉移機構，構建校企合作的技術轉移模式[2]。Herman通過研究英國科技成果轉化問題，發現英國缺乏重要領域的國家級技術創新中心，科技成果對經濟發展的支撐力度較小[3]。Burton對美國高校科研經費來源與使用進行了研究，發現美國高校的科研經費主要來源是聯邦政府及州政府，企業對高校科研經費資助較少，對高校科技成果轉化的幫助不大[4]。Nahumd對高校科研成本問題進行了研究，并提出應當對科研成本進行合理規劃，避免直接成本過高而導致的后期成果轉化不足的情況[5]。針對高校科技成果轉化立法可操作性弱的問題，Baishun認為應該增強法律法規的可操作性，提高大學知識產權保護和運營意識，通過法律手段規范大學科技成果轉化，充分發揮大學在協同創新的作用[6]。Bercovitz通過研究美國專利轉移的影響因素，得出專利激勵政策對美國高校專利技術轉移影響較大的結論[7]。

國內學者主要從內在因素與外部障礙兩個方面研究了影響高校科技成果轉化的因素，其中內在因素包括科技成果與市場需求、高校內部制度、高校內部意識形態等，外部障礙包括資金支持、外部制度、科技中介等。王紅等認為資金投入不足、機制不完善是制約我國科技成果轉化的主要因素[8]。羅建、陳華等學者指出高校教師職稱評定、年度考核制度中缺乏對科技成果轉化評價與激勵的實施細則，以及相關法律保障制度對科技成果轉化中利益分配與利益糾紛的不合理規定是高校科技成果轉化率低的原因[9-10]。彭陳、紀成君等學者提出高校應該完善教師的科研評價機制，在評價機制中加入對科技成果轉化的評價，構建以市場為導向的高校科技創新體系[11-12]。袁傳思等從完善成果轉化機制、建立國家大學科技園、提供科技金融支持等方面為高校提高科技成果轉化率提出了具體的對策與建議[13]。吳淑娟等認為，應該從構建技術創新聯盟、健全風險投資機制、完善中介服務三方面提升高校科技成果轉化率[14]。

針對我國高校科技成果轉化法律保障制度的缺陷，任海濤等發現我國當前高校科技成果轉化立法存在滯后、可操作性弱、認識不到位、規范性文件位階較低以及主體不明確等問題[15]。彭溪從知識產權運行機制、權力歸屬、風險控制、激勵保障四個方面分析我國高職院校科技成果轉化動力不足的原因[16]。陳敬根認為，公辦高校科技成果轉化股權獎勵制度在具體實踐中存在實施方式單一，具體適用法律模糊和稅收優惠受眾狹窄等不足[17]。為此，眾多學者從健全高校科技成果轉化法律保障制度方面提出了相應對策建議：李政剛提出應賦予政府所屬科研機構私法上的社團法人主體地位，將科研項目合同確定為民事合同，保障科研人員科技成果轉化收益分配協議簽訂時的平等主體地位，以合同自治和契約自由，保障科研人員的基本收入和待遇等對策建議[18]；郭宇燕指出應建立“以調為主、調訴結合”的多元化糾紛解決機制，解決科技成果轉化過程中產生的知識產權糾紛[19]；黃瑞雪等指出高校應以《促進科技成果轉化法》為基礎，從法律制度保障、外部條件優化、激勵措施完善等方面，構建與高校科技成果轉化相適應的保障機制[20]；張武軍等認為，應將職務發明人確定為職務科技成果的權屬人，并實施專利申請費減免與收益稅收優惠等制度[21]。

綜上，國內外學者在高校科技成果轉化影響因素、模式、對策建議、法律保障制度缺陷等方面展開了一些研究。有關高校科技成果轉化率低的問題，學界一致認為其與現行科技成果轉化法律制度不完善存在因果關系，并從運行機制、權力歸屬、利益分配等方面疏理出了存在的問題，但對怎樣解決這些問題，以及構建怎樣的高校科技成果轉化法律制度存在爭議。借鑒以往研究成果，本文從高校科技成果轉化法律制度的“制度失靈”“市場失靈”等角度，分析當前我國高校科技成果轉化法律制度不完善導致的制度異化結果，并就優化高校科技成果轉化法律保障制度提出相應對策建議。

2 高校科技成果轉化法律保障制度的檢視與反思

2.1 法律保障體系結構不完整，導致制度的“內生性”激勵不足

目前，我國已基本構建起科技成果轉化法律制度的基本框架，框架以《憲法》為基礎，以《專利法》《促進科技成果轉化法》《科學技術進步法》《實施<促進科技成果轉化法>若干規定》《促進科技成果轉移轉化行動方案》等為主體組成，并由《高等學校知識產權保護管理規定》《關于進一步加強地方高等學校科技創新工作的若干意見》《關于充分發揮高等學校科技創新作用的若干意見》等作為輔助。然而，這些法律政策并未形成完整的體系，散見于法律、行政法規、部門規章、地方性法規及其他行政規范性文件之中，制度、法規之間缺乏有效的銜接與協調，且內容繁雜，不易操作，導致高校科技成果價值在不同法律制度下存在明顯差異，制度紅利并未得到充分釋放。

科技成果轉化法律制度“內生性”激勵不夠，存在著重視科技成果數量，對科技成果質量的關注不夠；重視行政調節，對市場調節的關注不夠等問題。在高校考核機制下，科研人員對行政獎勵的關注高于對市場獎勵的關注，《高等學校科技統計資料匯編》數據顯示，高校相當比例的未實施專利，是教師用于完成專利評審或考核、獲得獎勵等目的的科技成果，所占比例分別為56.3%和41.6%。基于成果數量的學術量化機制在一定程度上激發了高校教師的科研熱情，但同時對高校的科研質量產生了消極作用。有研究表明，在資源與高負荷工作約束下，高校科技人員學術產量的高期望與學術質量下降有著顯著的相關性，導致高校教師的學術身份的個性化、碎片化特征日益凸顯。這種“制度異化”的結果會導致高校研發經費投入欠科學、科技成果質量不高。根據《高等學校科技統計資料匯編》的數據，雖然高校專利申請數量由2015年的144 924項增加到2019年的310 276項，增加了114%，然而，專利授權率一直較低，如2019年，高校發明專利申請數量為190 956項，授權79 416項，授權率僅為41.6%，與美國、日本的數據相比，比例明顯偏低，相當多的專利沒有產生社會、經濟及技術價值。

2.2 法律保障制度缺位與越位同時存在，導致科技成果轉化過程中的制度失靈

首先，制度的缺位導致資源錯配，無法促使創新資源達到最優配置狀態。與美國、日本等發達國家相比，我國還沒有一部針對高校科技成果轉化的法律制度。《科學技術進步法》《促進科技成果轉化法》等法律主要從國家宏觀政策層面進行立法，其中《促進科技成果轉化法》規定“高等院校應當加強對科技成果轉化的管理、組織和協調，優化科技成果流程”“高等院校應當建立符合科技成果轉化工作特點的職稱評定、崗位管理和考核評價制度，完善收分配激勵約束機制”等。這些規定對高校制定科學合理的科技轉化政策具有指導作用。然而，目前科技成果轉化相關法律制度只是對高校科技成果轉化原則予以規定，尚未就高校科技成果轉化進行專門立法，現行制度中也缺乏具體實施細則，高校在進行頂層制度設計時缺乏參考依據，導致高校科技成果轉化過程中存在著運用政府資助的科研經費，產出低科技成果的現象，這種資源錯配導致了公共資源的浪費。

其次，制度的越位同樣會導致高校追求錯誤的目標，導致公共資源配置的扭曲。《促進科技成果轉化法》規定“將職務科技成果轉讓、許可給他人實施的，從該項科技成果轉讓凈收入或者許可凈收入中提取不低于50%的比例”，而《專利法實施細則》中規定“被授予專利權的單位許可其他單位或者個人實施其專利的，應當從收取的使用費中提取不低于10%，作為報酬給予發明人或者設計人”。不同法律對于職務發明和報酬制度的規定存在不一致，導致在高校內部制度的制定過程中對獎酬標準問題難以達成共識，相關法律和政策中規定的標準限制了高校采用靈活多樣的獎酬方式。高校科研人員的科技成果得不到預期的報酬，不能使其真正成為市場競爭的工具，導致科研人員作出“逆向選擇”，如傾向于隱性科技成果轉移、包裝學術思想、調整科技成果公布時間等“科研異化”行為，科技成果轉化市場出現“劣幣驅逐良幣”現象。同時，低質量的科技成果會導致法律制度設計者在制定法律制度時傾向于進一步削弱對科技成果的激勵與保護，形成新一輪的“劣幣驅逐良幣”，對高校科研的學術質量、及時性、外溢性、全面性及服務區域創新等方面產生一定的負面影響。

2.3 法律保障制度市場引導能力不強，導致科技成果轉化過程中的市場失靈

首先，現行制度對高校權利歸屬的細化規定模糊，導致高校科技成果轉化交易成本偏高。2002年，國務院轉發科技部、財政部《關于國家科研計劃項目研究成果知識產權管理若干規定》(以下簡稱《規定》)，提出“科研項目研究成果及其形成的知識產權，除涉及國家安全、國家利益和重大社會公共利益的以外，國家授予科研項目承擔單位。項目承擔單位可以依法自主決定實施、許可他人實施、轉讓、作價入股等，并取得相應的收益”。2009年修訂的《專利法》明確科技成果所有權歸屬的“雇主優先”原則，提出科技人員完成的職務發明創造，其專利權、計算機軟件著作權、集成電路布圖設計專有權以及植物新品種權原則上歸屬于單位。2015年修訂的《促進科技成果轉化法》也提出“完成人和參加人在不變更職務科技成果權歸屬的前提下，可依法享有相關權益”。無論是《規定》《專利法》還是《促進科技成果轉化法》，均明確要求科技人員的職務發明成果的權利歸屬于單位，據2019年高校專利調查報告顯示，有45.9%的科技成果歸屬高校，有34.2%歸高校和申請者共有。上述條款體現了技術創新過程中的團隊化，以及將技術成果轉化中的交易成本內部化，能夠有效降低從技術創新到技術成果轉化全過程的交易成本。然而，上述條款對科研人員在技術創新中的作用重視不夠，所規定的權力配置模式并不全部適用于高校，與企業不同，高校僅擁有進行基礎研究的實驗室設備，缺乏技術成果轉化的資金、設備及技術手段等，造成科技成果轉化困難。此外，高校科技成果轉化過程不像企業能夠將交易成本內部化，而是依賴具有較高交易成本的外部市場，從客觀上限制了高校科技成果轉化的轉化途徑。

其次，科技成果轉化法律制度忽視了市場對應用性技術成果的評價和認可，科技成果轉化的法律保障制度的市場引導能力不強，導致高校研究與生產的銜接不緊密。依照國家標準起草的《科技成果經濟價值評估指南》對科技成果經濟價值評估所涉及的術語和定義、評估方法、評估機構及評估程序提出了宏觀層面的指導性程序與方法，其中規定科技成果經濟價值評估是指“根據一定的目的與假設前提，按照一定的程序，綜合運用相關理論、模型與方法，對科技成果經濟價值進行分析、估算的過程”。《促進科技成果轉化法》第十六條規定“科技成果轉化活動中對科技成果進行檢測和價值評估，必須遵循公正、客觀的原則，不得提供虛假的檢測結果或者評估證明”。可以看出，無論是標準指南還是法律規定，有關科技成果價值評估的相關條款缺乏具體的實施細則，評估方法僅停留在科技成果經濟價值的評分標準上，且經濟層面與法律層面相分離。與企業相比，高校科技成果轉化受政策因素的影響偏高，這種缺乏市場引導的價值評估制度，導致我國高校科技成果轉化率較低。以專利運用為例，在專利申請量、授權量大幅增長的同時，又有大量專利處于閑置狀態，據《2019年中國專利調查報告》數據，高校專利運用水平較低，2019年高校有效專利實施率、產業化率分別為13.8%和3.7%，遠低于企業的63.7%和45.2%；許可率、轉讓率、作價入股比例分別為2.9%、3.2%和2.0%，同樣低于企業的6.1%、3.7%和3.1%。2019年高校專利申請數為310 276項，專利出售數量為6 115項(合同數)，實現商業化的專利數只有2.2%。

再次，科技成果轉化法律保障制度缺少高校科技成果轉化風險防范實施細則，與其他交易主體的風險分擔機制的相關規定也不明晰，導致高校在科技成果轉化中風險把控能力不強。《促進科技成果轉化法》中對科技成果轉化中的風險防控進行了規定，提出科技成果轉化活動依法享有權益、承擔風險。然而，上述條款僅是原則上的規定，有關高校科技成果轉化風險防御的法律條款不足，風險控制機制不完善，且缺乏相應的實施細則。高校與企業相比，有其自身的特殊性，高校是生產知識和進行原始創新的重要組織，主要涉及新思想、新方法或新知識的產生，并不承擔創新知識和技術的后續轉化與利用功能，缺乏科技成果轉化市場的敏感性和靈活性，在科技成果轉化過程中風險把控能力較弱。從高校科技成果轉化風險投資角度看，目前我國未出臺專門的《風險投資法》，風險投資主要依賴于《公司法》《合伙企業法》中的相關條款，對于高校來說，其研發經費的主要來源是國家和地方科技計劃項目資助，企業委托橫向資助資金在總經費中所占比例較小。然而，科技成果轉化需要雄厚資金，來自于政府的科研資助遠遠不能滿足高校科技成果轉化所需，且由于高校在研究過程中與市場需求對接不緊密，也吸引不到更多企業投資，使得資金成為科技成果轉移轉化的最大障礙。從高校科技成果轉化侵權角度看，我國《專利法》規定，專利權評價報告是一種行政機關出具的評價意見，是審理、處理專利侵權糾紛的證據，但是卻沒有明確規定專利權評價報告的請求條件及答復時間，導致高校在遭受侵權的情況下，一般只能選擇自行與侵權方協商解決，而較難選擇請求行政處理、向法院提起訴訟、發出要求停止侵權的律師函等其它維權途徑，在市場中處于不利地位。

3 高校科技成果轉化法律制度之學理認知及制度優化

習近平總書記在2014年中央經濟工作會議上指出，“創新不是發論文、申請到專利就大功告成了，創新必須落實到創造新的增長點上，把創新成果變成實實在在的產業活動。”科技創新成果轉化是實現創新成果市場價值的重要環節，是創新驅動經濟高質量發展的具體表現。因此，科技成果轉化法律保障制度應以市場為導向，科學制定評價標準和激勵機制，注重將社會收益放在首位、社會收益與經濟收益相統一，從而大大激發高校技術創新的活力，更好地服務國家經濟高質量發展。

3.1 科技成果轉化法律制度的學理認知

首先，需要協調公權與私權的平衡。依照科斯定理，在交易費用不為零的情況下，不同的權利配置界定會帶來不同的資源配置。首先，技術創新具有外部性特征，這種外部性能夠帶來巨大的社會收益，然而，當這一外部性無法得到相應的創新收益補償時，會導致創新不足。同時，技術創新成果也具有一定的排他性，如果無法對創新成果進行有效保護，那么技術創新成果極易被競爭對手模仿。技術創新主體作為理性人，其本質是追求自身收益的最大化，隨意剝奪創新主體的權益，必然導致其主觀能動性下降，削弱創新主體對知識產品創造的積極性，導致創新動力不足和創新效率低下。因此，應當制定一種能夠最大化社會整體效應產出的法律保障制度，保障技術創新者的收益，從而激勵更多的知識產品的創造和知識的傳播。科技成果轉化法律保障制度中的激勵機制的改進應當尋找公權與私權的平衡點，并清晰進行界定，從而激發高校科研人員的創新熱情，保證知識產品的產出。

其次，需要協調知識生產與知識轉化的平衡。高校科技成果轉化加強了知識生產與市場信息的鏈接，促進知識生產從科學知識向“復合知識”轉化。“復合知識”的評判標準強調效率與交易價值，高校科技成果的價值定位越來越趨向于知識加工與知識商品的銷售，市場這只“看不見的手”正驅動高校由價值無偏地探索知識轉變為以商業思維引領的學術商業化。這種理性邏輯使得高校科技成果轉化需要相應的制度保障，包括明確的產權歸屬與合理的產權保護。因此，應該根據高校特點，均衡高校知識生產與知識轉化之間的關系，構建有針對性的科技成果法律保障制度，使高校兼顧知識的公共產品與商業化的雙重邏輯，注重發揮高質量創新法律制度的引導作用，優化以市場為導向的權利配置模式，將權利配置給價值最大的使用者，提高高校科技成果轉化效率，使高校創新技術能夠迅速轉化為經濟效益，實現創新知識與技術向生產力要素的轉換。

再次，需要協調企業需求與高校供給的平衡。科技成果轉化作為高校知識生產和技術創新與企業技術需求聯系的紐帶，直接影響到我國企業實力的提高和高校科研的推進。因此，科技成果轉化的法律保障制度應該契合高校尋求資金和技術創新的雙重需求，通過提高制度供給效率降低高校科技成果轉化的交易成本，促使高校圍繞行業企業的技術需求和產業方向，加強產學研深度融合，推動高校加大科技成果轉化的力度，增加高校技術創新供給彈性，實現知識的交換價值，同時滿足企業對創新和專業化的需求。

3.2 我國高校科技成果轉化法律制度優化

首先，加強頂層設計，構建完善的高校科技成果轉化法律制度體系。統籌協調《促進科技成果轉化法》《專利法》以及地區法、部門法之間的關系，形成全鏈條、全要素的高校科技成果轉化制度體系，疏通由于各種政策不協調導致的科技成果轉化的阻力和障礙，發揮制度的引導作用，形成高校科技成果轉化輔助法律制度體系。明確高校科研人員對職務發明的科技成果的權屬及所享有的報酬與獎勵，賦予高校科技成果完成人對科技成果的非排他性使用權；制定專門針對高校科技成果轉化的《高校科技成果轉化促進法》，明確界定高校科技成果轉化過程中各參與主體的權責關系，激發高校科研人員的主觀能動性，推動新技術的研制、開發和轉化；探索符合高校技術創新特點，降低高校科技成果轉化交易成本的法律制度體系，制定與高校考核機制相銜接的激勵制度，引導高校產出高質量科技成果，加快實現科技成果法律保障制度從成果數量激勵向質量激勵轉變。

其次，構建以市場為導向的科技成果轉化法律制度，優化資源配置。科技成果轉化率直接反映了科技成果與工業生產的聯系程度，科技成果閑置主要是指大量的科技成果難以通過轉讓或企業內化的方式，運用到產業中。好的制度安排能夠讓具備技術革新性和良好市場前景的科技成果與市場資本之間建立緊密聯系。因此，應該根據高校技術創新特點，在現行法律制度中加入針對高校科技成果轉化的法律條款及相關實施細則，均衡高校知識生產與知識轉化之間的關系，使高校科研人員在進行技術創新的同時獲得創新收益的回報。建立科技成果轉化相關信息披露制度，充分利用“新基建”等技術手段，提升科技成果轉化效率，降低科技成果轉化交易成本。發揮科技成果轉化法律制度的引導作用，對高校科技創新進行有限介入，引導高校以市場需求為導向，進行知識生產與技術創新，以克服高校科技成果轉化過程中的“市場失靈”，使高校服務于更廣泛的國家計劃與經濟高質量發展。

再次，加強高校科技成果轉化價值評估與風險防控機制。由于高校發展戰略總是與社會、政府質量評估的社會變量相關，因此，制定具體可操作性的科技成果價值評估機制，把產出高質量成果、主動服務國家需求作為重要評估依據，準確評估科技成果的經濟價值與社會價值，市場依據科技成果價值對創新資源進行優化配置，促使高校注重與產業緊密相關的應用型研究。制定高校科技成果轉化風險防范制度，明確高校與企業科技成果風險分擔，引導高校圍繞企業的技術需求和產業方向進行技術創新，釋放高校創新活資源。健全高校科技成果風險投資機制，制定專門的《風險投資法》，對高校風險投資的資金籌集、法律責任、資本運作等進行明確規定，確保高校科技成果轉化的順利進行。