國土空間規劃背景下城鎮低效土地整治研究

陳曦 秦皇島市土地開發整理服務中心

當前，隨著我國城鎮化進程的不斷加快，城市內土地資源緊張的問題可謂是日益突出，這極大的制約了社會的發展和進步，不利于為人們營造健康和諧的生態環境。城市土地資源緊張的同時，在城鎮和鄉村區域卻有大量土地資源被限制，田地荒蕪，土地資源應用低效，這種發展上的不平衡，如果不能得到及時有效的解決，必將對社會的發展進步產生極為不利的影響。為此，本文嘗試從國土空間規劃背景出發，探究城鎮低效土地整治的方法與策略，以求能夠更好的實現土地資源最大限度的利用，滿足各個地區的土地資源應用需求。

一、國土空間規劃背景下城鎮低效土地整治的總體要求

之所以實施城鎮低效土地政治，其根本性的目的就是為了保證土地資源的可持續化利用，推動城鄉協同發展，減少土地資源浪費。為了更好的推進相關工作的開展，我國出發了多項政策和文件，如《國家新型城鎮化規劃（2014-2020 年）》《全國土地整治規劃（2016-2020 年）》等，這些文件為低效土整治工作的實施指明了發展方向，落實低效土地整治工作，需要涵蓋以下方面的要求：

（一）低效土地整治的目的

結合我國國土空間規劃的相關文件要求來看，做好低效土地政治工作，應達到以下目的：一是規劃配套設施，改善農業生產條件。通過規劃灌溉設施，改善農用地用水條件；通過規劃田間道路，提高農業機械化水平。二是提高耕地產出效率，增加糧食產能。通過完善項目區基礎設施配套條件，在現有耕地面積不減少的情況下，增加耕地的產出量，提高耕地的糧食產能。三是結合區域規劃項目，促進農村發展。結合當地美麗鄉村建設規劃，以農業基礎設施建設為基點，通過農業產業增收，促進農村經濟發展。

（二）低效土地規劃整治原則

在對低效土地規劃整治時，不可盲目推進，必須要結合國家所下發的文件，有原則有針對性的實施相關工作，要始終堅持政府引導，保證所有工作是按照規劃以及政策文件要求執行的，同時還需要從市場需求的角度出發，分析當前市場用地情況，保證土地資源利用的規范化。土地資源整治與利用事關每一個公民的發展，整治工作實施期間，還需要保證公眾可以充分參與其中，要積極收取廣大群眾的意見以及看法。同時還需要做好因地制宜，各個地區的土地資源類型以及規模等均存在有一定的差異，整治期間如果不能因地制宜，也無法達到整治的目的。在此，在低效土地整治期間，還需要堅持國家政策的引導，要考慮生態以及環境保護等方面的問題，將多種元素有機融合在一起。

（三）規劃的定位

低效土地資源整治的原因是什么，最終為了實現一個怎樣的目的，這些都是土地整治期間需要慎重考慮的問題。在進行城鎮低效土地整治時，必須要保證土地資源科學合理的運用，要對整治規劃有準確的定位，即其不僅是為了解決當前我國土地資源利用效率低下的問題，與此同時還需要實現土地資源的可持續、長久利用，帶動經濟與生態的雙重發展，為人們營造更加美好的生活環境。對低效土地進行整治絕不僅僅只是為了當前的發展建設，其還需要從長遠角度出發，所以說，在對城鎮低效土地進行整治時還需要深入的考慮，整治的意義和價值，然后在此基礎之上因地制宜的開展整治工作，保證城鎮的每一片土地都充分的得到了利用，這樣才能更好的推進相關工作發展和進步，切實優化土地利用質量效率。

二、國土空間規劃背景下城鎮土地利用存在的問題

當前，我國雖然高度重視對城鎮低效土地的整治，制定了多項整治政策、計劃，但是在實際的整治過程中，由于各個地區經濟發展水平、土地資源類型不一，因此整治的效果也不盡相同，在整治期間還存在有多種多樣的問題，其具體表現在以下方面：

（一）規劃不合理，盲目占用大面積土地

作為一種不可再生的資源，在利用土地時不能只顧眼前的經濟效益，必須要從長遠出發，考慮土地資源利用期間可能會面臨的種種問題，科學的劃分不同類型的用地比例。然而，結合實際情況來看，許多地區對于這方面的考慮都是有失妥當的。過去的20 年里，是我國經濟高速騰飛的階段，在此過程中，經濟發展成為社會的核心，社會所有工作的實施都是圍繞提升經濟效益實施的，在土地資源利用方面缺乏科學合理的規劃，沒有從長遠出發，土地資源利用管理比較粗放，如早期用地是存在有征多用少的情況，或者是將工業區建設在農田之上等等不良情況，嚴重影響了土地資源的科學有效利用。

（二）城鄉用地矛盾突出，利用效率低

當前，我國城鄉二次元結構突出，鄉村地區的大量居民涌入到了城市之中，城鎮生活用地需求量聚集增長，而在鄉村地區由于青壯年勞動力大批量的進城務工，鄉村的耕地被廢棄現象十分突出，之所以如此是由我國特殊的國情所引起的。相較于鄉村來說，城市在交通以及基礎設施建設方面更加晚上，而且城市還有更多的就業發展機會，在我國許多地區以務農為生遠遠不及在城市務工的收入高，因此越來越多的居民選擇放棄種地，來到城市打拼，而這就需要城市提供更多的土地用于安置這些外流人口。對于城市來說，其土地資源有限，城市內高層建筑的數量雖然不斷增長，但是其不僅要滿足建筑用地需求，還需要發展工業以及其他多種類型的商業活動，而且城市土地復墾率比較低，土地資源處于緊張稀缺的狀態，這種由于社會大背景影響所產生的用地矛盾，在短期內也難以得到有效的解決，極大的制約了土地資源的高效應用。

（三）土地資源保護意識差

土地資源并非是取之不竭用之不竭的，如果不能科學合理的對土地資源的利用進行規劃，做好土地資源保護工作，那么必將會導致土地資源造成不同程度的浪費。結合當前我國城鎮土地利用現狀來看，其存在的比較突出的問題就是土地資源保護意識相對比較差，存在有明顯的濫用問題，比如說，在土地資源利用過程中，沒有制定科學合理的管理制度與方法，土地管理模式粗放，如在農村地區的耕地大量使用化肥，土地富營養化、土壤板結等現象比較嚴重，這些都極大的影響了土地資源的利用效率，不利于土地資源的可持續化利用。

除了以上問題之外，城鎮低效土地整治工作實施期間還存在有居民對于低效土地整治的重要性與作用理解不夠深刻的問題，配合度比較低的問題，作為國家資源的一種，土地資源具有一定的特殊性，即居民在法律允許的情況下擁有土地的使用權，如農村地區的耕地就是由農民群眾使用和支配的，在對低效土地資源進行整治時，將會觸及群眾的切身利益，部分居民對于低效土地整治的作用性了解不多，因此在整治工作實施期間存在有配合度比較低的問題，這也一定程度上影響了整治的質量效果。

三、國土空間規劃背景下城鎮低效土地整治的有效策略

社會經濟發展過程中，對于土地資源的需求量將會不斷增加，不論是城市還是農村地區所面臨的土地壓力均比較大，為了有效的保證低效土地資源得到充分利用，落實好土地資源整治工作，可以從以下方面著手解決當前土地資源利用存在的問題。

（一）合理規劃城鎮建設用地

對低效土地資源進行整治，關鍵就在于合理規劃和利用，近些年來，我國城鎮化進程的速度加快，不論是一線城市還是四五線小縣城都再大力發展房地產事業，改造舊城區，城市的規模不斷擴大。但是許多城市在此過程中對于 土地資源的規劃卻并不是十分的合理，如有的城市的產業園分布零散，缺乏統一的規劃，在城市的各個區域都有建設。再比如說，在四五線小縣城，房地產業蓬勃興起，鄉鎮越來越多的居民選擇在城市購房生活，為了發展房地產業，帶來更多的財政收入，部分縣城大量征用周邊地區的耕地作為房地產用地，耕地數量大幅度減少。在鄉村內大量居民外出打工，鄉鎮內缺乏可供支撐其發展的產業，耕地閑置，利用效率地下的問題突出。為了有效的解決相關問題，保證城鎮土地資源得到充分合理的利用。在城鎮化發展建設過程中，必須要進行系統的規劃，明確工業區、農業區、商業區以及建筑用地的比例，在土地利用的過程中要充分考慮到生態以及可持續發展方面的問題，如在建設工業園區時，要考慮到集成化效應，不能隨意建設，從城市的整體布局以及關聯產業布局的角度出發，積極鼓勵產業園區縱向發展，可以建設高層廠房，充分發揮地下空間的效用。在城鎮建設過程中，針對各項用地需求必須要嚴格審批，保證其流程符合規定的標準要求，對于不符合規定要求的用地必須要嚴查，制定好懲處措施，加強對各地資源優化管理。

（二）科學改造城鎮，提高土地利用效率

當前城鎮人口數量迅速增加，且在未來還有持續增加的趨勢，城鎮規模不斷擴大，這就導致城鎮土地資源的可持續利用效率不高。比如說鄉村居民在擁有了一定的積蓄之后，選擇在城市內購置商品房，而農村的房屋以及耕地可能會就此廢棄，這實際上就是對土地資源的一種浪費。城市為了滿足大量涌入外來人口的需求，必須要不斷的開發建設用地，這樣持續性惡性循環必然會導致土地資源利用效率低下。因此為了更好的解決相關問題，就必須要提高對老城區合理改造的重視度，以增加土地資源的利用效率和質量。如可以嘗試將這些廢棄舊宅轉化成為養老院、福利院以及體育館等公益性項目，這樣可以有效的對土地和建筑等資源進行持續化的利用，能夠更好的滿足人們的生活生產需求，避免土地資源浪費。

（三）調整城鎮建設用地比例結構

合理的城鎮用地比例結構，對城鎮的長期發展是極其有利的。城鎮用地比例結構調整要著眼于城鎮目前建設用地量，再不擴建城鎮規模的前提下進行調整。也就是說通過清查超標用地，將目前城鎮建設中過多的居民住宅用地，進行重新地規劃整合，發展區域化、高層化的現代住宅模式；對老城區和老工業區，不能任由其廢置占用土地資源，應該結合當地實際，重新進行發展規劃。使得在城鎮規模不變的基礎上，增加公園、廣場等公共基礎設施用地以及城鎮綠化用地，改善城鎮生態環境。如對于東北老工業區來說，當地早期依靠煤礦以及石油等資源迅速發展，但是近些年來，相關資源數量減少，當地經濟發展受阻，諸多廠房被閑置，土地資源也受到了不同程度的浪費，針對這種情況，就可以將這些廢棄的廠房以及工業區進行改造，如可以改造為具有紀念性質的公園，或者是建設成為廣場，供人們休憩娛樂。

（四）完善城鎮土地整治制度

在進行土地整治時，必須要有完善的制度作為支撐，這樣才能更好的保證相關工作的有序推行，使得城鎮地協調統一，切實解決土地利用效率低的問題。在制定和完善城鎮土地整治制度時，必須要做到實事求是，要結合實際情況開展相關工作，因為各個地區的經濟發展水平不一，而且城市與鄉鎮地區在利用土地資源時，利用的要求也有著較大的差異，如果城市與鄉鎮運用同一套制度，可能不僅無法有效的發揮制度的優勢作用，反而還會制約土地整治工作的實施。在完善成城鎮土地整治制度時需要綜合考慮多方面的因素，比如說，現有低效土地所占面積，城市以及鄉鎮未來階段的發展規劃，所需要的主要土地資源類型，然后在此基礎之上制定針對化的制度。制度在成功制定之后也并非是一成不變的，隨著時代的不斷發展進步，低效土地的情況以及城鎮所需要應用的土地類型等等將會發生巨大的差異，因此在應用土地資源時，也需要靈活的對制度予以調整，使其能夠更好的契合實際發展需要。

四、結語

總之，土地是人們賴以生存的重要物質資源，其對于人們的生產生活有著較為重要的影響，做好城鎮低效土地整治工作，科學合理的對土地資源的應用進行規劃，避免鄉村地區大量土地閑置，充分發揮土地資源的價值，優化生態環境，是當前時代社會發展進步的迫切要求，只有做好相關工作社會才能朝著更好的方向發展，人們的生活水平才能不斷得到提高。