國土空間規劃的問題及其優化策略分析

周宏冀 江西省地質局普查綜合大隊

一、國土空間規劃的概述

國土空間規劃是國土規劃過程中較為關鍵的環節，同時也是戰略性、基礎性、約束性的規劃工作，主要針對國土資源展開的一項綜合部署活動，是為了合理配置資源開發，統籌規劃包括對國土資源開發利用、建設以及環境保護治理等等，所作出的科學性和指導性的建議和規劃，進而通過合理的空間規劃，可以有效的提高國土空間規劃效率，以在促進區域經濟和社會進步過程中實現國土資源的可持續發展，促進人們生活質量和生活水平的雙向提高。現階段，我國國土空間開發效率較低，出現各種資源短缺的現象，同時生態環境還在不斷惡化，經濟建設也不能有效地持續發展，進而導致國土安全問題現象頻繁發生。因此，在開展國土空間規劃工作中，需要相關人員始終堅持著長遠規劃的原則，明確了城市定位，充分了解了城市化的建設要求后，以近期實施為規劃的著眼點，完善近期實施的落實和規劃，將長遠的戰略轉變為實際的藍圖，同時，要制定科學合理的國土空間規劃的目標任務，并且放眼于未來，提出科學合理的國土空間規劃計劃，更好地實施長遠規劃戰略。尤其在當前我國社會建設和發展迅猛而快速，資源問題日益嚴重，環境保護問題也愈來愈被人們重視的背景下，這就要求相關部門要加強對國土空間開發的保護，堅持長遠戰略和近期實施相結合，貫徹落實一體化、綠色發展、高質量發展等新的規劃理念，進而合理利用土地以及保護土地資源的不被破壞，對于解決當前我國社會面臨的土地資源矛盾非常重要。

二、新時期國土空間規劃存在的問題

現階段，由于我國國土空間規劃種類較多，土空間規劃不單單是資源的分配，還應該涉及環境的保護、資源的分類、現代城市的可持續發展等，各種類彼此之間關系也是錯綜復雜，導致在國土空間規劃過程中協調性和銜接性方面存在不足，這也導致當前國土空間規劃與預期目標之間存在較大的差距。因此需要分析當前國土空間規劃中存在的問題，并采取有效的措施對國土資源空間規劃進行優化，實現資源的有效利用。

（一）國土空間規劃體系框架不完善

科學合理的國土空間規劃體系是保障土地資源處用率且實現資源的合理分配的重要基礎。但是，現階段，國土空間規劃體系框架還不完善，加上各城市劃定的規劃區范圍存在較大的差異，沒有統一的規劃指導思想和技術標準，使得規劃過程中缺乏統一的規范，進而在實踐過程中，各個部門各自為政，重復、沖突的問題頻發，缺乏統一性和協調性，將不同的技術標準落實到不同空間規劃類型中，會使同一空間主體產生多種多樣的矛盾，這對于國土開發和保護工作的開展帶來了較大的影響。而且缺乏完善的國土空間規劃體系，一旦遇到政策調整，受制于專業領域和專題性等因素的影響，必然會導致土地管理工作更為混亂，再加上一些部門的專題性規劃在綜合性和全局性方面存在欠缺，同時各規劃在選擇基礎底圖、坐標體系、用地指標和分類標準等方面存在技術性差異，這就導致同一處土地出現多項利用規劃，為具體規劃的協調和具體實施帶來了一定的難度。

（二）國土空間規劃管理滯后

首先，我國國土空間規劃的層級呈現出逐漸增多的趨勢，同時對于土地統籌等方面的問題缺乏充分考慮，土地供需矛盾過大，而重復現象較為嚴重，無法有效利用國土資源，各個層級之間的差異性沒有得到充分的體現；其次，規劃理念和內容不夠先進。傳統的國土規劃過程中，往往過于重視經濟效益的增長，而忽視社會民生問題，導致在實踐規劃過程中，出現規劃整體和實際情況不符的情況，其數據來源、規劃期限、實施進度也存在較大差異性，導致各中類型的國土空間規劃目標無法對接。最后，規劃調控作用不強。由于上級國土規劃缺乏有力調控，導致上級規劃對下級規劃的管制能力不強，使得地方政府在加大城市建設規模時缺乏合理約束，并沒有按照總體規劃來進行，同時城鄉規劃、林業、國土資源及環保等部門沒有將空間管理和統籌作用充分發揮出來，整個規劃結果不盡如人意，導致調控作用發揮不出來。

（三）規劃在分工上不明確和不清晰

根據空間規劃發展歷程來看，國土空間規劃作為一個有機的整體，各組成部分具有不可分割性，而且，針對不同的部門在規劃分工上也會存在不同，側重點不一致，但是存在互相影響、相互牽制的關系。但在國土空間規劃實踐過程中，國土空間規劃管理機構缺乏有效配合，進而使得規劃體系的統一性并沒有有效的顯現出來，整體規劃在職能上劃分不清，各類國土空間規劃標準不盡相同，并且自成體系，難以形成對空間規劃指導，而且各部門沒有樹立全局的意識，只注重于自身的發展，進而導致規劃工作各自為政，在空間總體規劃方面欠缺統籌性，規劃的類別在協調性很差，這導致對國土空間規劃的有效性和科學性帶來了較大的影響，另外，國土空間規劃在層級功能方面存在重合和交叉的問題，上級對下級規劃的管控力度較弱，達不到預期的規劃調控力度。

三、國土空間規劃的具體路徑

（一）建立完善的國土空間規劃體系

為了推動國土空間規劃的順利實施，就要從根本上構建健全、完善的國土空間規劃體系，因此，在當前國土空間規劃體系構建過程中，需要從上至下對其進行強化，完成縱向溝通，提高頂層的規劃水平，構建統一的技術標準體系，以此來對基層起到引導作用，做到有法可依、分工明確。因此，在具體工作中，要重視國土規劃的宏觀性和戰略性，按照由中央到地方的順利依次建立層次關系，使各級政府能夠形成一個部門體系，且應該以中央政府為指揮，服從上級政府的調配。通過對各部門規劃權利邊界進行明確，消除管理部門職能交叉、工作項目重疊等問題。同時，需要建立統一的數據格式、用地分類、管控分區等內容，通過從組織機構方面建立層級關系，增強國家對國土空間規劃的調控力，并基于全局視角，實現對規劃的統籌安排。在實踐過程中要結合國家和省級的規劃方案，并結合本地城鎮具體情況加以融合，并將其作為各項規劃的首要目標，實現上下層的有效溝通協調，確保規劃真正落到實處。在橫向協調方面需要具有層次性和清晰的結構，各級要明確分工，執行統一的標準。進一步完善空間規劃相關法律法規，提高國土空間規劃的嚴肅性和規范性，在政府、公民、社會三者之間起到調節中和的作用，有效避免一些不合理現象的出現，提高公眾的參與度和積極性，進而發揮公眾的監督作用。

（二）建立全方位的空間保護開發利用策略

為了能夠在一定時期內對國土空間開發和保護做出的綜合部署，那么在進行國土空間規劃過程中，國土空間規劃部門必須貫徹落實國家關于空間規劃體制改革要求，探究各種規劃過程中存在的問題，并綜合分析規劃重點內容，構建新時代空間保護制度和開發秩序，統一管控和高效利用空間資源在此基礎上制定出新的管理方式，強化全域管控，健全用途管制，進而促進規劃內容的有機融合。同時，規范國土空間開發的秩序，糾正市場機制失靈，明確各類國土空間開發利用和保護的邊界，解決空間開發負外部性問題，空間的過度開發和多項規劃的重復使用，推進“多規合一”，統一空間規劃，深化細化用途管制，實現“一張藍圖干到底”，是優化國土空間開發格局的重要源頭保護手段和途徑。在提高國家國土空間治理效率和政府管理效能的同時，合理控制土地開發強度，提高綜合利用效率，從而推進國土空間開發格局的優化，實現集約高效的土地資源利用方式，充分做好保護和利用一體化和諧發展，維護空間開發利用的社會整體利益。

（三）加強國土空間規劃的生態調控

為了提高土地使用規劃的合法性，需要結合當前發展現狀，來積極探究管理的創新，在國土空間規劃工作開展過程中，政府相關部門需要建立國土空間規劃生態環境質量監管體系，不斷強化監測應急能力，并加強完善土地使用規劃的動態管理方式，合理配置環保設備，以此來規范社會行為，避免出現破壞生態環境的事件發生，從而為國土規劃和生態環境保護起到重要保障作用。其次，同時還要加大科研投入力度，深入研究土地使用規劃的重要性，重視各各路 新技術和環保設備的研發，實現對生態環境的綜合治理，科學開發利用資源，深入研究土地使用規劃的合理性，以解決發展中的某些矛盾，緩解資源短缺壓力，培訓土地使用規劃人員，并投入足夠的資金，積極采取減少污染的技術措施，實現對生態環境的有效保護。最后，為了進一步優化土地利用，必須基于區域內的實際發展狀況出發，不斷進行創新和改進，建立完善的規劃機制，還需要為國土規劃環保部門輸送更多的高素質型人才，不斷推動我國資源、人口、環境與經濟的和諧共存。

四、結束語

總之，國土空間規劃具有較強的戰略性、系統性和綜合性，能夠全方位對國土空間資源進行合理的開發、保護和整治。因此為了提高我國國土空間治理能力，保障國土空間資源規劃的科學理性，那么，就需要結合新時代的特點，構建健全、完善的國土空間規劃體系，并在此基礎上進行創新和優化，積極推進國級層面、省級層面規劃的融合，協調國土空間規劃，充分利用國土資源，為國土空間開發保護工作的有序開展奠定良好的基礎。