農村飲水安全工程長效管護機制調查研究

王孝亮，肖 翔

（山東省水利廳農村水利處，山東 濟南250014）

“民以食為天，食以水為先”。能否喝上潔凈衛生的安全水，直接關系到人民群眾的身體健康和美好生活。習近平總書記多次就農村飲水安全做出重要指示批示，明確要求不能把飲水不安全問題帶入小康社會。按照黨中央、國務院部署要求，2020 年底要按照現行標準全面解決農村人口飲水安全問題。省委、省政府高度重視農村飲水工作，將農村飲水安全工程列入為民辦實事的重要內容，寫入政府工作報告。2018 年11 月省政府啟動實施全省農村飲水安全兩年攻堅行動，累計投資近270 億元，著力解決無集中供水設施、飲水型氟超標等飲水安全問題，取得顯著成效。截至目前，山東省農村自來水普及率達到97%，集中供水率達到97.5%，近7 000 萬群眾因農村飲水工程受益，197.9 萬貧困人口飲水得到高質量保障。在2020 年10 月份，省扶貧辦遍訪核查4 萬戶，市縣扶貧辦遍訪核查全覆蓋，第三方暗訪7 500 戶，飲水安全全部達標。11 月份，16 位省級領導帶隊開展脫貧攻堅省級評估驗收，查訪5 000 戶，三保障和飲水安全各得8 分，16 市飲水安全全部滿分。

為加強農村飲水安全工程運行管護，持續保證農村群眾喝上穩定水、方便水、放心水，省水利廳組成專題調研組，圍繞“農村飲水安全工程長效管護機制”課題，深入全省農村供水一線開展調查研究，摸實情、聽意見、尋對策，同時認真對標國內先進省份經驗做法，找準差距不足和薄弱環節，有針對性地提出對策建議，形成調研報告如下。

1 山東省農村飲水工程運行管護現狀

按照“政府主導、公益屬性、城鄉統籌、強化管理”思路，以縣為單位成立農村供水公司，由專業公司實施統一管理、專業化管理，是山東省破解農村飲水工程運行管護難題、打通“最后一公里”的關鍵舉措。根據經省政府同意，水利、發改、財政、生態環境、住建、衛鍵等六部門聯合印發的《關于加強農村飲水安全工程長效管理機制建設的實施意見》（魯水規字〔2019〕8 號）要求，2020年底要基本完成以縣（市、區）為單位組建農村供水公司，全面建立水價形成和水費收繳機制，保障維修養護資金，確保農村供水工程建得成、管得好，群眾長受益。

根據前期摸排和實地調研情況，當前全省已成立農村供水公司191 家，占總計劃的100%；現有供水公司服務人口占比達到70%。其中，德州、菏澤、濱州等平原地區，濰坊、濟寧、煙臺等丘陵地區，臨沂、日照、泰安等偏遠山區，結合實際、因地制宜，在“農村供水城市化、城鄉供水一體化”發展思路上積極探索，形成了一批可復制可推廣的新模式新路徑。

1.1 平原區形成“一縣一網一公司”建管模式

德州市以平原水庫為水源，大力發展城鄉供水一體化，每個縣都建立“雙庫雙廠一網”的供水保障格局，即2 座千萬方水庫、2 個萬噸以上規模化水廠，黃河水長江水“雙水源”，全縣供水一張網；該市農村水價控高補低，規定農村水價最高不得超過城市水價，縣級財政年均補貼200 萬元以上，其中平原縣、禹城市按1 元/m3、1.1 元/m3補貼，武城縣、慶云縣財政承擔原水費用。菏澤、聊城、濱州、東營等市平原區全部成立高標準的縣級農村供水公司，負責管理平原水庫配套水廠，供水工程建成后，移交縣自來水公司統一管理、專業化運營，城鄉供水的人才、技術、設備也實現了一體化運用，實現城鄉供水“同源、同網、同質、同服務、同監管”。

1.2 丘陵區形成“一域一網多公司”建管模式

濟寧市扎實推進“一個部門主管+一個公司運營”管理模式改革，38 處規模水廠1 954 個村莊全部由供水公司負責運行管護，農村飲水保障水平得到大幅提升。該市任城區水價核算后，財政按每人每年10 元水費標準補貼運營管理企業，對企業運營、維修養護進行兜底，實現了“農村飲水安全有保障、供水企業有利潤”。濰坊市通過高標準的信息化建設加強農村供水工程管理，在按流域完成規模化供水工程建設基礎上，由市政府印發農村飲水安全管理信息系統建設規劃，統一標準、分縣實施，通過信息化手段實現市級、縣級、規模化水廠、管網、村頭等供水信息化工程聯網，做到實時監控、在線監測、遠程控制，人員數量和管理成本大幅降低。

1.3 偏遠山區形成“統管為主、鎮村補充”建管模式

臨沂市按照統一規劃、統一建設、統一運營、統一服務、統一水價、統一應急保障的“六統一”工作思路，逐縣組建國有農村供水公司，轄區內農村供水設施全部劃歸公司管理。供水公司在融資貸款、工程建設、運行管理等方面發揮主體作用，該市兩年攻堅行動累計完成投資55.9 億元，新改建水廠35 處，4 813 個村莊實現規模化供水，規模化供水率達到92.41%，在革命老區成功走出市場化建管新路子。日照市探索推進農村水管員、河道管理員、水庫安全員“三員整合”，市縣財政預算安排一定資金，用于農村水管員補助，福利待遇提高，工作職責明確，考核獎懲嚴格，農村水管員由“業余化”走上“職業化”的軌道，村內工程管護缺失問題得到有效解決。

2 國內先進省份經驗做法

廣東、甘肅、寧夏等省區采取的合同式管理、規模化發展、信息化運營等經驗做法為山東省提供了有益啟示和借鑒。

2.1 廣東省合同式管理模式

積極發揮村“兩委”作用，推進供水單位和受益村“合同”管理，做好農村飲水工程管護“最后一公里”。主要做法是由供水單位按照村頭總表向受益村計量收費，村組按照用戶水表向用水戶收取水費，村內管網漏損水量由村集體出資補齊，保證了水費回收率和供水單位水費收益。實施“合同”管理，一是有效發揮了村集體植根農村、貼近群眾的優勢，通過村規民約積極引導，并輔以群眾工作，營造有償用水的良好氛圍；二是明晰事權劃分，減輕供水企業負擔，極大提高了供水企業延伸管網的積極性。

2.2 甘肅省規模化發展模式

張家川縣按照“以水源定規模、按地勢建工程、規劃一次到位、分年組織實施”的建設思路，突出規模化發展，先后建成6 處跨鄉鎮、跨流域的集中供水工程，集中供水率、常住人口入戶率達到100%。該縣統一實行3.9 元/m3水費標準，先交費、后用水，一次刷卡繳費117 元，超用續交，水費全額上繳財政專戶管理使用，水費收繳率達到98%以上。

2.3 寧夏回族自治區信息化運營模式

彭陽縣積極打造“智慧云”水利，通過實行“互聯網+農村供水”管理，對各類供水信息進行實時采集、分析、處理，實現電腦、手機遠程監測、調度，減少了工作人員，降低了運行費用，提高了水費收繳率；此外，該縣還成立專門水務公司作為投融資平臺，采取“EPC+O”（設計、采購、施工+運維）模式，由長江設計院承擔工程建設3年施工和12 年運維任務，確保了供水工程長效運行。

3 存在的困難問題

3.1 農村供水存在發展不平衡、不充分的問題

一是供水保障能力不足。山東省作為北方缺水省份，連續多年干旱，農村飲用水供水水源不穩定問題時有發生。春節等用水高峰期因返鄉人員突增，少數地區容易出現水量不足、供水保證率不高問題。早期建設的農村村內供水工程標準較低，部分處于超期服役狀態，跑冒滴漏現象突出。二是水質保障程度不高。農村供水水源受本地條件差、保護不到位、水環境污染等因素影響，農村飲用水原水存在水質超標問題，區域性水質問題復雜。中小型供水工程凈化消毒設施設備不完善，個別供水工程微生物指標超標。三是工程可持續性不強。農村供水水價形成和水費征收機制尚不健全，水商品觀念尚未完全形成，群眾付費喝健康水、安全水意愿不強。

3.2 農村供水可持續發展面臨資金、管理等新挑戰

一方面，工程建設和運行管護資金缺口較大。隨著近年來各級財政緊縮，資金投入逐漸減少，按照正在編制的全省“十四五”農村供水規劃，匡算農村飲水工程投資200 余億元，資金缺口大已成為制約農村供水工程建設和運行管護的主要因素。另一方面，中小規模供水工程管護力量分散薄弱問題突出。農村供水工程建設與管理涉及面廣，由于工作環境差、工作任務重、薪資待遇低等原因，難以吸引和留住專業人才。

3.3 農村供水長效管護機制不健全

一是村內工程運行管護責任不清問題突出。現階段供水企業維修養護負責輸水到村頭總表，村內工程建成后多數直接交由村莊自行管理，工程產權不明晰，管理主體責任落實缺位問題較為突出。少數薄弱村供水工程維修養護費用全靠政府兜底，一旦出現問題便追究政府部門責任，基層干部意見較大。二是新組建的縣級農村供水公司監管存在多龍治水問題。縣級農村供水公司隸屬單位多為國有資產管理部門，但行業監管卻分屬水利、住建、公用事業等多個部門，如德州市共有13 家農村供水公司，其中8 家由水利部門監管，3 家由住建部門監管，2 家由公共事業部門監管，市級水利部門協調難度較大。三是原有老舊供水設施評估劃轉阻力較大。早期部分農村供水工程由社會資本（民營資本）投資建設，在水廠資產和管理權劃轉至縣級國有水務公司的過程中，部分個體投資人要價過高，增加了資產劃轉成本和時間。

4 對策措施與建議

4.1 毫不動搖推進農村供水工程縣級統管

一是推進農村供水公司標準化管理。使用國有資金投資或者國家融資建設的供水工程，按照“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的要求建立農村供水公司，通過現代企業制度進行專業化管理。市級政府或主管部門出臺農村供水公司企業標準化管理指南，通過標準化管理提高縣級供水公司的管控能力。二是提升供水公司服務人口比例。繼續實行以政府或國有投資為主的工程改造補助政策，集中力量實施一批聯村并網改造、供水管網延伸項目，擴大工程供水規模和覆蓋人口，降低供水成本，提高工程抵御自然災害風險能力和供水保障率。鼓勵以鄉鎮為單元，采用產權管理權劃轉、政府購買服務、租賃承包等方式，將單村聯村等中小型供水工程交由縣級供水公司實行統一管理、專業化管理。三是加強供水管理單位能力建設。按照“三定”方案，進一步賦予水利部門對農村供水監管相應職能，明確縣級供水公司由國資部門管理公司資產，業務指導由水利部門負責。同時強化隊伍建設和能力建設，注重引進人才和培訓人才，提升專業化管理能力和服務水平。四是完善執法體制機制。鑒于機構改革后大部分縣級水利部門行政執法行政強制劃轉綜合行政執法機構，應盡快完善水行政執法體制機制，建立縣級水行政主管部門和綜合執法機構協調配合機制，為依法懲處破壞農村公共供水設施行為提供支撐。

4.2 科學編制實施全省農村供水“十四五”規劃

一是根據不同發展階段科學劃定供水分區。將全省農村供水分為達標提質攻堅區、規模供水提升區及城鄉一體鞏固區。其中達標提質攻堅區包含煙臺、泰安等市，主要提升供水工程標準；規模供水提升區包含臨沂等革命老區，主要改造提升規模化供水工程；城鄉一體鞏固區包含菏澤在內的中原經濟區，主要任務是水廠工藝升級和村內工程改造。二是以城鄉供水一體化為目標分階段推進實施。按照初、中、高的層次分三個階段實施：初級發展階段推進區域供水規模化，提高規模化工程覆蓋比例；中級發展階段實現城鄉供水一體化，實現一縣幾網、網網互通；高級發展階段實現農村供水城市化，城鄉供水實現同源、同網、同質、同服務、同監管。三是多渠道保障規劃資金需求。山東省“十四五”規劃農村供水工程匡算投資200 余億元，引導通過專項債券、銀行貸款、社會融資等方式解決大部分資金需求。同時，建議省級資金按地方投資給予一定比例獎補，保障規劃項目落地見效。

4.3 全面推廣供水單位和用水戶合同管理

一是通過用水合同明確村內工程管護責任主體。指導縣鄉政府組織供水單位和受益村委會簽訂用水管理合同或供水設施保護協議，明確供水設施保護責任主體、保護范圍及職責。進村管網以上供水設施保護責任主體為供水單位，村級管網及附屬設施保護責任主體為受益村委會，入戶設施保護責任主體為用水戶。二是通過用水合同建立完善水價水費計收機制。配套完善計量設施，加大村內戶表改造力度，加強信息化建設，新建工程推廣一戶一表、智能水表、遠程抄表，實行基本水價與計量水價相結合的兩部制水價等水費收繳模式。全面落實供水單位和用水戶合同管理，明確雙方責任義務，用水單位和個人不繳納水費按合同停水。三是建立完善財政資金補助機制。對水資源稟賦差、遠距離引調水、高揚程輸配水等水費收入不能覆蓋供水成本的“特殊工程”，建立財政補助機制，將供水工程運行管護經費列入財政預算，足額補助兜底，促進農村供水服務均等化，保障基本用水需求。

4.4 完善農村供水水質檢測監測機制

建立健全衛健部門飲用水水質檢測、生態環境部門水源水質監測、水利部門農村供水水質抽撿巡檢、萬人水廠水質化驗室日常檢測的水質檢測監測體系，加強信息共享與管理合作，配備完善凈化消毒設施設備并規范運行管理，進一步提升水質達標率。