新疆河道采砂相關問題及管理對策

孫啟冀

(新疆農業大學水利與土木工程學院；新疆水利工程安全與水災害防治重點實驗室，新疆 烏魯木齊 830052)

新疆多數河流泥沙含量高，資源豐富，在保證河勢穩定和河床沖淤平衡的條件下，可以有序利用河道中豐富的砂石料，為社會經濟建設服務。但隨著社會不斷高速發展，導致建筑業對砂石料的需求量持續增長，在利益的驅使下，無序、過渡開采現象頻發，對河道行洪及涉水建筑物安全和河流生態環境都造成了極大的破壞，到了必須解決和根治的時候。

1 河道采砂現狀及危害

2000年以前新疆各條河流上就有很多砂廠，2010年后，砂廠數量急劇增加，分布密集。這些采砂廠中，僅有少部分具有河道采砂資格，未經河流相關主管部門審批，私采、偷采現象十分猖獗。

1.1 影響河勢穩定，危及河岸安全

自然狀態下，河岸形態是由河水和泥沙在長年相互作用下形成的，相對比較穩定。但是因為無節制的超深、超量采挖河砂，導致河床過度下切，改變了河道原有的沖淤平衡。此外，采砂后形成砂坑和棄料堆沒有進行平整，導致河道內水流流態紊亂，會破壞河床原來的穩定形態，影響河勢的穩定性，對河岸的安全極為不利。

1.2 影響河道行洪能力和行洪安全

因為缺少統籌性安排和規劃，往往造成料場布置不合理，同時部分砂廠為了追求經濟效益，在監管不到位的情況下，不在規定的作業區開采，而是哪里方便開采就去哪里開采，導致河床出現大量深坑，水流經過時，極易形成漩渦，影響行洪速度，造成洪水四處漫淹和沖刷岸坡，對河流的防洪有很大的影響。同時部分砂廠對開采后的料場沒有進行棄料回填，在河道內形成較大的深坑，使得河道縱坡嚴重下切，對河床原有形態造成嚴重破壞，棄料隨意堆放，形成較大的料堆，堵塞了部分行洪通道，這些都給行洪安全留下較大隱患。

1.3 威脅河道內堤防、橋梁等建筑物安全

采砂場距離建筑物太近，超深度、超范圍開采現象普遍存在，是導致河道附近工程基礎外露的主要原因，嚴重破壞了工程基礎的穩定性，威脅堤防及各種涉河工程的安全運行。根據相關部門資料，全疆范圍內干線公路、鐵路橋梁，多處因違規采砂導致基礎埋深嚴重變淺，導致橋梁實際抵御洪水的能力大幅下降，造成很大的安全隱患。

1.4 導致生態環境惡化

目前國內許多河流生態環境遭到了嚴重的破壞，過量、無序的河道采砂就是其中一個重要原因。開采過程中會對地表植被和河底生物的生存場所造成破壞，影響河道生態系統平衡。過度開采會造成河道主流方向頻繁變化，導致河岸坍塌，加重水土流失。開采后的料場砂石裸露，表層的細沙干燥后變為塵土，大風天氣易形成大面積揚塵，污染周圍空氣。對砂石毛料進行篩分沖洗的泥水和生產過程中機械設備產生的含油廢水，一般都是不經處理直接排入原河道中，對河流水質有較大影響。

2 采砂管理現狀及存在的問題

新疆各條河流河道采砂管理模式并不一樣，多數采取水利系統管理與行政分級管理相結合的方式。部分河流因為流域體制改革原因，采砂審批和管理單位多次變換，導致積累了很多歷史問題難以解決。在采砂實際審批和監管中，監管制度和工作方法往往比較粗放，普遍存在重收費輕監管的現象。有時一條河流分為多個不同的部門進行管理，河流上下游管理方式不一致，出現較多的管理問題。

2.1 管理體制不順，缺乏采砂規劃

河道內砂石作為一種比較有價值的自然資源，相關區域的行政、國土及河流管理部門都有比較強烈的管理意愿。實際情況是多數河流采砂管理以地方行政和國土部門為主，采砂權以“招拍掛”的方式出讓，河流管理部門常處于被動接受局面。在多個部門聯合管理過程中，各部門對采砂權的審批和監督存在交叉，造成了各個部門在管理職責劃分上不明確，導致管理工作很難到位，存在有審批無管理、重收費輕管理的現象。隨著河長制的落實及河道“清四亂”專項行動的開展，逐步明確和壓實了河道安全運行的責任主體，由此提高了水利部門在河道采砂監管中的主導地位，但仍缺乏明確具體的職責劃分。

另外，采砂許可辦理不夠規范，各地辦理流程和審批程序不盡相同，特別是具體審查方式和實施依據還缺乏權威性和通用性的明確規范。同時，多數河流尚未制定采砂規劃，導致可采區、禁采區、可采量等缺乏科學的管理依據，容易造成盲目開采，危害河流安全。

2.2 河道管理范圍不確定，引發管理范圍爭議

由于歷史等多方面的原因，多數河流在河道權屬劃歸方面不是十分明確，導致出現一些管理上的混亂，特別是一些地理位置重要、經濟較為發達地區的河流，存在多個相關部門爭地、爭管轄權的現象，增加了采砂管理工作的難度。甚至存在河道范圍內一些灘地，在河流管理部門不知情的情況下，被當地村鎮直接出售用于采砂的現象，造成采砂管理工作難以執行。

2.3 監督管理不到位

大部分河流長度比較長，缺少足夠的巡視管理人員，加之經費投入不足，導致交通工具和執法設施不能完全保障，增加了管理難度，同時還存在管理手段單一、落后的問題，造成無法對河流實現全方位、全天候的監管。此外，管理人員的素質和管理水平也有待提高，部分管理執法人員的管理和執法意識不強，河道內出現違規、違法情況后，不能及時到達現場處理，調查和取證等方面經驗也比較欠缺，這都制約了河流管理能力的提高。

2.4 河道采砂相關法律法規可操作性不強

與河道采砂相關的法律、法規，主要有《水法》《防洪法》和《河道管理條例》，但這些法律、法規中操作性強的條款很少，難以滿足實際管理需要。另外一些省市根據自己的特點出臺了地方的采砂管理條例，但大多都是針對內地較大河流采用采砂船水下采砂的情況制定的，不太適合新疆主要在河道灘地上采砂的情況。因此，急需出臺適應新疆特點的河道采砂管理條例或辦法，來解決新疆實際的河道采砂問題。

3 加強河道采砂管理對策

針對新疆目前河道采砂的現狀和存在的問題，主要從采砂規劃、管理體制、審批及立法幾個方面來規范和解決存在的問題。

3.1 制定合理的采砂規劃，加強相關立法工作

在河道開始采砂之前，應該先制定本河流的采砂規劃，作為河流砂石資源開發的依據。采砂規劃的編制應以科學可持續發展為原則，優先考慮河流生態環境的保護，河勢穩定和河流行洪安全，根據來砂補給情況確定可開采量，劃定可采區、禁采區、保留區，以及可采期和禁采期，同時應根據河勢和河砂補給變化情況以5a左右為周期對采砂規劃進行修編。另外，新疆多為河道灘地采砂，應制定與新疆河道采砂特點相適應的地方采砂管理辦法和實施細則，對相關管理部門職責進行細致劃分，將采砂審批和監管上升到法制層面。

3.2 理順管理體制，明確管理范圍

因為河道采砂對河勢穩定和河道安全行洪有較大影響，而且責任主體通常是河流管理部門，所以對常年有水的河流及有防洪和供水等要求的季節性河流，采砂管理應由河流管理部門主導，其他部門協調配合，以明確權責關系，避免多頭審批，并對采砂審批制度和程序及收費機制進行規范和簡化。同時應明確河流的邊界和權屬，防止因為管理范圍不明確，多個部門爭地、爭管轄權的問題。

3.3 嚴格審批，引入競爭

河流主管部門應加強對采砂許可的審核，應當根據河流級別確定審批權限，同時應引入市場機制，可采取公開拍賣、招投標、掛牌交易等形式出讓河道采砂權，并設定適當的企業準入門檻，引入具有一定實力和規模的生產企業，逐步淘汰小型臨時企業，便于規范和管理，每年對采砂許可證進行審驗，如生產企業存在違規生產行為可撤銷或吊銷其采砂許可證。

由于目前與河道采砂監管相關的法律和法規中，對采砂企業違法、違規開采河砂行為處理缺乏較為明確、可操作性較強的處理措施，由此導致河流管理單位很難讓其糾正或恢復原狀，所以可要求采砂企業在辦理采砂許可證時，向相關監管部門交納一定金額的保證金，對違規開采和不平整棄料的企業，可用其繳納的保證金恢復和平整河道。對按要求生產的企業，采砂生產結束后，可全額退回所繳納的保證金。

3.4 加強監督管理及日常巡查

首先必須強化采砂監管的組織領導，結合河、湖長制，形成由政府統一領導，河流主管部門牽頭主管，國土、林草、公安、法院、工商等多方聯合的監管體制。其次要增強采砂監督執法隊伍建設，對采砂任務較重的河流設置專門的采砂監督管理崗位或人員，配備必要的監督執法工具和裝備，建立壓實監管崗位責任制。最后要加強日常巡查和監管，制定河道巡查制度及巡查實施方案，可采取經常巡查、日常檢查、定期抽查等方式對河道采砂活動進行執法檢查，有效監控挖砂深度、寬度及采砂數量，及時發現和處理相關違法、違規行為。

4 結語

目前新疆河道采砂存在很多不足之處，不規范采砂行為對河勢的穩定性，河道防洪安全和河流及其周邊的生態環境都造成了很大的破壞。

針對存在的問題，通過合理規劃、理順管理體制、健全法律法規、加強審批和監督管理等措施，可以在保證河流健康和安全的前提下，科學、有序地開發利用河道中的砂石料，為當地經濟社會建設服務。