新時(shí)期平原河網(wǎng)地區(qū)農(nóng)村河道治理對(duì)策

王 震，尚釗儀

(1.靖江市水利局孤山水利管理站，江蘇 靖江 214522；2.太湖流域管理局水利發(fā)展研究中心，上海 200241)

農(nóng)村河道是指分布或者流經(jīng)廣大農(nóng)村地區(qū)，為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活服務(wù)的小型河、塘、溝、渠[1]。農(nóng)村河道是河網(wǎng)水系的重要組成部分，在數(shù)量、長(zhǎng)度、功能等方面，對(duì)農(nóng)村水資源、水環(huán)境、水生態(tài)均有著顯著的影響[2]。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)農(nóng)村河道綜合整治工作高度重視，明確將其作為一項(xiàng)重要的民生水利工作來(lái)抓。2019年起，水利部啟動(dòng)了農(nóng)村水系綜合整治試點(diǎn)縣建設(shè)，打造水美鄉(xiāng)村[3]。隨著近年經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的持續(xù)完善，農(nóng)村河道治理水平有所提高，河道面貌和水環(huán)境、水生態(tài)狀況有所改善。但在新時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，農(nóng)村河道治理面臨新的形勢(shì)和任務(wù)。

1 平原河網(wǎng)農(nóng)村河道的功能及特點(diǎn)

長(zhǎng)江下游平原河網(wǎng)區(qū)域內(nèi)的天然水系及縱橫交錯(cuò)的人工河渠，使其成為全國(guó)河網(wǎng)最稠密的地區(qū)，河網(wǎng)密度達(dá)到0.5km/km2，同時(shí)淡水湖泊眾多，湖蕩星羅棋布，有“水鄉(xiāng)澤國(guó)”之稱(chēng)。因其自然條件優(yōu)越，交通便利，自古以來(lái)就是聞名遐邇的魚(yú)米之鄉(xiāng)，新中國(guó)成立和改革開(kāi)放之后，發(fā)展成為我國(guó)人口集聚程度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平最高的區(qū)域之一，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對(duì)中西部和北方地區(qū)也較為發(fā)達(dá)。

在城市化進(jìn)程中，低等級(jí)河道在城鎮(zhèn)地區(qū)多已被占用填埋，目前主要分布在農(nóng)村地區(qū)。雖然農(nóng)村河道控制面積較小，但數(shù)量眾多，分布廣泛，具有防洪排澇、灌溉供水、農(nóng)田排水、景觀生態(tài)等多種功能，是平原河網(wǎng)水系的重要組成部分。以沿江城市靖江為例，共有一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)河道4533條，其中三級(jí)村級(jí)河道均為村前埭后溝或腰溝，大都為自然河道，河線(xiàn)彎曲、寬窄多變，數(shù)量占全市河道總數(shù)量的97%以上，長(zhǎng)度占河道總長(zhǎng)度的78%以上。平原河網(wǎng)地區(qū)農(nóng)村河道數(shù)量多、長(zhǎng)度長(zhǎng)、分布廣、功能強(qiáng)的特點(diǎn)，使其與農(nóng)村居民的生活、生產(chǎn)密切相關(guān)，是農(nóng)村地區(qū)最關(guān)鍵的自然資源和環(huán)境載體。

2 農(nóng)村河道治理主要政策及措施

黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)農(nóng)村河道治理工作歷來(lái)高度重視，尤其是黨的十八大提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境改善工作的力度不斷加強(qiáng)，歷年中央一號(hào)文件中都有所闡釋。2013—2020年，陸續(xù)提出了農(nóng)村河塘綜合整治、農(nóng)村宜居水環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村清潔河道行動(dòng)、生態(tài)清潔小流域建設(shè)、建立省市縣鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)體系、河湖水系連通整治、嚴(yán)格鄉(xiāng)村河湖水域岸線(xiàn)水生態(tài)空間管理、開(kāi)展農(nóng)村黑臭水體整治等關(guān)鍵詞。

水利部也持續(xù)加大農(nóng)村河道治理力度，2013年與財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《全國(guó)中小河流治理重點(diǎn)縣綜合整治和水系連通試點(diǎn)規(guī)劃》(水規(guī)計(jì)〔2013〕307號(hào))，開(kāi)展農(nóng)村河道試點(diǎn)治理工作，至2016年基本完成試點(diǎn)建設(shè)。2019年又與財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展水系連通及農(nóng)村水系綜合整治試點(diǎn)工作的通知》(水規(guī)計(jì)〔2019〕277號(hào))，對(duì)水系連通及農(nóng)村水系綜合整治工作進(jìn)行部署，目前試點(diǎn)工作仍在建設(shè)中[4]。除中央相關(guān)政策外，各省、市也在大力推進(jìn)農(nóng)村河道治理工作，如靖江市2018年印發(fā)了《靖江市整治農(nóng)村人居環(huán)境推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》和《靖江市生態(tài)河湖行動(dòng)實(shí)施方案(2018—2020年)》，2020年批復(fù)《靖江市“十四五”農(nóng)村生態(tài)河道建設(shè)規(guī)劃》。

以往農(nóng)村河道治理措施主要集中在以下幾個(gè)方面。

(1)水系連通。各地普遍通過(guò)編制鎮(zhèn)級(jí)水系規(guī)劃，充分協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，提出農(nóng)村河道水系連通工程措施，通過(guò)打通斷頭河浜，連通臨近河道，恢復(fù)平原河網(wǎng)地區(qū)農(nóng)村河道的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，提高水系物理結(jié)構(gòu)的連通性和水流功能的連通性，從而提高防洪排澇能力，改善水質(zhì)和水生態(tài)環(huán)境[5]。

(2)清淤疏浚。農(nóng)村河道淤泥的主要來(lái)源是堤岸水土流失、入河污染沉積、河道水生植物殘?bào)w積累等，含有大量有機(jī)物和氮磷營(yíng)養(yǎng)鹽等污染成分[6]。由于平原河網(wǎng)地區(qū)農(nóng)村河道流速緩慢，淤積速度較快。各地普遍編制了輪浚規(guī)劃，對(duì)中小河道逐年開(kāi)展清淤疏浚工作，恢復(fù)河道斷面，提高行洪排澇能力，清除河道底泥，降低內(nèi)源污染負(fù)荷。

(3)岸坡整治。各地因地制宜，通過(guò)堤防加固、護(hù)岸整治、景觀綠化，不斷改善護(hù)岸護(hù)坡?tīng)顩r。在護(hù)岸整治方面因地制宜，在水流沖刷嚴(yán)重和居民居住河段采用硬質(zhì)砌護(hù)和防洪堤，在農(nóng)田區(qū)域等采用土質(zhì)護(hù)坡。同時(shí)加強(qiáng)生態(tài)護(hù)岸建設(shè)，如采用生態(tài)石籠、加筋麥克墊、生態(tài)磚、生態(tài)袋、植被型生態(tài)混凝土等代替?zhèn)鹘y(tǒng)鋼筋混凝土、漿砌石塊[7-9]，以恢復(fù)河道護(hù)岸的生態(tài)功能。

3 平原河網(wǎng)區(qū)農(nóng)村河道治理現(xiàn)存問(wèn)題

3.1 規(guī)劃管護(hù)相對(duì)無(wú)序，遺留問(wèn)題仍待解決

2016年中央作出全面推行河長(zhǎng)制重大決策部署后，本著“管好盛水的盆，護(hù)好盆中的水”的基本原則，各地積極探索，多措并舉，不少地區(qū)將河長(zhǎng)體系延伸到小微水體，建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村5級(jí)河長(zhǎng)體系，并引入多種形式的民間河長(zhǎng)，創(chuàng)新網(wǎng)格化管理，實(shí)現(xiàn)了“見(jiàn)河長(zhǎng)、見(jiàn)行動(dòng)、見(jiàn)成效”，河湖長(zhǎng)制全面建立，河湖面貌顯著改善。但是，以往基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等導(dǎo)致的農(nóng)村河道填埋阻塞難以恢復(fù)，不少地區(qū)斷頭河依然存在，水系的自然連通難以恢復(fù)；同時(shí)，現(xiàn)階段農(nóng)村河道治理的規(guī)劃設(shè)計(jì)仍然存在設(shè)計(jì)管理相對(duì)無(wú)序、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一、生態(tài)治理理念存在誤區(qū)等問(wèn)題[11]；現(xiàn)階段農(nóng)村河道管護(hù)受重視程度仍然不夠，由于經(jīng)費(fèi)和人手不足，河道管理范圍內(nèi)水域、岸線(xiàn)空間管護(hù)不到位，普遍存在亂占、亂堆、亂建、亂墾、亂種等問(wèn)題。

3.2 污染收集處理水平相對(duì)較低，河道水質(zhì)相對(duì)較差

城市人口稠密，環(huán)境問(wèn)題出現(xiàn)較早，因此早期的河道治理工作主要以城市河流為主。國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》以來(lái)，城市黑臭水體整治工作持續(xù)深入推進(jìn)，地級(jí)以上城市建成區(qū)黑臭水體逐漸基本消除。同時(shí)隨著生態(tài)環(huán)境部地級(jí)及以上城市國(guó)家地表水考核斷面水環(huán)境質(zhì)量排名工作的開(kāi)展，各地均加大了水污染防治工作力度，高等級(jí)骨干河道的重要國(guó)考、省考、市考等斷面水質(zhì)有了顯著改善。但是，由于農(nóng)村生活污水收集處理水平相對(duì)較低、農(nóng)村垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)處理管理相對(duì)落后、普遍存在亂排亂倒現(xiàn)象、農(nóng)業(yè)種植和養(yǎng)殖面源污染排放負(fù)荷相對(duì)較大、家庭式小作坊工業(yè)企業(yè)廢污水河道滯留或流速慢稀釋自?xún)裟芰^低等問(wèn)題，綜合導(dǎo)致農(nóng)村河道水質(zhì)相對(duì)較差[11]。雖然水行政主管部門(mén)通過(guò)污染治理、清淤疏浚、活水暢流等工程措施，減緩了農(nóng)村河道水質(zhì)惡化的程度，但平原河網(wǎng)地區(qū)圩區(qū)管理導(dǎo)致的圩內(nèi)低等級(jí)河道水質(zhì)較差的問(wèn)題并未得到根本解決。

3.3 水體缺乏有序流動(dòng)，生態(tài)水量難以滿(mǎn)足

平原河網(wǎng)地區(qū)水體流速普遍較為緩慢，大部分河道斷面流速低于不淤流速，且流向順逆不定，河道容易淤積。近幾十年來(lái)，為提高洪澇治理能力，各地以小型圩區(qū)為管理單元，不斷完善水閘、泵站、堤防建設(shè)，形成了比較完善的防洪排澇工程體系，但也導(dǎo)致河道水體物理連通性和水力連通性進(jìn)一步受到阻隔。由于部分工程老化，大部分圩區(qū)常年處于關(guān)閘狀態(tài)，且水閘泵站的調(diào)度以防洪排澇為主，尚未開(kāi)展普遍的水環(huán)境調(diào)度和水資源調(diào)度，導(dǎo)致圩內(nèi)外水體缺乏水體交換，圩內(nèi)水體缺乏有序流動(dòng)，生態(tài)水位、生態(tài)流量得不到滿(mǎn)足，容易造成污染物累積，對(duì)農(nóng)村河道水生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展不利。

4 新時(shí)期治理對(duì)策建議

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村居民對(duì)生產(chǎn)、生活環(huán)境的改善提出了更高要求，對(duì)農(nóng)村河道治理的愿望更加迫切。農(nóng)村河道治理工作直接關(guān)系到河湖管理成效和農(nóng)村居民的生活質(zhì)量，需要充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村河道治理的重要性和緊迫性。需從以下幾個(gè)方面，繼續(xù)深化平原河網(wǎng)地區(qū)農(nóng)村河道整治。

4.1 推進(jìn)河湖長(zhǎng)制縱深發(fā)展，改善水域岸線(xiàn)面貌

近年全國(guó)水利工作會(huì)議上，已明確提出了要推動(dòng)河湖管理“清四亂”向農(nóng)村河湖延伸，加快推進(jìn)農(nóng)村水系綜合整治項(xiàng)目建設(shè)，修復(fù)農(nóng)村河湖功能，提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量。當(dāng)前農(nóng)村河道違法違規(guī)現(xiàn)象普遍存在、河道違法違規(guī)現(xiàn)象處理的時(shí)效性不足，阻礙了農(nóng)村河道整治工作的順利開(kāi)展，需要在今后的工作中，推進(jìn)河湖長(zhǎng)制縱深發(fā)展。加強(qiáng)基層行政推動(dòng)，發(fā)揮行政領(lǐng)導(dǎo)作用，注重責(zé)任落實(shí)，通過(guò)制度建設(shè)和信息化措施規(guī)范巡河工作，吸納社會(huì)力量，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和群眾監(jiān)督作用，完善激勵(lì)考核，強(qiáng)化片區(qū)聯(lián)動(dòng)，使農(nóng)村河湖長(zhǎng)制落到實(shí)處。從而改變農(nóng)村河道水域岸線(xiàn)臟、亂、差的現(xiàn)象，恢復(fù)農(nóng)村水系格局完整和河道面貌美麗，提升河道岸灘景觀功能和生態(tài)服務(wù)功能。

4.2 推動(dòng)生態(tài)調(diào)度管理創(chuàng)新，恢復(fù)河湖自然流態(tài)

針對(duì)平原河網(wǎng)地區(qū)圩區(qū)河道水體流動(dòng)性較差、水利工程建設(shè)密度較大、人為調(diào)控能力較強(qiáng)的現(xiàn)狀，充分發(fā)揮水利工程對(duì)水流的調(diào)節(jié)作用，在防洪排澇調(diào)度的基礎(chǔ)上，健全和創(chuàng)新水環(huán)境調(diào)度、水資源調(diào)度，通過(guò)科學(xué)實(shí)施水流調(diào)度管理，恢復(fù)農(nóng)村末端河道的常態(tài)流動(dòng)和有序流動(dòng)，修復(fù)河道的自?xún)艄δ埽龠M(jìn)河道水生態(tài)系統(tǒng)的健康恢復(fù)。同時(shí)，通過(guò)人工濕地、蘆葦塘等天然生態(tài)濕地，提高河道斷面結(jié)構(gòu)的多樣性，促進(jìn)河道自然生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)和自然流態(tài)的形成。

4.3 促進(jìn)規(guī)劃建管規(guī)范發(fā)展，完善管護(hù)體系建設(shè)

科學(xué)規(guī)劃是農(nóng)村河道整治的重要前提，建設(shè)管理是治理工程質(zhì)量的重要保障，長(zhǎng)效管護(hù)是維護(hù)河流水環(huán)境整治成果并使其長(zhǎng)期保持良好狀態(tài)的重要手段，兩者缺一不可。完善農(nóng)村河道經(jīng)常性維護(hù)管理機(jī)制，要從河道管理、河道輪浚、河道保潔、水生植物養(yǎng)護(hù)、綠化養(yǎng)護(hù)、設(shè)施維護(hù)、檔案管理、管理考核等方面入手，制定完善河道、圩區(qū)、堤防、工程管理養(yǎng)護(hù)規(guī)范，并通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和公眾參與承包等方式，通過(guò)信息化建設(shè)等手段，切實(shí)貫徹落實(shí)相關(guān)管理規(guī)范和辦法。

4.4 協(xié)調(diào)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展，強(qiáng)化水體污染治理

問(wèn)題在水里，根源在岸上。從降低入河污染、科學(xué)規(guī)范利用水域岸線(xiàn)資源等方面來(lái)看，農(nóng)村河道整治也必須將水域和陸域結(jié)合起來(lái)，既需從水里面“治標(biāo)”，也需從陸地上“治本”。我國(guó)正在大力推進(jìn)生態(tài)文明城市建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)、水美鄉(xiāng)村建設(shè)等諸多建設(shè)活動(dòng)，農(nóng)村河道與各種規(guī)劃、建設(shè)活動(dòng)密不可分，規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施涉及多個(gè)行業(yè)、部門(mén)。因此，需要踐行綠水青山就是金山銀山的生態(tài)文明綠色發(fā)展理念，科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向，通過(guò)合理調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局，從源頭降低入河污染負(fù)荷，并加強(qiáng)部門(mén)間統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，重視鄉(xiāng)村環(huán)境治理，整合水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等行業(yè)資源，共同推進(jìn)農(nóng)村河道綜合整治順利開(kāi)展。