基層水資源管理工作中如何實現“以水而定”

王曉波，鄒兵兵，馬 琳

(齊齊哈爾市水資源中心，黑龍江 齊齊哈爾 161005)

水資源是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源，是人類生存和發展的基礎，是經濟社會可持續發展的重要物質保證。任何一個國家和地區的存在及發展都離不開水資源。水資源時空分布不均，人均水資源占有量764 m3，僅為全國的三分之一，這是制約齊齊哈爾市發展的基本水情，如何利用有限的水資源保障經濟社會的可持續發展是水資源管理工作者面臨的重大課題。要想解決好這個問題，就要深入貫徹落實中央提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水新思路。特別是城市發展要堅決落實“四定”要求，即“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”，要因水而定，量水而行。

1 齊齊哈爾市水資源概況

1.1 自然概況

齊齊哈爾市，位于黑龍江省西部，地處松嫩平原，處在黑、吉、蒙三省區交界地帶，東臨綏化市和大慶市，西靠內蒙古呼倫貝爾市，南與吉林省白城市毗鄰，北與黑河市、大興安嶺地區接壤，距省會哈爾濱市359 km，距中俄口岸城市黑河市483 km。齊齊哈爾市下轄七區一市八縣，是黑龍江省第二大城市，是國家重要的裝備工業基地、商品糧基地和畜牧業基地。相繼榮獲中國綠色食品之都、中國魅力城市、中國十佳食品安全城市和國家歷史文化名城等多項殊榮。

1.2 水資源概況

齊齊哈爾市境內的河流屬松花江水系，流域面積50 km2以上的河流278條。嫩江干流由北向南縱貫本區，境內長度400 km。嫩右主要支流有諾敏河、阿倫河、音河、雅魯河、綽爾河等；嫩左支流有訥謨爾河、烏裕爾河、雙陽河及呼蘭河水系支流通肯河。

肯河共九大支流，統稱為“一江九河”。較大的湖泡有克欽湖、九道溝、扎龍自然保護區、哈拉海甸子等季節性湖泡，常年水面面積在1 km2以上的湖泡59個。嫩江干流及7條主要支流(諾敏河、阿倫河、音河、雅魯河、綽爾河、訥謨爾河及烏裕爾河)自區外流入本區，水量充沛，為本區利用過境地表水提供了充足的水源，多年平均過境水量約為200億m3。

根據黑龍江省水資源綜合規劃，齊齊哈爾多年平均本地水資源總量為42.43億m3，其中，地表水資源量為19.78億m3，地下水資源量32.8億m3，重復量10.15億m3，地表水與地下水比為0.60∶1。齊齊哈爾市人均水資源占有量801 m3，為全國的1/3，每公頃耕地平均水資源占有量1880.75 m3，僅為全國的1/12，低于黑龍江省的平均水平。齊齊哈爾市水資源區域分布不均，嫩右地區地表水、地下水均多，而嫩左的高平原特別是烏雙流域水資源較貧乏。

1.3 水資源工作中面臨的問題

作為一名基層的水資源工作者，面對本地的水資源狀況及工作中遇到的實際情況，經深入思考總結具體工作中的癥結所在。

1.3.1 思想上不夠重視，經濟結構調整脫離水資源實際

受傳統思維和本位主義思想影響，部分地方及行業部門領導干部沒有充分認識到水資源的剛性約束作用，尚未充分理解保護生態與經濟發展的辯證關系，只考慮地區經濟發展和部門利益，忽視產業布局結構調整要與水資源承載能力相匹配，只考慮經濟效益的粗放的發展方式仍然存在。近年來，齊市地區在種植結構調整時，不考慮水資源狀況，各縣區都大力發展水稻種植，鼓勵農民旱改水，導致有些縣區的水資源承載能力趨于超載。

1.3.2 對區域水資源情況不掌握

部分地方領導及行業部門對本地區水資源情況沒有深入細致地了解，不考慮地區水資源條件是否具備，盲目地制定各種行業或園區規劃及優惠政策，導致社會發展布局與水資源承載能力不協調，引發區域水資源超載和供需平衡緊張。甚至個別領導不從科學出發，不考慮供水和排水是否具備條件，硬性選定項目落戶地址，導致企業取退水困難，要花費巨大的人力、財力去解決實際問題。

1.3.3 規劃水資源論證開展的不到位

規劃水資源論證是落實“以水而定”的重要抓手，而實際情況確是工作中找不到這個抓手。很多縣區的園區規劃較早，在編制規劃設計前期未進行規劃水資源論證。全市現有國家級開發區1個，省級開發區7個，享受省級開發區政策的4個。而其中只有6個已經完成或正在開展園區規劃水資源論證，其余的尚未開展。在制定各專項規劃如國民經濟和社會發展規劃、城鄉發展規劃、土地利用規劃、環境保護等各類專項規劃時沒有有效考慮水資源情況，沒有做好總體與專項、歷史與未來的有效對接，單純講求局部利益，未考慮當地水資源條件，盲目擴大發展規模、建設項目，導致產業布局不合理等現象時有發生。

1.3.4 沒有充分發揮價格杠桿的調節作用

沒有建立地區水資源開發利用獎懲制度，再加上水資源費價格相對較低，取用地下水用于工商業0.70元/m3，洗車、洗浴等高耗水行業4.00元/m3，其它取水0.40元/m3，這么低的水資源費根本調動不了用戶節約用水的積極性。而已經制定的累進加價或階梯水價的價差不僅偏保守且執行困難，難以通過價格杠桿的調解，提升用戶對水資源的節約保護意識。

1.3.5 工業節水資金投入不足，水的重復利用率不高

齊齊哈爾市工業節水現狀是資金投入嚴重不足，受經濟條件限制在工業節水方面政府基本無投入，單純依靠企業自發行為，政府對節水激勵引導和驅動作用沒有發揮出來。基于投入產出比不高，再加上現有各種約束機制力度不夠，導致用水戶優化生產工藝、開展節水技術改造的積極性不高，不能有效地增加水的重復利用量，目前工業用水重復利用率只達到60%左右，與先進地區差距較大。

1.3.6 對水資源管理工作重視不到位

部分地區領導對水資源管理工作重要性認識不到位，重視程度不夠，在機構改革中甚至取消了縣區級水行政主管部門，2019年齊市地區13個縣(市)區只有訥河市和梅里斯區保留了水務局，其它縣區將水務局合并到農業農村局，更別說是水資源管理機構的嚴重缺失、工作人員短缺，基層開展工作難度很大，財力、物力、人力嚴重缺乏，工作處于應付狀態。

1.3.7 對基礎工作的投入不到位

一是基層對于本地區水資源基礎信息的掌握不到位，比如區域水資源開發利用規劃報告，地市級最新版是2005年編制的，而縣區基本都是2001年編制的，基礎資料更新不及時，不能與現狀相匹配，導致不能提出科學的高適用性的水資源優化配置方案，不利于區域水資源的開發利用。二是用水計量投入嚴重不足，各縣區計量設施短缺，特別是農業用水除大型灌區外，地下水基本無計量。計量是節水的基礎，計量設施安裝率較低，無法獲得準確的用水量，不利于計劃用水節約用水工作的開展。

2 水資源管理工作中如何實現“以水而定”

2.1 什么是“以水而定”

“以水而定”中的“水”，是指“水資源水環境承載能力”，具體是包括水資源的量、質和水生態；“以水而定”中的“定”，是決定，引申為“約束倒逼”和“優化提升”，從供需雙向發力進行約束，在需求側是指制定區域經濟社會發展計劃時要著重考慮區域水資源水環境的承載能力，在供給側是要求科學合理配置、調度、管理水資源。“以水而定”，就是將水資源基礎情況，作為剛性約束落實到社會生活的方方面面，統籌考慮水資源、水生態、水環境條件與區域經濟社會發展優勢條件相結合，根據水資源水環境承載能力，合理規劃經濟發展構成、人口規模、土地使用和產業發展規劃。

2.2 實現“以水而定”的總體思路

落實“以水而定”，首先考慮的是“節水優先”，轉變思想觀念，將節水在水資源管理、規劃計劃、工程建設等各方面優先體現和統籌考慮，全面實現對取水、用水、排水的動態監管，依法糾正無許可取用水、開采深層地下水、浪費水等不合法不合規的水資源開發利用行為。基本遵循是“空間均衡”，堅持人水和諧發展，以水資源的可利用量和水環境承載量為底線，嚴格控制用水總量、用水效率，優化經濟結構、產業規劃、社會布局等。核心任務是“系統治理”，從上到下，加大投入，提升對水資源和水環境的監督、管理工作力度，促進產業規劃與城市、人口、社會布局的優化調整，維護人與自然的和諧共生，促進經濟社會系統和諧運行。關鍵抓手是“兩手發力”，既要加強法制保障與制度約束、又要進行體制與機制的改革創新、增強能力建設與科技支撐、有效利用監督考核與責任追究，全面加強水資源的監管力度，優化配置水資源、加強用水管理，充分發揮政府管理引導監督作用；又要充分運用市場手段，利用價格杠桿的調節作用，促進高效節水，降低不合理的用水需求。“以水而定”的根本目標是以水資源的可持續利用、良好的水生態水環境條件支撐經濟社會的高質量發展和生態文明建設。

2.3 落實“以水而定”的努力方向及政策工具

結合齊市地區的實際情況，如何將“以水而定”貫徹落實到水資源管理工作中，給出今后的工作方向及進一步優化強化的政策工具。

2.3.1 提高認識，平衡產業調整與水資源承載力的關系

通過學習強化各級領導同志和基層具體工作人員對習近平總書記提出的生態文明思想和新時代治水思路的理解，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享和以水而定、量水而行的發展理念。堅持“確有需要、生態安全、可以持續”的原則，充分考慮水資源水生態環境承載能力的基礎上，調整產業布局及規劃社會發展方向。對于水資源處于超載邊緣的縣區，嚴格控制旱改水，適度調整水稻種植增長速度，嚴禁只注重地區經濟發展和部門利益，而忽略水資源水生態承載能力的現象發生。

2.3.2 加強水資源論證工作力度，強化水資源的剛性約束作用

加強規劃水資源論證和建設項目水資源論證工作，對于尚未開展規劃水資源論證的園區限期整改，對于建設項目要將水資源論證審查結果做為項目申報的前提條件，強化水資源的剛性約束作用，對于水資源論證審查未通過的項目禁止建設，嚴格執行水資源論證中的各項保護措施，使有限的水資源成為經濟社會可持續發展的有利支撐。

2.3.3 加大基礎工作的投入，提升科學化管理水平

一是加強基礎科研工作的投入，增加監測站點，及時了解水資源的水質、水量、水環境變化情況，定期編制區域水資源開發利用規劃，為區域水資源承載能力、水生態保護與治理等提供第一手資料，為水資源優化配置方案和科學編制調度計劃打下堅實基礎。二是加大節水資金的投入，鼓勵工業企業采用節水工藝與節水設備，研究節水機制的創新，建立合同節水機制，對于水稻種植大縣，積極推廣水田控灌技術，大幅度減少水田灌溉水量，提高水資源利用效率。三是加大計量設施安裝的投入，通過取水口核查整改，完成規模以上取水口的計量設施安裝，切實提高水資源計量監控能力及信息化水平。

2.3.4 強化機構人員等管理隊伍建設，提升水資源管理水平

利用省編制委員會對齊市地區的優惠政策，抓住機會積極爭取，建立健全縣區水資源管理機構，配齊配備專業技術人員，確保一支專業高效的水資源管理隊伍，努力踐行“忠誠、干凈、擔當、科學、求實、創新”的水利精神。

2.3.5 加強立法工作，讓水資源管理工作有所遵循

利用地方立法權限，及時修改《齊齊哈爾市水資源管理條例》，盡早出臺《齊齊哈爾市節約用水條例》，建立完善的水資源及節水法規體系，實現依法治水、依法管水、依法用水。

2.3.6 加強水政監察隊伍建設，提升水政執法能力和水平

深入貫徹落實省水利廳文件精神，加強水政執法監察隊伍建設，強化執法裝備的配備和執法保障，解決部分縣區水利部門多機構對外執法，執法力量分散、違法執法和執法擾民等問題，解決部分地區對重大典型水事違法問題發生發展制止懲處嚴重滯后，影響水法規和水行政執法公信力的問題，促進執法能力的提升，做到依法管水治水。

基層水資源工作任重而道遠，工作中要時刻牢記總書記的指示，堅持以水而定、量水而行，把水資源作為最大的剛性約束，堅持節水優先、以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的“四定”原則，做到人水和諧共處，使有限的水資源成為經濟社會可持續發展的有利支撐。