南水北調濟南市區段征遷存在問題與思考

郭曉翠，任澤儉，李忻語

（南水北調東線山東干線有限責任公司，山東 濟南 250109）

南水北調濟南市區段工程是山東膠東輸水干線西段工程的重要組成部分，工程西起睦里莊小清河源頭，與已建成通水的濟平干渠工程相接，東至小清河洪家園橋下，途經濟南市槐蔭、天橋、歷城3 個區，全長28 km。南水北調工程順利穿越濟南市區段，為膠東地區調引長江水奠定了基礎，實現了南水北調東線工程總體規劃的供水目標，有效緩解了膠東地區水資源緊缺的問題。南水北調濟南市區段工程是濟南至引黃濟青工程的起點，更是關鍵點和難點，國家批復要求與濟南市小清河綜合治理工程結合實施。征遷是工程建設的重要組成部分和前提條件，能否順利完成征遷任務，這既關系到南水北調膠東輸水干線的大局，也關系到濟南市城市北部規劃建設和小清河綜合治理的大局。

1 征遷實施的復雜性及存在問題

1.1 項目征遷具有復雜性

1）征遷政策和標準不同。兩項工程執行的征遷政策不同、批復補償和安置標準不同。前者執行大中型水利工程征遷補償和安置標準，具有社會公益性質。后者執行城市建設征遷補償和安置標準，具有價值評估和市場經濟性質。同時，國家對城市和農村實行不同征遷補償及拆遷房安置政策，增加了征遷工作的復雜性。

2）征遷地域的復雜性。兩項工程處于城鄉結合部，具有城市與農村二元結構的社會形態，是城市與農村生活、非農業與農業用地的混合區，具有明顯的過度性特征。該區域一方面受城市的輻射作用影響，建設了大量的小型工、商企業及倉儲用房，用于經營和出租；另一方面按農村生產生活和方式，或考慮增加拆遷補償費，又在農田上開發果園和建設養殖場。因此，該區域土地利用類型多樣，實物標的種類繁多。

3）征遷安置的復雜性。該區域征遷范圍內人均占用地較少，以農安置調整土地十分困難；以非農安置則批復投資不足，同時存在不確定性及不穩定性因素。

4）專項設施遷移的復雜性。遷移的管線數量多、涉及權屬單位多，實施難度大。依照兩項工程的結合實施和城市建設規劃，部分管線在原地遷移己不具備條件，部分原在河底的管線無法在暗涵底重新設置，大多管線需要先恢復后拆除，管線遷移工作十分復雜。

5）歷史遺留問題多。濟南郊區及小清河區域存在違法用地、爭議土地、無證房屋、亂搭亂建等歷史遺留問題。另外，在兩項工程實施前，該區域的多個建設項目的補償標準及安置政策也不一致，同時群眾對補償安置的期望值較高。

1.2 存在的突出問題

1）實物標的劃分及分類差異。目前濟南市實施的各類城市建設項目，實物標的分類是按地類來劃分，基本可分為集體土地、國有土地和城市居民用地3 類。而南水北調濟南市區段工程設計調查及批復的設計文件，征地劃分并非按照地類劃分，而是以行政區劃和地域劃分為農用地、建設用地和未利用土地，實物補償和安置與土地分類無關。南水北調的征地土地分類有利于土地報卷審批，具有一定的現實性，但是在實際補償操作中，由于城建項目對地上實物標的統計種類和補償標準與南水北調項目批復不一致，給征遷補償的實施造成一定的困難。

2）南水北調工程補償標準較低。相比濟南市城建項目征地拆遷補償政策，南水北調工程征遷補償標準偏低。例如《濟南市統一征用土地暫行辦法》規定，耕地的土地補償費和人員安置費最低為 81 萬元/hm2，最高 381 萬元/hm2。而南水北調工程永久征地統一為34.5 萬元/hm2。給地方政府做通群眾工作增加了難度，使財政增加補貼壓力，這在一定程度上影響著征遷的順利實施。

3）失地農民保障措施落實困難。我國的保障制度目前還沒有覆蓋到廣大農民。農民的土地被大型基礎工程項目建設征用，雖然獲得征地補償款，但失去土地后不享有城市居民享有的各項保障措施。同時，失地農民相對缺乏就業技能，特別是年齡較大的農民就業較為困難，失地農民生活質量及消費能力相應較低。

4）宅基地指標緊缺。城鄉結合部農民的宅基地本身就有限，同時我國規定農用地轉為建設用地必須報批，在有計劃指標情況下才能轉為建設用地。一部分農民的宅基地被征用后，村集體無法解決新宅基地用地，因此很多農民面臨著無宅基地建房的尷尬境地，這也是部分郊區或城鄉結合部違法用地和違法建房的原因之一。

5）投資分攤問題。南水北調工程需要開展獨立驗收和完工財務決算工作。根據南水北調工程征遷項目驗收和完工財務決算的要求，兩項工程結合實施，其中征地補償、房屋拆遷安置及專項管線遷移等，需合理分攤工程量和投資。

2 對 策

2.1 征遷補償問題具體分析解決

城市區段（國有用地）的實物標的劃分和分類，與小清河綜合治理工程等當地城建項目征遷政策相結合，在實施中嚴格執行法規政策，堅持以民為本，根據實際情況，適當提高補償標準。對違法建筑和少數困難群眾等特殊問題，建立特殊決策機制，具體問題具體分析，彈性靈活處理。

2.2 失地農民采用多種保障措施

要徹底解決失地農民的保障問題，需分情況對失地農民繳納養老保險。對年齡偏大的失地農民從補償款中拿出一部分為其繳納養老保險，對年齡較輕的失地農民采用職業技能培訓的方式幫助其在城市就業。同時，積極考慮醫療保險的問題，將其納入城市居民的保障范圍內統籌考慮。以上資金，一方面在批復的征遷預算投資中靈活調節利用，另一方面通過集體資產經營收益籌集。

2.3 解決農村宅基地指標問題

切實了解當地實際，對存在宅基地指標緊缺問題，在征地前或者補償前將其考慮在內，通過國家重點工程批準的農用地轉用指標解決農民宅基地指標問題，以消除農民的后顧之憂。

2.4 合理解決投資分攤

根據批準的規劃設計，兩工程結合實施征遷標準斷面寬217 m，其中河道寬90 m，南岸至南側紅線40 m，北岸至北側紅線87 m（含南水北調暗涵施工范圍50 m），南水北調工程承擔治理河道217 m 范圍中的50 m 的征遷投資。為合理解決專項設施遷移投資分攤，兩工程項目法人共同委托水利和市政設計單位，聯合調查后編制了專項設施遷移方案，經專家評審后決定，南水北調工程承擔小清河北岸專項設施遷移影響范圍（平均14 m）21.88%的專項遷移投資。

3 結 語

通過大量艱苦復雜的征遷工作，南水北調工程建成通水，通過了征遷驗收，水利部核準了完工財務決算，同時綜合治理后的小清河水質改善，環境優美。兩項工程的結合實施發揮了各自的工程效益和社會效益。