淺析水利PPP項目實施機構如何加強項目建設期風險管控

李琳湘

(水利部建設管理與質量安全中心，北京 100038)

1 水利PPP項目特點

2015年，水利部以重大水利工程為突破口探索應用PPP模式，選擇12個項目作為第一批試點，經過6年多的發展，選擇PPP模式的水利建設項目不斷增多，至2021年7月，水利項目在全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中已達447個，總體上具有如下特點。

1.1 項目類型多

目前，水利PPP項目涵蓋水源、供水、農田水利、流域和河道綜合治理、水生態治理等多種適宜領域類型。在庫項目不斷增加，以新建項目為主，綜合治理模式居多。

1.2 合作模式以BOT為主

項目實施機構一般由地方水行政主管部門或水利投融資平臺組建。社會資本主要以具有相應施工資質的國企為主，也有社會資本方與具有相應施工資質的單位組成聯合體，合作模式以BOT為主。特許經營期差別較大，短的10年左右，最長的超過40年，如新疆大石峽水利樞紐工程為40年，重慶觀景口水庫項目為44年[1]。

1.3 多數項目盈利能力不強

對于防洪、水環境整治等公益性項目，主要采用政府購買服務的方式，有的地方把土地開發項目和水環境整治項目打捆，將通過整治后土地升值獲得的收益補償開發商的建設成本；對于具有一定供水、發電收益的準公益性項目，多采用使用者付費結合政府補貼的方式，有的地方將項目經營性部分剝離出來，經營性部分采用BOT方式，公益性部分采取政府購買服務的方式[2]。由于多數項目盈利能力不足，項目回報以可行性缺口補助和政府付費為主。

2 項目建設期存在的主要風險

風險分擔是PPP項目區別于政府傳統建設項目的主要標志，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。實際建設過程中，項目實施機構在授權范圍內負責水利PPP項目實施方案編制、社會資本方選擇、項目合同簽署、項目組織實施和合作期滿項目移交等工作，因此做好風險管控是項目成敗的關鍵，從目前水利PPP項目的實施情況看，項目建設期主要存在以下風險。

2.1 選擇社會資本不當

一個PPP項目只選擇一家滿足需求的社會資本較為合適，相較于聯合體模式更便于政府監管，利于項目穩定。但水利建設作為“兩新一重”，其投資規模大、建設標準高、運營周期長，從目前社會投資人市場情況看，能夠獨立承擔重大項目投資、建設和運營的全能型企業極少，最終確定的社會資本往往是由具備不同專業能力的投資人組成的聯合體。

有些PPP項目實施機構在選擇社會資本時不夠慎重和科學，過分看重低價，忽視綜合實力，最后選擇了一個并不合適的社會資本，成為后期各種風險發生和失控的源頭。如某省某水庫工程于2019年10月簽訂PPP合同，約定30日內成立項目公司，并全額繳納注冊資本金5000萬元，但項目公司成立后，截至2020年11月，社會資本方尚未繳納注冊資本金，項目公司財務僅有2萬元，社會資本方不具備融資能力。

2.2 缺乏有效風險防控措施

水利PPP項目的實施機構一般是政府的行政或事業單位，往往缺乏項目建設管理和合同管理經驗以及相關的專業人員，很難及時發現項目面臨的風險和問題，不能及時采取有效措施規避、降低或者消除風險。

PPP項目進入建設期后，項目的投融資、建設由項目公司負責，項目實施機構一般缺乏對項目進行風險防控的針對性措施，除了日常性監督管理和協助項目服務外，難以對項目建設期風險進行有效防控，這將間接導致項目建設期風險失控。

2.3 監管機制落實不到位

從目前在建的水利PPP項目來看，中標社會資本基本上是PPP項目公司的大股東，項目公司的董事、高管等核心崗位大部分由社會資本的高中層管理人員兼任，項目公司與社會資本本質上是“一家人”，這對項目實施機構的監管能力提出了更高的要求。作為PPP項目最直接和最重要的監督管理者，項目實施機構應當按照PPP合同約定，在項目建設期對項目公司履約情況、項目施工進度、項目資金使用情況進行有效監管。

監管不到位是項目建設期風險得不到及時控制的另一個重要原因。項目實施過程中，項目實施機構往往只注重項目重要節點或階段性驗收完成情況，對其他方面的監管很難全面到位。從近年對PPP項目的稽察監督檢查情況看，項目實施機構對項目存在的質量、安全、整體進度、資金安全和轉包、違法分包等問題的監管不到位情況較多，不能及時發現問題或者發現問題也未及時采取有效措施，風險發生后不能及時得到控制。如某省某大型水庫樞紐主體工程應由水利施工總承包壹級資質的某聯合體成員承擔，但主壩基礎開挖實際由另一水利施工總承包貳級資質的聯合體成員承擔；中標設計單位將該工程設計任務轉包給了另一家設計單位。

3 應對措施建議

為應對項目建設期存在的風險，項目實施機構應采取有效的控制措施，確保PPP項目順利實施并達到預期效果。

3.1 慎重選擇社會資本

選擇社會資本是PPP項目最重要的環節之一，社會資本是項目能否順利實施的基礎。合適的社會資本能夠保證項目建設順利，讓實施機構和政府“省心”，社會資本選擇不當會導致多種風險，讓實施機構和政府“糟心”。

實施機構應充分進行市場調查。一是依托咨詢機構的力量，實施機構往往很難依靠自身力量做好相關調研，借助專業咨詢機構的力量將會大幅提升工作效率和效果；二是充分了解潛在社會資本的背景、業績、投融資能力、信譽等，應具備足夠的投融資、建設管理和運營能力，投資人之間應具有穩定的合作基礎；三是合理確定項目價格，不過分看重低價而忽視社會資本的綜合實力。

3.2 建立健全監管機制

PPP項目合同簽訂后，項目實施機構從直接項目實施者轉變為項目管理者、服務者和監督者，但也應當清晰認識到項目風險一旦發生，多數情況下會傳遞給政府。

針對PPP項目建設期可能面臨的風險，項目實施機構應當重視建設期的合同管理，建立健全項目監管機制，做到“該管的管好，不該管的不管”，實現項目建設期風險的有效防控。一是督促建立完善項目法人負責、監理單位控制、施工單位保證和政府監督相結合的質量安全管理體系；二是建立項目情況報送、建設資金管理、保險、審計等機制，及時掌控資本金、融資交割、施工進度等重要節點和資金、質量、安全等關鍵環節；三是完善退出機制，針對由于不可抗力、違約、主動退出等社會資本方各種中途退出情形，明確相應的預案和應急接管流程及賠償、清算措施。

3.3 提高項目監管能力

實施機構缺乏專業力量和經驗是項目建設期風險失控的重要原因，提高實施機構項目管理的專業能力能有效防范項目建設期風險，及時解決項目建設期出現的問題。

作為項目實施機構，可以采取以下措施提高項目管理專業能力：一是依托行業主管部門建立具備項目建設監管能力的部門，集中專業人員協助監管；二是有針對性地組織調研培訓，掌握相關政策法規，全面提高項目管理能力；三是根據項目進展情況，聘請第三方專業咨詢機構協助進行建設期項目監管，充分發揮咨詢服務機構在PPP項目中的籌劃、策劃、監督、鑒證等方面的智庫作用[3]。

3.4 督促監理機構做好過程控制

監理單位作為第三方監督管理機構，受建設單位委托進行“三控、兩管、一協調”工作，控制工程建設的投資、建設工期、工程質量，進行安全、合同管理，協調有關單位之間的工作關系，是項目實施機構防控項目建設期風險的重要抓手。

PPP項目實施過程中，監理單位由項目實施機構或者項目公司通過政府采購聘請，但由于監理費用一般由項目公司支付，監理單位很難做到完全對實施機構負責。為使監理單位真正成為實施機構進行項目管理的有效抓手，一是項目實施機構要按規定選聘或參與選聘信譽良好、公平公正、與社會資本不存在關聯的監理單位,與項目公司約定保留對監理機構的一票否決權，有權要求更換履職不到位的監理機構；二是與項目公司商定監理費用支付方式，項目公司將監理費暫存于項目實施機構，由實施機構支付給監理機構；三是建立定期報告制度，監理單位定期向項目實施機構報告工程進展情況并提交監理成果。

4 結 語

水利建設重大項目作為“兩新一重”涉及國計民生，隨著國家政策支持，投資規模將持續保持或穩步提升，社會資本參與度廣泛拓展，既為水利建設市場增添了活力，同時也帶來了新的風險。本文結合當前水利PPP項目存在的典型問題，針對性地提出了以提升監管能力為基礎，以督促監理機構過程控制為抓手，科學合理選擇社會資本，切實完善落實監管機制的措施建議，希望對水利PPP項目實施機構加強項目建設期風險管控提供參考和幫助。