鄭金剛
所謂“吃空餉”,本意是指軍隊虛報名額、冒支軍餉的行為。在古代,由于軍隊員額總數龐大,而且因戰爭、逃亡等原因時常變動,再加上軍權相對獨立,難以監管,很容易形成“吃空餉”的溫床。隨著時間推移,“吃空餉”現象從軍隊蔓延到地方,成為中國歷史上的一大痼疾。
先秦時代,軍官由世襲貴族擔任,并不領取“俸祿”,而且士卒當兵只是服勞役,也沒有軍餉,因而不會有“吃空餉”的問題。到了秦漢大一統之后,俸祿代替了封地,“吃空餉”才有了存在的可能。1975年在湖北云夢出土的《睡虎地秦簡》中,首次出現針對冒領軍糧的處罰,說明到了秦代軍中已經出現了虛報名額的現象,可謂中國古代“吃空餉”最早源頭。
中國古代軍隊出現大規模“吃空餉”弊端,是中唐以后的事情。隋唐時期一直實行的府兵制到了唐代中期已經名存實亡,不得不改為募兵制,士卒載于軍籍并由朝廷按冊支付軍餉、供給,由此給統兵將領打開了冒領軍餉物資的方便之門,軍隊“吃空餉”現象也就十分普遍。白居易形容當時軍隊“吃空餉”的亂象時說:真正實存的兵數不到十之六七,如果出現戰死、逃亡情況,則十年之內實際兵數又將減少十之二三。
延至宋代,軍隊“吃空餉”的現象更是激增,甚至連中央禁軍虛報兵額都超過半數。一直困擾北宋始終的“三冗”之弊中,因“吃空餉”而起的就有“冗兵”“冗費”兩項,三占其二。“吃空餉”泛濫,軍隊虛空,最終也導致了北宋國防虛弱不堪。
明朝肇建之初,明太祖朱元璋推行“兵農合一”的“軍戶”制度,“軍戶”戰時出征,平時務農,不支取糧餉,因此一度杜絕了“吃空餉”的可能。但是,由于軍戶兵弱不堪用,明代后期又重行募兵制,“吃空餉”的問題也就如影隨形地出現。
袁崇煥誅殺毛文龍后,向朝廷報告毛文龍的罪狀書中寫道:毛文龍所轄東江(皮島)加上老幼平民總數不過四萬七千余人,實際士兵數額不足兩萬,但是虛報朝廷其兵數為“十萬”,私設領兵將領多達千人。將近八萬人的“空餉”,自然是落入了毛文龍的私囊。
清兵入關之后,軍隊編制有八旗與綠營之分,兩者差別很大,但都普遍存在有“吃空餉”的嚴重問題。八旗軍屬于職業兵,旗人除了當兵吃糧之外被禁止從事其他各業,因此未當兵的旗人實際上可以合法地“吃空餉”。而綠營上下“吃空餉”早已是不成文的規矩,有營官甚至將自己不滿十歲的親屬編入冊籍支領錢糧。嘉慶、道光之后,清代各地八旗、綠營駐軍“吃空餉”蔚然成風且花樣翻新,還出現了軍隊里的空餉名額不僅可花錢賄買,還可以父子相傳,“吃空餉”儼然已經走向了公開化、合法化。
隨著時間推移,“吃空餉”逐漸開始從軍隊向地方行政系統滋蔓,最后成為軍、政兩界均存的一大痼疾。
明清之后,地方行政“吃空餉”現象才開始變得日漸多了起來。明末崇禎年間,京城各衙的衙役多半“竄籍”三大營,兩邊冒名領取糧銀,已是十分普遍的現象。清代雖然對地方衙門的吏役人數有嚴格限定,但其中到底有多少只是“掛名”,到了清中后期實際早已無法計算。
當然,與軍隊“吃空餉”相比,中國古代地方行政“吃空餉”現象一直要少得多,問題也遠沒有軍隊那么嚴重。個中原因,最重要一點就是,中國歷代多是由地方官全權負責的“代理人”制度,地方稅賦收入除了按規定數額上繳中央以外,剩下的由地方官全權處理,因而“吃空餉”對于官員并無太大意義。而對于差、吏,由于薪俸微薄,“吃空餉”反而不如弄權謀私、敲索鄉里來得“劃算”。
由此而論,無論是軍隊里“吃空餉”泛濫,還是地方行政“吃空餉”相對較少,都是權力監管缺失、濫用造成的結果,要想根治痼疾,就需從權力監管著手。
(摘自《決策探索》)