PPP 模式在邢臺沙河河道采砂與整治項目中的應用

王春香

（河北省水利水電勘測設計研究院，天津 300250）

1 傳統采砂模式

2018年之前河北省河道采砂模式為傳統的采砂模式，傳統采砂模式沒有將河道治理與采砂相結合。通常為了修筑堤防、工程建筑、吹填造地、燒制灰磚等應用，經水行政部門許可，編制采砂規劃和采砂可行性論證，申辦下采砂許可后便進行采砂，采砂收益沒有指定用于該條河道的治理。 采砂后河道內留下許多采砂坑，多條河道加上溯源沖刷等影響，遺留的采砂跡地等問題日漸突出。

河道治理工程屬于公益性項目，工程項目本身無直接財政收入，投資來源通過防洪工程和河道整治途徑由財政撥款列支， 不足部分由地方自籌補充。 多條河道因資金不足等問題，沒有進行系統治理。

2 PPP模式簡介

PPP模式即政府和社會資本合作的模式，是指政府、 營利性企業和非營利性組織基于某個項目形成相互合作關系的形式。通過這種合作形式，合作各方達到比預期單獨行動取得更有利的結果［1］。 PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的基礎設施和公共服務類項目。 該模式本質為政府和社會資本在風險分擔、 利益共享的基礎上建立并維持長期的合作伙伴關系， 通過發揮各自的優勢及特長，最終為公眾提供質量更高、效果更好的公共產品及服務的一種項目投融資方式［2］。

3 PPP模式應用

3.1 工程項目情況

邢臺市沙河河道寬闊，所攜帶的泥沙大量沉積，河道內有較豐富的砂石資源，且砂質粗細顆粒搭配，級配結構適宜用于建筑。 隨著沙河周邊地區經濟建設的快速發展，用于建筑的砂石料需求量不斷增大，在巨大經濟利益驅動下， 多年以來非法采砂屢禁不止，使河道破壞，對行洪安全和重要基礎設施安全造成極大隱患。 近年來，為了持續打擊河道非法采砂，自2016年河北省水利廳、 河北省公安廳在全省聯合部署開展“颶風行動”，各級水利、公安部門密切配合、聯合執法，依法嚴厲打擊河道非法采砂。 邢臺市水行政主管部門嚴格采砂許可管理， 對全市范圍內非法采砂場采取了關停取締拆除設備， 打擊非法采砂已取得明顯成效［3］。

為了進一步加強河道采砂管控，維護河勢穩定，保障防洪、供水、生態和重要涉水工程安全，促進砂石資源合理開發利用，2019年4月河北省人民政府辦公廳、河北省水利廳相繼下發文件，要求對省內采砂河道統一編制采砂與整治規劃， 規劃期一般為5年，規劃期內制定河道采砂與整治年度實施方案， 分年度定制計劃進行實施。因此，邢臺市沙河相繼完成了《邢臺市沙河河道采砂與整治規劃》和《邢臺市沙河河道采砂與整治2019年度實施方案》（以下簡稱2019年度實施方案）。

2019年度實施方案采砂范圍為：金牛洞出山口～邢都公路橋段的規劃K01可采區中心線附近寬約40～350m 寬的河道范圍。 K01 可采區河道長度約10.51km，2019年度開采寬度為40～350m，2019年度第一～第四采區砂石資源設計總量為1170.24 萬m3。2019年度河道整治內容包括： 對沙河南水北調至石武高鐵下游1km段長約16km的河道兩岸進行堤防建設， 堤防跨排洪溝及平面匯流排水區低洼處設置排水涵洞、在堤頂設置巡河路、在各交叉口位置處設上堤路、在堤頂路兩側進行綠化工程等。

2019年度河道實施范圍內開采砂石采砂收益約3.44億元，南水北調至石武高鐵下游1km段治理工程靜態總投資約5.76億元， 年度采砂收益小于年度堤防工程投資， 河道治理工程資金和采砂收益可在規劃期內進行年度調節， 即本年度堤防建設工程不足資金由下幾個年度采砂結余收益進行補充。

3.2 PPP模式運作

為促進采砂河道精細化管理，實現規模化、集約化采砂，河北省水利廳積極鼓勵和支持統一開采，取締小、散、亂采砂，推行一條河或一個縣的砂石資源由一家公司開采，引進信譽好、實力強、管理正規的大型企業， 或由地方政府成立國有公司參與河砂開采、河道整治及生態修復，利用市場化手段將砂石資源轉化為河道綜合治理與生態修復，達到河道采砂、河道治理、生態修復三重效果［4］。

邢臺市積極創新工作思路， 積極運用改革的思維破解沙河河道綜合治理的資金難題， 按照 “誰受益、誰負擔”的原則，采用河道砂石資源利用化、河道治理工程建設市場化的模式，盤活砂石資源，以資源換取工程建設。通過與大型國有企業合作，利用資源化為資金，把資金化為項目，探索出一條河道采砂管理與河道綜合治理雙贏的道路。 利用沙河邢都公路橋上游優質砂石資源的收益作為河道治理工程建設的資金來源。在河道采砂與河道整治規劃期內，通過新建和加固堤防、硬化堤頂路面，堤頂路兩側綠化及后續的生態景觀蓄水等工程， 對大沙河進行綜合治理。不僅盤活了河道砂石資源，也有利推動了河道治理。

與政府合作的大型國有企業堅持采砂與整治相結合，2019年度實現河道采砂工程化、規模化，開采一塊平整一塊。對于環保方面加大了投入，確保了裝車有炮、 道路灑水、 運輸芷蓋和上路沖洗的環保要求，把環保落實到生產中每一個工作面和工作點［5］。河道整治方面堅持把沙河綜合治理與堤防建設和堤岸綠化等相結合， 既對沙河河道按設計進行了加固堤岸，又改善了河道的生態環境，做到防洪效益、生態效益和社會效益兼顧。 通過2019年度河道采砂與整治工程的實施，邢臺沙河取得了積極的成效，河北省在邢臺市組織召開了采砂管理現場觀摩會， 向全省推廣了相關經驗和做法［4］。

4 結語

（1）邢臺市沙河創新采砂治理新模式，推進砂石資源統一開采和規模化經營。按照“誰受益、誰負擔”的原則，堅持政府引導、市場運作，積極探索了大沙河“以河道砂石資源換堤壩建設” 的市場化治理模式，從根本上解決大沙河長期以來存在的頑癥，提高了河道兩岸的防洪能力，改善了河道生態環境，取得了社會效益、生態效益和經濟效益。邢臺沙河在采砂與整治過程中的運作模式得到了水利部和省水利廳的充分肯定，人民網、新華網、河北日報等相關媒體均對其進行了報道。

（2）經河北省第十三屆人民代表大會第三次會議審議通過，自2020年3月22日起實施的《河北省河湖保護和治理條例》中規定的河道采砂管理，將河道理治責任和河道采砂權利相統一。 這一管理制度的創新是借鑒了邢臺市沙河河道采砂和整治的模式，《河北省河湖保護和治理條例》明確要積極探索河道采砂與河道治理相結合的管理機制， 從河道采砂與整治規劃到實施方案階段充分體現河道采砂和河道治理責任并重的思想［6］。

（3）河道采砂與整治項目采用PPP模式值得在全國推廣。其優點主要有以下幾個方面：①政府可實現河道防洪、清淤及生態治理等目標；②政府可利用社會企業的力量和資金減少財政支出， 同時企業也有一定收益；③應用該模式可解決當地資源消耗、外調等問題。 總之，PPP模式在河道采砂與整治項目中的應用，盤活了河道內的砂石資源，也有利推動了河道整治，可實現資源和資金利用最大化，一舉多得，值得推廣。