特別生態功能區建設背景下的千島湖 公益林補償問題探析

摘 要 以千島湖周邊公益林的主體經營者淳安縣林業總場為例，將千島湖公益林建設效益與現行生態補償標準對比，分析了生態功能區建設背景下提高公益林補償標準的重要性和必要性，針對生態修復任重道遠、松材線蟲病防控任務繁重、員工隊伍不穩定、產業發展壓力重等問題，提出了調整提高公益林補償標準、改善基礎設施、提升國有林場形象、推進公益林保護前提下的產業融合發展和價值轉化，為公益林建設鍛造留得住、能干事、干成事的奮發團隊等建議。

關鍵詞 公益林;生態補償;特別生態功能區;千島湖

中圖分類號：S750 ? ? ? 文獻標識碼：A ? doi：10.13601/j.issn.1005-5215.2021.06.026

如何構建森林生態補償支持體系始終是林業工作者繞不開的話題。筆者早在2004年就建立健全千島湖公益林生態補償機制進行了初步探討[1]，在“綠水青山就是金山銀山”的理念指引下，生態優先、綠色發展成為越來越多業內人士的共識，創新森林生態補償發展機制的具體措施成為林業事業發展的熱門課題。千島湖所在的浙江省淳安縣被確定為特別生態功能區，與此同時，自2018年千島湖發生松材線蟲病疫情以來，呈現出擴散蔓延的發展態勢。因地制宜研究制定合理的森林生態補償范圍，拓展公益林的活力，加大政策扶持力度，確保行業不會因生態保護而喪失公平的發展機會。

1 研究地基本情況

淳安縣林業總場于2001年成立，下屬10個國有林場，現有職工200余人。目前經營千島湖周圍32 856 hm2山林，其中國家級公益林面積22 412 hm2，為浙江省100個國有林場中最大的企業性質國有林場，是南方最大的國家級森林公園——千島湖國家森林公園的主體經營單位[2]。

淳安縣林業總場通過近60年的造林護林、養魚護水，使千島湖周邊和島嶼森林覆蓋率從23.6%上升到94.3%，活立木蓄積量從24萬m3增加到343萬m3，為千島湖的生態建設和旅游發展做出了基礎性貢獻[3]，逐步成為全國具有較大影響力的林漁企業。

由于千島湖在長三角中的極其重要的戰略地位，作為杭州市第二水源的供水工程于2019年9月正式通水，因而淳安縣被浙江省列為特別生態功能區。作為千島湖核心山水資源的經營管護主體，淳安縣林業總場始終不忘生態保護的初心和使命，走進“生態”時代，打造“深綠”航母。

當前淳安縣林業總場已經完成新一輪改革，發展歷程已進入新階段，近60年，淳安縣林業總場始終堅持“生態優先、綠色發展”總戰略，秉承“保護與發展共進、改革與創新并舉、經濟效益與社會效益雙贏”的原則，圍繞“高水平保護、高質量發展、高效能團隊”的發展目標，布局以山水資源經營管理為主體，以股份經營和森林旅游為兩翼，以林業經營、林木貿易和林業工程為支撐的“一體兩翼三支撐”業務格局，打造以美麗森林、美麗場區、美麗產業、美麗團隊為核心的“四美林場”，全力譜寫新時代生態保護和綠色發展新篇章[4]。

2 對調整提高公益林補償標準的分析

2.1 公益林建設效益

公益林建設是一項生態工程、民生工程，是淳安特別生態功能區建設和生態文明建設重要組成部分，對推進淳安縣林業總場高水平保護與高質量發展、維護國土生態安全、保護生物多樣性和促進經濟社會可持續發展具有非常重要的意義。淳安縣自2001年開始啟動實施公益林補償工作，截至目前，淳安縣林業總場有公益林面積22 412 hm2，若加上2008年開始被當地政府視同為公益林的

2.1.1 公益林生態服務價值定量分析 根據淳安縣人民政府2019年5月對外發布的《淳安縣公益林建設與效益公報（2018）》，依據我國林業行業標準《森林生態系統服務功能評估規范》（LY/T1721─2008）中森林生態系統服務價值核算方法測算，2018年淳安縣公益林生態總效益達165.80億元，平均99 583.5元?

2.1.2 公益林管護促進森林資源增長分析 公益林補償制度的實施，尤其是視同公益林之后的補助面積覆蓋了淳安縣林業總場所有林地，使封山育林、森林撫育改造等森林培育力度加大，林分質量提高，林木資源消耗量下降，有效增加了森林蓄積量。淳安縣林業總場平均單位面積蓄積量、天然喬木林平均單位面積蓄積量和人工喬木林平均單位面積蓄積量分別比全省平均值高61.91%、55.33%和77.80%，遠遠高出全省平均水平，走在全省前列。

2.1.3 公益林補償制度有效保障職工隊伍穩定與員工素質提升 公益林補償制度，特別是加上視同公益林之后的補助覆蓋了國有林場所有林地，有利于提升公益林管護人員工作效能，使國有林場建立了一支高素質、高技能的專業護林隊伍，進一步鞏固了公益林建設成果。

根據淳安縣人民政府辦公室關于國有林場改革的批復（府辦簡復〔2014〕第115號），核定淳安縣林業總場編制基數為115人，2019年職工薪酬總場（機關）為553.74萬元，下屬林場（分場）職工薪酬842.42萬元，合計1 396.16萬元，占年度公益林補助1 734.94萬元的80.47%，有效保障了國有林場職工基礎薪酬的支付。

2.2 面臨的挑戰

隨著千島湖配水工程竣工和特別生態功能區建設，千島湖迎來前所未有的大保護和高水平發展的機遇和壓力，意味著淳安要有與眾不同的政策供給，建立與特別生態功能區相匹配的體制機制。新時代千島湖公益林建設要求越來越高，責任越來越大，如何高效提升千島湖區公益林質量成為亟待破解的重大課題。

2.2.1 千島湖生態修復任重道遠 青山護綠水，治水先治山，治山須育林。采用環境友好的造林措施和森林培育技術措施，完成世行貸款項目“萬頃森林生態修復”和森林彩化任務，筑牢美麗森林核心元素。千島湖林相改造的實踐已有多年，積累了不少經驗，也有相關研究做參考，但從整體上提升公益林作為森林生態系統的支持、調節、供給和文化服務功能還有很長的路要走，特別是對退化的森林系統進行差異化經營模式研發，精準提升生態修復和服務功能，是新時代公益林建設的重中之重。

2.2.2 松材線蟲病防控任務繁重 2018年淳安縣發現松材線蟲病疫情，當年疫情發生面積52.0 hm2，至2019年入侵面積達397.3 hm2[5，6]，2020年入侵面積上升到2 402.3 hm2。為助推森林重回健康，對轄區內枯死松木嚴格按照疫區疫木規定進行采伐處理，選擇闊葉樹等珍貴鄉土樹種進行補植，對古松樹、優勢木實施“打孔注藥”進行防治。近2年，千島湖僅枯死木清理每年就要投入2 000多萬元。除了運用已有的防控技術，還必須結合生態系統結構和服務功能取樣調查及遙感分析，研究馬尾松林在生態系統和景觀、區域尺度上的時空格局及其影響因子，為中長期的、區域性的、精準的林業管理和政策制定提供依據，還有很長的路要走。

2.2.3 同工不同酬現象成為員工隊伍不穩定因素 淳安縣林業總場歷經風雨滄桑，最難能可貴的精神是大局意識、服務意識，最大的貢獻是創造了巨大的生態效益和社會效益，最大的財富是鍛造了自力更生、艱苦創業、無私奉獻、開拓創新的淳安縣林業總場精神。

由于淳安縣林業總場屬于全省唯一的國有企業性質的國有林場，完全從事公益類性質及政府職能的工作，卻屬地方國資部門監管，很多方面工作受到束縛。在職工薪酬方面，與縣林業局下屬林場存在同工不同酬的情況（同樣崗位年薪酬低30%左右），這種國有林場“一縣兩制”現象，嚴重影響國有林場職工的工作積極性，成為員工隊伍不穩定的重要因素。

2.2.4 生態產業發展緩慢、壓力重重 公益林建設與管理，要充分考慮發展與保護的平衡點，既要保護也要發展。隨著地域經濟發展和重點項目的推進，不可避免涉及公益林合理開發利用和征用或占用。目前，省級以上重點公益林調整條件限制嚴格、程序煩瑣，很多市縣級重點項目、民生項目都受阻于公益林調整而流產。令人欣慰的是，新的《中華人民共和國森林法》已經明確在符合公益林生態區位保護要求和不影響公益林生態功能的前提下，經科學論證，可以合理利用公益林林地資源和森林景觀資源，適度開展林下經濟、森林旅游等。實際上，淳安縣林業總場前些年就開始探索“公益林+項目”，即以公益林的社會生態公益服務為基礎，利用公益林生態資源，科學合理地開展林下經濟、森林旅游等實業經濟活動，提升公益林生態系統生產總值。但在實際運作當中，因各種原因，金山漁灣增殖放流項目、姥山森林研學、東山尖戶外拓展等森林康養、研學項目推進緩慢，經濟效益難以顯現。

3 幾點想法和建議

公益林是生態區位特別重要的森林，蘊藏著極大的服務功能。生態功能區建設的新征程中要積極踐行“青山綠水就是金山銀山”的生態理念，加大公益林建設投入，提升森林生態系統的服務功能。為了更好抓實公益林管理，提出以下4點想法和建議：

3.1 適當調整提高公益林補償標準

2020年，淳安縣林業總場收到公益林補償金合計1 725.107萬元，主要用于公益林病蟲害防治、護林員信息費、林班道維修、森林撫育、森林消防、通訊費、交通費、折舊和職工薪酬等。比如：現有在職職工薪酬按國資部門的核定就達1 700多萬元（按照林業局屬事業單位待遇需近3 000萬元），林場大部分管理房為20世紀七八十年代建設的，有待新建，日常管護設施老舊有待更新等。按照淳安縣特別生態功能區建設的要求和目標，作為絕對以林業為主的淳安縣林業總場，生態保護是更為突出的主線與主題，在當前自身造血能力還不強的前提下，建議生態公益林補償標準上調至2 250元?

3.2 改善基礎設施，提升國有林場形象

淳安縣林業總場下屬10個林場的日常管護設施老舊，特別是林場分布在千島湖庫區周邊，水上交通方面大部分林場還使用20世紀八十年代木質掛機，已不符合護林巡邏、林區防火的機動性要求，亟須配備機動性更強的巡護船只，需要海事部門根據林業工作實際給予政策方面的支持。

林場現有高壓供電設施大多建于20世紀七八十年代，因歷史遺留問題沒有劃轉給供電公司管理，存在設備嚴重老舊、缺乏專業維護人員、容易誘發火災等現實問題，尚有2.65萬m電線亟須改造，預計需要資金1 000萬元，需要給予相關政策和資金扶持。

3.3 推進公益林保護前提下的產業融合發展與價值轉化

現代林業產業是千島湖“深綠”產業培育發展的重要組成部分，是推進千島湖生態價值轉換的重要途徑，是千島湖踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要抓手[7，8]。要始終堅持生態優先、“深綠”發展、綠色富民的總體要求，接軌融入長三角一體化發展和全省美麗大花園建設，發揮比較優勢，加快動能轉換，促進產業生態良性互動，著力構建特色鮮明、多業融合、高效轉化的現代林業發展體系，為推進特別生態功能區建設、為現代林業經濟高質量發展提供有力支撐，實現公益林保護前提下的產業融合發展與價值轉化，努力為浙江打造“重要窗口”提供“兩山”高水平轉化的千島湖經驗和樣板。

結合森林生態修復和低產林改造，科學確定林下經濟發展方向和重點，持續推進林下套種中藥材、食用菌等市場前景好、價值高的林產品復合經營開發模式，多角度、深層次發掘林下經濟發展潛力。以國家、省市推進森林康養產業發展為契機，以千島湖一流的公益林生態景觀資源和良好的森林旅游產業基礎為依托，加強頂層設計、資源整合、政策引導，全面推動傳統森林旅游轉型升級和多業融合發展，加快美麗森林資源、美麗城鄉資源向美麗產業、美麗經濟轉化，著力構建集旅游、養生、康復、保健、醫療、體育、文化等業態于一體的現代森林康養產業體系，努力把千島湖打造成國際知名的森林休閑養生目的地。

3.4 為公益林保護建設鍛造留得住能干事干成事的奮發團隊

淳安縣林業總場因體制原因，薪酬待遇不高，發展平臺受限，近年來青年干部和員工流失嚴重，林農專業大學畢業生不愿來國有性質林場工作，專業技術人才梯隊建設不平衡，特別是森林旅游、旅游營銷、項目管理人才嚴重欠缺，制約了森林旅游發展的進度。一方面希望上級部門給予淳安縣林業總場更大的政策和資金扶持;另一方面也是最重要的方面，要進一步理順管理體制，激活發展機制，創造發展平臺，提升工作效能，促進林業生產方式的轉型，加大森林生態產品價值轉化力度，通過創利增效來不斷提升職工的待遇，改善生產生活條件，豐富文體精神活動，讓職工更有獲得感、自豪感和幸福感。

參考文獻：

[1] 汪建敏，豐炳財，徐高福，等. 千島湖公益林生態補償問題的探討[J].華東森林經理，2004，18（3）：40-43

[2] 方震凡，徐高福，江明霞.現代國有林場建設的實踐與思考[J].中國林業經濟，2015（3）：48-51

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[4] 柯尚逵，鄭淑珍，徐高福. 新時代生態文明建設背景下林業國有企業發展思考——以千島湖林業國有企業為例[J].綠色科技，2020（6）：267-269

[5] 徐高福，方立平，王志平，等. 論松材線蟲病入侵背景下的馬尾松良種基地保護與建設研究[J]. 防護林科技，2020（11）：66-68

[6] 李紅俊，徐高福. 新時代公益林建設實踐與思考——以浙江省淳安縣為例[J].華東森林經理，2019，33（3）：49-50，54

[7] 徐高福，余梅生，孫邦建，等. 新時代國有林場綠色發展模式構建探究 ——以浙江省淳安縣林業總場為例[J].綠色科技，2019（15）：198-199

[8] 徐高福，余梅生，徐紅兵. 新時代國有林場森林經營方案編制與實施若干問題的思考 [J]. 防護林科技，2019（1）：54-57