治理的界面與界面的治理

鄭家昊 韓莉

[摘 ?要] 20世紀后期以來，區別于傳統意義上的管理，“治理”日益成為世界各國政府實施變革創新行動的全新理念和方式，發展至今，合作治理已經成為全球治理的一項重要共識。近年來，學術界在對合作治理的發生機理進行探索的時候，發現了“界面”的簡化功能，開啟了對“界面治理”的理論探析。然而，既有研究基本上都是懸置了對界面治理的知識學認知前提而去建構“界面治理”的分析框架，這種做法雖在一定程度上有助于“界面治理”語詞的推廣，但是長遠來看是不利于“界面治理”得到科學的理論確認的。事實上，從人的社會性本質出發，可以發現，“界面”的產生是邊界行為的結果，它普遍存在于由不同要素相互作用構成的復雜性系統之中，是各要素交互作用發生的地方（或載體）。治理界面是界面在治理場景中的創新應用，它的出現是歷史的必然，本質上是一種“治理工具”，發揮著化繁為簡的治理功能。界面治理是基于治理界面而開展的跨界合作行動，是合作治理的重要實現方式，因而對界面治理的研究應當被納入到合作治理理論的建構范疇。

[關鍵詞] 邊界行為;界面治理;治理界面;治理工具;合作治理

[中圖分類號] D035 [文獻標識碼] A [文章編號] 1008-4479（2021）01-0065-07

中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，這標志著“治理”成為我國國家改革創新發展的重要理念和方式。自此之后，治理議題成為全國各界關注的熱點，既有的國內治理研究基本上都可以被納入到國家治理體系和治理能力現代化的研究范疇。

從全球治理實踐來看，治理的本質是合作，據此可以斷定，中國國家治理現代化的底色必然也是“合作”。那么，“如何實現合作？”“通過怎樣的介質進行合作？”這些問題的解決事關我國國家治理現代化的順利達成。也正是在這種情況下，“界面”這一原本屬于工程科學和計算機科學研究和應用領域的語詞得到了人們的關注，“界面”的化繁為簡功能受到人們的推崇。“治理界面”和“界面治理”成為時下學術研究追逐的明星課題。本文秉持建構“界面治理”知識學基礎的初心，在發生學意義上探討了“界面”發生及意涵，立足治理情境審視了“治理界面”的特性和“界面治理”的合作本質，認為界面治理是合作治理的重要實現方式，對它的研究必須在合作治理意義上進行。

一、邊界行為催生了界面

馬克思在《關于費爾巴哈的提綱》中指出：“人的本質并不是單個人所固有的抽象物。在其現實性上，它是一切社會關系的總和。”[1]（p501） 關于這一論斷的意涵解讀，學術界做出了很多探索，我們認為它集中體現在對“人的社會性本質”的揭示上。從人類社會的演進歷史來看，人的社會性本質是全部社會生活最靈動的體現，是人類社會最為本質的方面。因而，人與人的關系和由其推演生成的人與組織、組織與組織等關系，以及這些關系彼此間的作用聯系，是人類社會實踐中最為本質的部分。由此，關于社會治理問題的分析和解決需要以“人的社會性本質”為邏輯起點。

檢視現代社會科學對“人的社會性本質”的重申，更多地突出了關系構建中人的“開放性”一面，卻疏于對人的“封閉性”的關注，尤其是沒能對關系生成中人從“封閉”到“開放”的轉變給予充分的詮釋，從而難以對現實社會生活中良好關系的建構與維持提供足夠的支持。事實上，現實中的人“首先是個體的、感性的存在。作為現實存在的個體，每一個體都占有自己的獨特空間，都在這一獨特的‘空間―時間結構中感性地呈現自己的當前狀態，因此個體和個體之間，總是‘自然地存在著各自的‘邊界。有意思的是，個體的日常生活，或者說自我‘存在的實現方式，總是通過個體間的交往活動來實現的，因此交往即是邊界行為。”[2] 可見，人即是一種邊界存在，關系生成中的人的“邊界意識”是人的封閉性的根源。人經由交往建立起關系聯系的過程，實際上就是人告別“封閉”、迎接“開放”的歷程。人際關系的構建和良好社會秩序的創制是人“知邊界”“守邊界”和“突破邊界”的行動集合。“‘邊界實質上就是一個獨特‘領域，正是不同的‘邊界領域構成了人們現實的生存世界。”[2] 人的社會性本質恰恰是人在邊界領域的邊界行為中得以充分體現的。

人即是邊界的存在，決定著人所生活、生存的組織或集體同樣都是邊界的存在。在社會生活實踐中，人的活動范圍和所處的環境決定了人必然會面臨著人與自然、人與人、人與組織、組織與組織等層面的交往聯系，所以，人所處的邊界領域主要是由“人與自然之間”“人與人之間”“人與組織之間”“組織與組織之間”的邊界構成的。邊界行為或多或少都涉及到“越界”的問題，這就決定了個人和組織游走在邊界領域實施邊界行為是“冒險的行動”，為了降低這種冒險帶來的風險必須對邊界行為的規則進行約定。在早期的人類發展時期，邊界行為的法則可能是約定俗成的，是以習慣或風俗的形式存在的。隨著人類社會法制文明程度的提升，邊界行為規則大多以訂立契約的方式演變為法則或規范。不僅如此，伴隨著人際交往的頻繁，整個社會關系的系統運行除了依托于規范約束之外，各種各樣有助于和諧交往發生的“界面”在邊界領域應運而生了。經由界面，人或組織加強了信息溝通，實現了從天然的“封閉”到自覺的“開放”，使得交往這種邊界行為得以安全有序。

對“界面”進行概念考古可以發現，它是一個相對較新的詞語。“界面”的客觀存在遙遙領先于人們對“界面”的認知。在古代漢語的文獻中，鮮見作為連續詞出現的“界面”。以“界面”作為檢索詞，在中國經典古籍庫中檢索，以連續詞出現的界面表述最早出現在明代，如“啼痕界面”（此處的“界面”一般理解為在臉上劃下一道道痕跡）。[3]（p498） 類似的表述也曾出現在清代，如“界面尚啼痕”（見清代葉慧光的詩詞《眼兒媚 上冢》），“界面淚如洗”[4]（p4123） 等。另外，在明清之際，西方傳教士到中國傳教帶來的科學典籍存在著關于“界”與“面”的幾何學解讀，[5]（p516）雖然當時“界”和“面”并不是作為連續詞出現，但是這種關于“界”和“面”的科學釋義無疑對于中文語言系統中的“界面”的現代語義產生了一定的影響。在現代漢語中，2002年商務印書館出版的《現代漢語詞典》增補版對“界面”給出的釋義是“物體與物體之間的接觸面”。

在英語語境中，interface最早作為名詞形式出現在19世紀80年代，意指兩種事物之間的共同邊界（表面或結合部）。20世紀60年代之后，interface在科學研究領域得到了廣泛應用。工程科學、計算機科學和管理科學對interface的研究和應用，發揮了對interface的普及推廣效用，增進了人們對于“界面”的科學認識。例如，伴隨電子計算機、信息網絡技術的創新發展，人們在對“用戶界面”“工作界面”等的體驗中逐漸加深了對interface的理解。《牛津詞典》和《柯林斯詞典》對interface的詞義解釋主要有（人機）界面（尤指屏幕布局和菜單）、接口（程序）、（學科或系統間相互影響或銜接的）邊緣區域或接合部位等。概括而言，interface一般是指不同系統（要素）之間的相互作用之處。

現代科學對某一事物和現象的認知和分析通常是從分類開始的。對于界面的深入研究自然也會涉及到分類的問題。界面的分類是一個復雜的問題。但從生成的方式來看，界面可以歸為兩類：自然界面（即自然而然生成的界面，一般存在于自然界）和人為界面（即人為創造的“界面”，廣泛存在于人工界）。現代科學對“界面”的研究主要是圍繞自然界面和人為界面展開的，存在著自然科學和社會科學的分野。自然科學注重對自然界面的結構與功能的分析，社會科學側重于對人為界面的結構和功能的研究。當然，這種分野并不意味著“界面”的科學研究就此歸為兩類。“界面”所處的邊界領域決定了“界面”的研究活動也是一種“邊界行為”，是一種自然科學和社會科學融通的研究。但是，從與人的社會生活實踐聯系緊密性的角度來看，“界面”的社會屬性及其治理功能正在成為一項更加重要的課題。因此，人為界面吸引了科學研究領域更多的注意力。

西蒙（Herbert A. Simon）在1969年出版的《人工科學》（The Sciences of the Artificial）一書，對作為“人工物”的界面做出了專門的探析。他認為，“人工物可以看成是‘內部環境（人工物自身的物質和組織）和‘外部環境（人工物的工作環境）的接合點——用如今的術語來說就叫‘界面。”[6]（p6） 而且，他還指出，作為“界面”的人工物具有“人工物”的共有特性：“1. 人工物是經由人綜合而成的（雖然并不總是、或通常不是周密計劃的產物）。2. 人工物可以模仿自然物的外表而不具備被模仿自然物的某一方面或許多方面的本質特征。3. 人工物可以通過功能、目標、適應性三方面來表征。4. 在討論人工物，尤其是設計人工物時，人們經常不僅著眼于描述性，也著眼于規范性。”[6]（p5） 西蒙對作為人工物的界面的研究，包含著對“界面”化繁為簡的治理功能的確認，對于治理場域的界面研究具有啟發意義。

二、治理界面：界面在治理中的創新應用

如上所述，“界面”的產生是邊界行為的結果，它普遍存在于由不同要素相互作用構成的復雜性系統之中，是各要素交互作用發生的地方。“界面”出現在邊界領域，而邊界領域是過渡區域，具有情況多變的特點。這就決定了推進對“界面”的認識和研究意義重大，將有助于人們持續探索保持“界面”的動態平衡態，充分發揮“界面”的治理功能，最終保障邊界行為安全高質有序地開展。從人的社會性本質出發考察人的生活實踐，幾乎所有的社會關系的發生和發展都是邊界行為促成的結果，是依托于一定的界面實現的。大致在20世紀七八十年代，作為科學技術研究范疇的“界面”逐漸被應用到國家治理和社會治理之中，并伴隨“治理”理念和方式風靡全球，“界面”的治理屬性日益獲得世界各國的重視。基于界面的治理成為一種時尚，“治理界面”的搭建成為各個國家政府履職創新的重要選擇。

“治理界面”就是“治理實踐行動中發揮作用的界面”。“治理界面”的創制與發展是歷史的必然，它在本質上是一種治理工具，具有“化繁為簡”的治理功能。

第一，“治理界面”的創制和發展具有歷史必然性。20世紀中后期，社會的復雜性和不確定性顯著增強，社會治理生態發生了翻天覆地的變化，對以組織邊界為限開展治理的傳統模式提出了變革的要求。在一國內部，空氣污染治理、水資源保護、重大突發公共危機事件的應對、重點領域重大風險的防范與化解、區域之間的不充分不平衡發展的解決等，均已經超出了某一個或者某一層級政府組織部門的治理能力，需要包含政府組織在內的多元組織共同開展跨界的治理行動。同樣地，在全球治理的場域中，氣候變暖、金融危機、恐怖主義、新冠肺炎疫情等的應對，也已經超出了某一國家的治理能力水平，需要世界各國和各個區域的組織實施跨界治理。無論是一國之內的跨界治理，還是全球范圍的跨界治理，均包含著治理主體跨領域、跨部門、跨空間實施行動的內容，而這些“跨界治理”的行動都是經由“治理界面”發生的。因此，“治理界面”是在高度復雜性和高度不確定性的社會治理情境下治理變革創新的必然產物。

筆者曾經在復雜性理論視閾下闡述了政府治理持續變革創新并走向“跨界行動”的源動力和必然性。研究發現，“政府治理所處環境的復雜性增長的無限性與政府規模擴張的有限性之間的矛盾”是政府治理面臨的基本矛盾。[7]（p63） 這一矛盾決定了：政府在基本職能體系確定的情況下，面對高度復雜和高度不確定的社會治理生態，只能采取創新履職方式的行動，通過與政府系統內的部門或者政府系統外的組織實施“跨界協同”行動以克服自身治理能力難以應對高度復雜的治理問題的困局。現在看來，這一原理不僅適應于政府治理，同樣適應于一般的組織治理。在高度復雜和高度不確定的治理情境下，組織間的跨界協同是不同的組織經由“治理界面”開展信息溝通、權力分享和有效協同來實現的。目前國內出現的全國一體化政務服務平臺、應對新冠肺炎疫情的聯防聯控機制、跨域水環境治理協同機制等都屬于“治理界面”的典型表現。

第二，“治理界面”本質上是一種“治理工具”。眾所周知，20世紀中后期，治理理論的出現為政府走出失靈提供了重要的支持。在國外語境中，“治理”（governance）和政府（government）的古典語義是一致的，都可以被理解為“管理”。“但是，大約到了20世紀70年代，隨著企業治理、教育治理、水資源治理等如火如荼的開展，治理的意涵日益豐富，逐漸獲得了區別于管理的含義，‘治理作為一種異于‘管理的理念逐漸被人們認知與接受。”[7]（p2） 一時間，時髦的“治理”被推崇為改造或替代傳統的“（政府）管理”的理想方式。從全球各國的治理創新實踐來看，各國政府遵循治理的要求，在保持政府在治理格局中的主導地位下，均不同程度地推動了治理權的共享，并且在“共享治理權”的行動中，推動了多元主體、多樣化工具組合協同下的工具創新，催生了一種異于“政府工具”的“治理工具”形態。“檢視20世紀中期以來的社會治理實踐，可以清晰地看到‘政府工具向‘治理工具的演進歷程。‘治理工具是一種全新的工具形態，是政府工具與非政府工具的總體化存在。”[8] 在當前治理階段，“治理界面”主要是由政府引導創制的，而且政府系統內的界面是“治理界面”的主要表現形式，但是不能否認的是在涉及到經濟社會發展的很多領域，由非政府組織、公共企業等發起或者參與的“治理界面”正在蓬勃發展，因此“治理界面”是政府系統內、政府與非政府組織以及非政府組織之間跨界協同的重要平臺，屬于“治理工具”的范疇，本質上是一種“治理工具”。

當前，國內外學者關于合作治理的研究為“界面治理”提供了很多理論支持。國外學者在研究合作治理時推崇合作治理的應用價值，相較而言，國內學者在立足現實和借鑒國外研究成果的同時，內蘊著強烈的理論建構意識與情懷，主張將合作治理看成是面向未來全球社會治理的新的行動和組織方式，因此在確認合作治理所具備的創新性程度和價值時視野更寬、戰略性更加突出。[17] 當前，中國在實施國家治理和參與全球治理的實踐中蘊含著非常豐富的界面治理智慧與經驗，而這些智慧和經驗在本質上都回應了合作的發生原理和機制問題。因此，對于界面治理的研究必須在“合作治理”的意義上進行，而不是拋棄了合作治理的理論旨歸去另起爐灶，有意縮小合作治理的創新性或過度夸大界面治理的功能。也只有這樣，“界面治理”的理論創新才能夠為現實場景中的界面治理實踐提供科學的指導和支持。

四、簡單的結語

將“界面”引入治理場域，通過“治理界面”實施合作治理，無疑是治理實踐和治理理論領域的重大創新。相較于國外推進“界面治理”的試驗創新，中國在推進和應用“界面治理”上具有天然的優勢。一方面，服務型政府及其引導職能為“治理界面”的創制提供了組織和職能保障。通常而言，實施“界面治理”的初期，界面的創制離不開政府站在“他在性”的立場上，通過服務者和引導者的角色扮演，來培育和引導多元力量高質量地參與到治理的行動中來。從全球各國的改革創新來看，中國率先提出要建設人民滿意的服務型政府，而且是當前唯一一個將服務型政府作為政府轉型戰略性目標的國家。服務型政府的建設和引導職能的履行，有助于我國各級政府高效推進治理界面的創制和充分發揮界面治理的功能。另一方面，中國共產黨第十九次全國代表大會以來，尤其是中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議召開之后，全面深化改革在我國縱深發展，深化黨政機構改革重在理順黨政機構關系、強化統籌協調、增強黨的領導力和提高政府執行力，為界面治理中合作行動的開展和實施清除了體制機制障礙。

總而言之，“界面治理”是我國實現國家治理體系和治理能力現代化的重要方式、載體和內容。當前，“數字政府”建設工程和全國各地在城市治理、社會治理、生態治理中廣泛開展的基于界面的治理嘗試，都是界面治理的重要試驗。值得注意的是，當前“界面治理”還處于實踐形態，亟需得到理論確認。科學的理論確認是“界面治理”實現科學發展和更好發揮作用的重要前提。當然，“界面治理”的合作神髓決定了關于界面治理的一切理論確認工作是應當被納入到合作治理的理論范疇的，任何過度夸大界面治理的功能或有意縮小合作治理的創新性的做法都是不科學的。可以說，只有在合作治理視閾下開展對“界面治理”的理論確認，“界面治理”的合作本質才能得到充分的彰顯，“界面治理”的理論屬性才能得到真實的揭示。

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責任編輯 ?范瑞光