新時代鄉村治理成就與展望

|趙歡春 邵光學|南京審計大學 馬克思主義學院，江蘇 南京 211815

黨的十九屆四中全會提出了“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定”[1]118。鄉村治理是實施鄉村振興戰略的基礎工程，也是推進國家治理現代化的重要一環，其成效不僅關系到鄉村經濟繁榮發展與社會和諧穩定，而且關系到黨在農村的執政基礎和社會主義現代化建設目標的全面實現。黨的十八大以來，在農業現代化的進程中，隨著新型工業化、城鎮化、信息化的快速推進和農村改革的全面深化，鄉村治理取得了重要成就。梳理這些成就并對其前景進行展望，對于新時代推進鄉村振興戰略，具有重要意義。

一、 新時代鄉村治理的新成就

(一) 農村基層黨組織建設不斷加強

習近平指出：“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。”[1]51農村基層黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，全面領導鄉鎮、村的各種組織和各項工作。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨的農村基層組織建設，推動各級黨組織認真落實黨要管黨、全面從嚴治黨要求，大抓農村黨支部，建強戰斗堡壘，取得了明顯成效[2]18。截至2019年12月31日，全國8 636個城市街道、31 062個鄉鎮、105 257個社區(居委會)、533 824個行政村已建立黨組織，覆蓋率均超過99%[3]。縱觀2013年到2020年的中央一號文件，可以發現中國共產黨對鄉村基層黨組織建設高度重視，強調充分發揮基層黨組織引領作用(見表1)，這是黨的十八大以來鄉村治理的一個亮點。

表1 中央一號文件關于基層黨組織建設的政策梳理

1. 全面從嚴治黨不斷向鄉村基層延伸，并朝著規范化、經常性方向發展

2014年10月8日，習近平總書記在黨的群眾路線教育活動總結大會上首次提出“全面推進從嚴治黨”。2014年12月，習近平總書記在江蘇調研時提出“全面從嚴治黨”新要求，這就為鄉村黨建工作的開展提供了指引。2016年1月，習近平在十八屆中央紀委六次全會上發表重要講話時強調，推動全面從嚴治黨向基層延伸。同年2月，中共中央辦公廳印發的《關于在全體黨員中開展“學黨章黨規、學系列講話，做合格黨員”學習教育方案》進一步強調了全面從嚴治黨向基層延伸的重要性。2017年3月，中共中央辦公廳印發《關于推進“兩學一做”學習教育常態化制度化的意見》，標志著全面從嚴治黨在向基層延伸的同時開始朝著規范化和經常性方向發展。

2. 以縣為單位對渙散村黨組織持續開展整頓活動，強化農村基層黨組織的領導核心作用，效果顯著

據統計，黨的十八大以來,“全國7.7萬個軟弱渙散村(社區)黨組織中,已有97.1%的村和96.5%的社區得到了不同程度的轉化提升”[4]。各省對中央一號文件相關治理決策認真貫徹執行，對鄉村軟弱渙散黨組織進行精準整頓。如陜西省在摸清底數、找準癥結的基礎上，確定鄉村渙散黨組織，然后針對有的村干部受過刑事處罰、村黨組織書記不勝任不盡職、黑惡勢力干擾侵蝕、信訪矛盾突出等問題，采取了切實可行的辦法，獲得了群眾的點贊。[5]2019年以來，廣西德保縣開展“三查三考五聯建”精準整頓軟弱渙散村黨組織，以“回頭看”逐一核對，實施復診式檢視。到2020年初，該縣已高效完成19個村黨組織整治，“回頭看”復查37個歷年軟弱渙散村，“地毯式”排查185個村(社區)，黨組織凝聚力號召力進一步增強。[6]

3. 基層黨組織隊伍建設得到加強

一是積極改變鄉村黨員干部隊伍后繼乏人的嚴峻局面。黨的十八大以來，黨中央高度重視鄉村黨員干部隊伍建設，為推進鄉村治理提供人才保障。《中國共產黨農村基層組織工作條例》第二十六條指出：“村黨組織領導班子應當由思想政治素質好、道德品行好、帶富能力強、協調能力強，公道正派、廉潔自律，熱心為群眾服務的黨員組成。”[2]35一大批具有一定特長的致富帶頭人、科技帶頭人和經濟能人被吸收到鄉村治理的人才隊伍中來。同時，加強對外出務工經商返鄉人員、回鄉大學畢業生、復員退伍軍人的培養選拔，把他們納入村黨支部書記后備力量。選派“思想好、作風正、能干事”的優秀年輕干部到貧困地區任職，擔任第一書記和駐村工作隊成員。“全國累計選派43.5萬名干部擔任第一書記，派出277.8萬名干部駐村幫扶。目前，在崗第一書記19.5萬名、駐村干部77.5萬名。”[7]

二是加大鄉村黨員干部教育培訓力度。黨的十八大以來，黨中央建構了經常性開展黨員教育培訓的機制，著力開展以問題為導向的具有現實針對性的教育培訓。針對農業產業結構調整、發展農村經濟和增加農民收入的需要等鄉村治理過程中的重點問題開展專題培訓、分類培訓和實地培訓。2016年開展基層黨組織書記集中輪訓，重點培訓村、社區黨組織書記60余萬人次。[8]運用現代信息技術大力推進農村黨員干部現代遠程教育，建立以針對性、實用性、開放式為重點的教育培訓機制。“70.5萬個村(社區)基層服務點接通全國黨員干部現代遠程教育網,初步建成從中央直達基層的遠程教育體系。”[9]

(二) 自治法治德治相結合的鄉村治理體系初步構建

1. 突出黨組織領導的極端重要性

2012年10月，黨的十八大報告將基層治理目標明確為“健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制”。2013年的中央一號文件將上述論斷進一步具體化，強調鄉村治理目標為“進一步健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制”。2013年11月，十八屆三中全會強調充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用。2017年10月，黨的十九大報告強調將農村基層黨組織建設成為領導基層治理的堅強戰斗堡壘。2018年12月印發的《中國共產黨農村基層組織工作條例》指出，“鄉鎮黨的委員會(以下簡稱鄉鎮黨委)和村黨組織(村指行政村)是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，全面領導鄉鎮、村的各類組織和各項工作”[2]21-22。2019年9月，中共中央印發了《中國共產黨農村工作條例》，進一步明確了黨領導農村工作的體制機制，彰顯了黨組織領導在鄉村治理中的政治地位。此后，2019年召開的十九屆四中全會和2020年召開的十九屆五中全會再次強調要“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”[10]，凸顯了新時代黨組織領導鄉村治理的新高度。

2. 強調自治法治德治并舉的基礎性作用

2014年10月，十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調，“加強公民道德建設，弘揚中華優秀傳統文化，增強法治的道德底蘊，強化規則意識”[11]。 為了貫徹落實這一決定，2015 年的中央一號文件專設一章強調農村法治建設，同時注重法治建設與道德建設的結合。2016 年的中央一號文件強調，在依法進行村民自治實踐的同時，應注重發揮思想道德建設作用。2017年10月，黨的十九大報告將“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”納入鄉村振興戰略重要內容。針對如何健全這一鄉村治理體系，2018年的中央一號文件和2019年的中央一號文件進行了具體部署。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》繼續強調，“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，構建共建共治共享的社會治理格局”[2]45。

總體而言，黨組織領導鄉村治理體系的政策框架初步形成，為新時代鄉村治理創新實踐的深入開展提供了重要依據。

3. 鄉村治理的生動實踐展現了黨中央政策的正確性

繼浙江省桐鄉縣首創自治法治德治相結合的鄉村治理模式后，寧海縣、德清縣、象山縣等地相繼開展了鄉村治理創新實踐活動，并逐漸形成品牌效應。“截至2018年6月，浙江省建設‘三治融合’示范村(社區) 2 000 個。據統計，在‘三治融合’治理模式下，2017 年全省通過平安建設信息系統受理和流轉處理矛盾糾紛、安全隱患、民生訴求等事項189.7萬件，平均日處理 1.46 萬件，其中 95%以上的矛盾糾紛和問題在鎮村兩級得到妥善解決。”[12]自治、法治、德治相結合鄉村治理創新實踐迅速擴展到全國多個省份。2019年6月，農業農村部發布了首批20個全國鄉村治理典型案例，這些案例既有市、縣層面開展的創新，也有鎮、村層面的探索實踐，有效解決了鄉村治理面臨的現實問題。

這些鄉村治理創新的典型案例在制度創新、組織創新、活動創新三個方面作出了積極的嘗試，取得了良好的治理效果。比如，浙江省象山縣構建“說、議、辦、評”的“村民說事制度”、寧夏吳忠市紅寺堡區做實“村民代表會議制度”、陜西省漢陰縣建立“村級民主協商議事制度”等都充分體現了“三治結合”的制度化治理邏輯。又如，各地通過組織創新以“參會”(百姓議事會、鄉賢參事會等)和“組團”(法律服務團、便民服務團等)等方式吸引群眾廣泛參與治理事務。再如，組織開展特色鮮明的文化實踐活動，促進鄉風文明。廣東惠州開講“法德講堂”、四川成都戰旗村實施“促國學經典 頌揚家風家訓”項目等，用行動詮釋了鄉村治理的應有之義。

總體而言，在鄉村治理推進過程中全國各地鄉村治理創新的實踐呈現出了生動活潑的場景，開辟了現代鄉村治理的新境界，為鄉村人民對美好生活的向往奠定了堅實的體系架構。

(三) 鄉村治理數字化逐漸推進

1. 黨中央出臺系列政策和相關法律，為鄉村治理信息化提供了良好的政策環境

黨的十八大以來，以人工智能、大數據、云計算、物聯網為主要特征的信息技術取得了重大突破。現代信息與通信技術正轉變為新的治理工具，為新時代鄉村治理提供了新的機遇。2012 年11月，黨的十八大報告將信息化列為“新四化”內容之一。2013年8月，國務院印發了《“寬帶中國”戰略及實施方案》，強調完善農村信息化業務平臺和服務中心，提高綜合網絡信息服務水平。2015年8月，國務院印發了《促進大數據發展行動綱要》，對發展農業農村大數據進行了總體部署。為落實這一文件精神，同年12月，農業部印發了《關于推進農業農村大數據發展的實施意見》，對農業農村大數據工作進行了具體部署。2016 年 7 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《國家信息化發展戰略綱要》，強調將信息化作為農業現代化的制高點。為落實這一文件精神，同年9月，農業部印發了《“十三五”全國農業農村信息化發展規劃》，對推進農業農村信息化工作進行部署。2018年7月，國務院印發了《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》，對網上政務服務實現省、市、縣、鄉鎮 (街道)、村 (社區) 全覆蓋進行了具體部署。2019 年 5 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《數字鄉村發展戰略綱要》，對利用信息化加快鄉村治理能力現代化進行了重點強調。為貫徹這一文件精神，2020年5月，中央網信辦等四部門聯合印發了《2020年數字鄉村發展工作要點》，進一步明確了以信息化推進鄉村治理能力現代化的具體要求。此外，2020年5月28日通過的《中華人民共和國民法典》和2020年7月3日公布的《中華人民共和國數據安全法(草案)》，為進一步推進鄉村治理信息化提供了重要法律依據。上述系列政策和相關法律的出臺，為鄉村治理信息化提供了良好的外部環境。

2. 鄉村治理信息化不斷推進，取得明顯成效

一是農村互聯網基礎設施日益完善。統計顯示：“截至2019年8月1日，我國行政村通光纖和通4G比例均超過98%，提前實現了‘十三五’規劃綱要目標。同時，監測數據顯示，試點地區平均下載速率超過70M，基本實現了農村城市同網同速。”[13]

二是農村信息化服務能力增強。“12316”和信息進村入戶服務推進農村信息服務更便捷普惠。據2019年11月22日《農民日報》消息：“‘12316’農業綜合信息服務已基本覆蓋全國所有省份，全國‘12316’語音平臺日均接受咨詢約 2.4 萬個，服務用戶共 1 000 多萬人，坐席專家超過 1.7 萬人。”[14]全國范圍內信息進村入戶工作發展迅速。 2014 年啟動試點，開始在每個行政村建設益農信息社。“截至 2019 年 8 月底，全國共建成運營益農信息社 29 萬個，培訓信息員 62.5萬人次，為農民和新型農業經營主體提供公益服務 7 112 萬人次，開展便民服務2.22 億人次，實現電子商務交易額 178億元。”[14]

三是“互聯網+政務服務”開始向鄉村拓展。中國互聯網絡信息中心發布的《第46次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2019年底，31個省級政府全部構建了覆蓋省、市、縣三級以上的政務服務平臺，其中21個地區已實現了省、市、縣、鄉、村服務五級覆蓋，政務服務“村村通”覆蓋范圍持續擴大，初步形成五級網上服務體系[15]。

四是“陽光村務工程”持續推進。2018 年,利用專用財務軟件處理財會業務的村共38.8萬個,占總村數的66% ,全國實現村級財務網上審計和公開的鄉鎮分別為4 569個和18 423個,分別占鄉鎮總數的12．7% 和 51．4%[9]。

二、 新時代鄉村治理展望

(一) 持續推進農村基層黨組織建設，為鄉村治理提供政治保證

習近平總書記指出：“農村工作千頭萬緒，抓好農村基層組織建設是關鍵。”[16]當前，我國農村供給側結構性改革不斷深入推進，脫貧攻堅進入決戰決勝階段，新時代鄉村全面振興正在逐步推進，必須持續推進農村基層黨組織建設，以更好地譜寫新時代鄉村治理新篇章。

一要選優配強村黨支部書記。貫徹落實2019年3月修訂后實施的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，從嚴選拔。嚴格按照講政治、敢擔當、品德好、善服務、口碑好的標準，著力選拔素質過硬、群眾公認的優秀人才。同時，拓寬人才來源渠道，打破戶籍、地域、身份、資歷等限制，注重從農村經濟能人、回鄉大中專畢業生、復員退伍軍人、村醫村教、退休干部職工等各類人才中選拔培育。

二要加強村黨支部班子建設。對于回鄉創業的新鄉賢，村黨支部書記要鼓勵支持他們競選黨支部成員，以提升黨支部組織力、戰斗力和凝聚力。在充分考察民意的基礎上，選拔黨支部書記及班子人員。建立基于村民滿意感的黨支部班子評價體系。對于人民群眾不滿意的干部，要及時調整，以更好地凝聚群眾力量。對于 “三會一課”制度，應抓嚴抓實，落實落細。對于黨內組織生活，應切實加強和規范。將村黨支部打造成攻堅克難的戰斗堡壘，在涉及農村發展的重大事項上，要對黨支部的主體責任進行嚴格落實，對其行為進行監督。

三要加強黨員隊伍建設。對于德才兼備的回鄉創業青年，應鼓勵其積極入黨，以進一步發展壯大農村基層黨組織。落實全面從嚴治黨要求，把牢黨員發展關口。村黨支部應定期組織黨員宣傳鄉村治理相關政策法規，推動黨員在鄉村治理相關事務中帶頭示范，體現先進性。構建基于村民滿意感的黨員評價考核體系，定期對黨員進行量化考核，對不合格黨員進行幫扶教育，對優秀黨員進行表彰，并將其納入后備干部進行重點培養，不斷打造新時代硬核黨員隊伍，增強其凝聚力和戰斗力。

(二) 不斷健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，促進鄉村治理現代化

健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，是鄉村振興戰略順利推進的重要保證，也是推進鄉村善治的重要內容，重點要做好以下工作：

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一要深化村民自治實踐，鼓勵農民群眾積極參與。優化整合村民會議、村民代表大會、村民議事會等議事載體，推動民事民議、民事民辦、民事民管走向制度化軌道，增強農民群眾的主人翁意識，動員他們主動參與鄉村公共事務，讓農民群眾成為村民自治的重要推動力。

二要加強鄉村法治建設，力保鄉村安全。深入貫徹落實中央全面依法治國委員會2020年3月印發的《關于加強法治鄉村建設的意見》，多措并舉提升鄉村干部的法治意識，推動依法行政有序進行。著力修改完善村民選舉、征地補償、打擊農村黑惡勢力等與農民群眾利益相關的涉農法律制度的完善，對于法律在支持農業農村優先發展、維護農民權益、化解農村社會矛盾等方面的權威地位，要予以強化。

三要提升鄉村德治水平，培育鄉村文明新風。大力開展社會主義核心價值觀主題教育活動，深入開展新時代文明實踐工作，加快推動移風易俗各項工作的順利開展，深入推進正向激勵與負面懲戒機制建設，促進村民的內在思想與外在行為逐步走向規范化，促進鄉村良好社會風尚的養成。

(三) 大力推動鄉村治理數字化，助推鄉村治理現代化轉型

鄉村治理數字化順應了新時代發展要求和信息化發展趨勢，是新時代鄉村治理創新的重要方式，對于提升鄉村治理智能化水平具有重要作用。

大力推動鄉村治理數字化，一要進一步加強農村信息基礎設施建設。繼續深入推進“村村通”工程，全面實施信息進村入戶工程，對于重點村的寬帶網絡全覆蓋，應予以優先考慮，然后擴展到所有村莊。有效推進電信基礎設施共建共享，加快4G網絡覆蓋進程，優先考慮農村邊遠地區和貧困地區，支持農村地區進行5G網絡試點，加快建成高速暢通、覆蓋城鄉、質優價廉、服務便捷的通信網絡。加大農村互聯網提速降費力度，探索建立與農村經濟發展水平相適應的資費。二要提升鄉村電子政務服務能力。深入推進“互聯網+政務服務”改革，建立健全基于信息安全的城鄉一體化大數據平臺，構建信息資源共建共享體系，實現跨層級、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務。有序推動農村電子政府服務平臺建設，對涉農行政審批系統進行新的整合優化，推動政務服務“一網通辦”，為農民群眾辦事提供更多便利。全面推進“陽光村務工程”建設，推行村務公開，加強村級財務監管，以信息化加快村集體資產監督管理平臺，促進村集體資產管理水平和效率的提高。加快推進“雪亮工程”向鄉村地區延伸，探索創新和完善網格化管理方式，促進鄉村治理朝著智能化、精細化方向發展，助力平安鄉村建設。

(四) 合理借鑒國外鄉村治理經驗，走中國特色鄉村振興道路

發達資本主義國家在工業化、城市化進程中，針對鄉村衰敗的現象進行了較為系統的治理，積累了一些值得借鑒的有益經驗。如在鄉村治理過程中對政府職能進行合理界定、對農民主體地位予以強調、對農業合作組織等組織的重要作用予以重視、對企業或金融機構等參與鄉村治理予以支持等。如美國注重城鄉共生，構建城鄉間發達的交通體系，打造完善的農村公共體系；日本注重發揮農協的作用，加強政府與農協的合作，共同為農村打造服務體系；荷蘭通過《土地整理法》來明確政府在鄉村治理中的職責，合法規劃利用農地，采取措施進行多重目標體系的鄉村建設。但是發達資本主義國家鄉村治理道路是基于發達國家經濟社會發展狀況的，其目的是為資產階級利益服務，具有鮮明的階級性，因此其經驗不能直接照搬，應堅持如下原則：

一要堅持以新時代中國鄉村經濟社會發展的現實狀況為出發點。充分結合新時代鄉村發展的新特征和國家發展的新的戰略要求，立足于中國傳統的民族文化特性，充分考慮中國鄉村社會轉型的復雜性，結合鄉村發展不充分的現實狀況，對發達資本主義國家鄉村治理經驗進行認真鑒別，選擇其中具有普適性的內容，并結合中國的國情、農情進行創造性轉化。

二要堅持農民主體地位的基本立場。在借鑒發達資本主義國家鄉村治理經驗時，應堅持尊重農民主體地位的基本立場。基于此，對于維護農民根本利益和切實保障農民合法權益的外國經驗，應充分借鑒；對于對農民根本利益和合法權益造成損害的外國做法，應予以摒棄。

三要堅持獨立自主、自力更生的基本方針。雖然發達資本主義國家鄉村治理的有益經驗可以參考借鑒，但是實現中國鄉村治理的有效路徑，只能依靠中國人民自己去探索和發現。只有走基于獨立自主、自力更生原則的鄉村治理道路，才能保證鄉村的持續健康發展。比如，我們在統籌城鄉發展過程中，要正確認識城鄉治理環境的差異，同時開展對鄉村治理結構與治理范式的調查研究，充分尊重鄉村發展規律，選擇精準化的鄉村治理路徑。此外，還應充分考慮鄉村自然稟賦、經濟社會發展水平、風俗習慣等，差異化、特色化推進鄉村治理。

三、 結語

針對新時代國內外錯綜復雜的發展環境給鄉村發展帶來的新矛盾、新挑戰，十九屆五中全會提出了“優先發展農業農村，全面推進鄉村振興”的新目標和新要求，這為新時代進一步加強和改進鄉村治理體系指明了方向。“十四五”時期既是鄉村治理工作深入推進的關鍵期，也是促進農業農村高質量發展的戰略機遇期。我們要立足于這一新發展階段，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，振奮精神，真抓實干，勇于開拓，穩中求進，以更高水平、更深層次、更廣視野推動鄉村治理向縱深發展。要切實加強黨對鄉村治理工作的全面領導，充分發揮基層黨組織在鄉村治理中的領導核心作用，大力推動農村基層黨組織標準化、規范化建設，引領推進自治、法治、德治“三治融合”，形成鄉村有效治理的強大合力，促進鄉村治理體系和治理能力現代化，構建鄉村振興新格局，繪就城鄉融合發展新畫卷，奮力開啟全面建設社會主義現代化國家的新征程。