論新時代巡視制度建設科學化的制度條件

于學強

（聊城大學廉政研究中心 山東 聊城 252059）

一個國家走向現代化的過程往往潛伏危機，“社會的動員和政治參與的擴大日新月異，而政治上的組織化和制度化卻步履姍姍。結果，必然發生政治動蕩和騷亂。政治上的首要問題就是政治制度化的發展落后于社會和經濟變革”[1](P5)。如何解決現代化過程中的問題，首先的選擇就是推進制度化和制度的科學化進程，使制度的價值理性與工具理性得以彰顯。中國共產黨巡視制度建設進程同樣如此。新時代中國共產黨巡視制度建設科學化具備了較好的制度條件，主要體現為戰略定位科學化、頂層設計科學化、體系體制科學化和執行機制科學化四個方面。

一、新時代巡視制度戰略定位科學化

黨的十八大以來，巡視監督的利劍作用發揮推進了全面從嚴治黨的落實，王岐山同志在黨的十九大前發文指出 “巡視是黨內監督戰略性制度安排”[2]，明確政治巡視定位。“十九大新修訂的黨章把巡視制度從原來第十三條的一款，擴充成為第十四條，足見對巡視的重視和認可。”[3]“任何制度都蘊含價值理性和工具理性，制度的建設和完善一定是圍繞著這兩者的協調與統一展開的。”[4]新時代巡視制度戰略定位的科學化，可以從其價值理性與工具理性兩方面認識。

（一）巡視制度戰略定位科學化的價值理性分析

政治巡視戰略定位的價值理性，可以從執政興國的角度認識，實際上也就是從政黨發展和國家發展，或偉大工程與偉大事業兩個視角來認識。從政黨發展來看，政黨是由特定階級的先進分子組成的，在自己的綱領指導下以奪取政權和鞏固政權為目標的政治組織。從一般意義上講，任何一個政黨都是圍繞國家政權活動的，奪取政權成為執政黨或成為執政黨后鞏固政權以繼續執政，是政黨矢志不渝的奮斗目標。但是，政黨的性質不同，執政的價值取向也不相同。從世界發展史看，世界上有兩種性質完全不同的現代意義的政黨，一是資產階級性質的政黨，一是工人階級性質的政黨。資產階級性質的政黨是資產階級執掌國家的工具，這一政黨主政的國家是資產階級專政。工人階級政黨則不同，由于工人階級生成和發展過程中與廣大人民群眾密切聯系，這一性質的政黨一直強調最后解放自己。所以，她不像資產階級政黨一樣僅代表和反映特定階級的利益。以中國共產黨為例，作為工人階級的政黨，也是以奪取和鞏固政權為奮斗指向的。但是，由于中國共產黨自身性質與既往政黨不同，她不僅是中國工人階級的先鋒隊，同時還是中國人民和中華民族的先鋒隊，這就意味著這一政治組織沒有自己特殊的利益，以代表和實現最廣大人民根本利益為價值取向。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國最大的政治，政治巡視戰略定位的價值理性就是鞏固中國共產黨執政地位和領導地位。

從國家發展角度看，中國共產黨帶領中國人民從站起來，到富起來，再到強起來，是新中國發展的必然邏輯。從歷史與現實結合的維度看，中國人民已經完成了從站起來到富起來的飛躍，未來中國發展和中華民族偉大復興的中國夢，要致力于中國的強大。在現代政黨政治條件下，任何國家的發展和人民生活水平的提升，都離不開強有力的執政黨的領導，特別是對于一黨執政的國家更是如此。所以，中國共產黨一直將自身建設的偉大工程和中國特色社會主義的偉大事業結合起來，黨的十九大又提出的“四個偉大”，最關鍵的仍然是偉大工程。但是，偉大工程不是虛的，是通過偉大事業的發展來檢驗的。像蘇聯共產黨將蘇聯都葬送掉了，不管之前如何宣稱自身黨的建設的成就都是不足信的。中國共產黨要保持活力與生機，永葆先進性和長期執政，必然要持續推進中國特色社會主義的發展。發展是執政興國的第一要務，也是當前中國政治圍繞的核心使命。在國內外復雜的形勢之下，中國發展首要的是保持政治定力，堅守“四個自信”，防止西方國家和敵對勢力的西化和分化企圖。政治巡視的戰略定位的價值指向就是維系和發展中國特色社會主義，實現中國人民屹立于世界民族之林，真正實現富民興國的戰略目標。

（二）巡視制度戰略定位科學化的工具理性分析

政治巡視的戰略定位有強烈的問題意識和現實針對性，也致力于解決最為突出的現實問題。從政治組織與政治個體角度來看，主要是政治組織弱化與政治個體腐敗問題。第一，政治巡視致力于解決政治組織弱化，也有利于解決政治組織弱化問題。十九大以來，中共中央突出政治建設在黨的建設總要求中的統領地位，圍繞政治建設中的突出問題開展黨的建設和巡視工作，解決政治組織弱化問題。從一般意義上講，政治組織的戰斗力在于其先進性與凝聚力，先進性在于其先進目標的設定、先進理論的指導、科學的決策及與步調一致的執行等，凝聚力在于集中統一領導、團結一致奮斗。無疑，有堅定的政治立場和良好的政治生態，維護黨組織的領導是先進性與凝聚力的應有之義。進入新時代以來，和平時段累積下的組織渙散、弱化與奮斗目標任務極不相符，迫切需要整治。十八大以來，中國共產黨強調巡視工作以四個意識為標桿，突出黨的領導，聚集全面從嚴治黨，尤其是緊盯黨的領導弱化、黨的建設缺失和全面從嚴治黨不力問題，要求以政治建設為統領深化政治巡視，緊盯被巡視黨組織政治立場和政治生態，實際上就是要解決黨的政治組織弱化問題。近年來，通過深入開展政治巡視，黨組織弱化的情況得到明顯改觀，執政合法性、黨組織的認同度明顯提升。

第二，政治巡視致力于解決政治個體腐敗，也有利于解決政治個體腐敗問題。黨員個體是黨組織的基本細胞，黨組織的弱化除了制度建設跟不上的原因之外，主要是由個體原因引發。黨員個體尤其是黨的領導干部腐敗問題，是造成組織先進性資源流失的重要原因，也是拉大黨組織與群眾距離的根本原因。根據近幾年群眾對中國大事關注度的調查，腐敗與反腐敗成為中國人民關注度最高的問題。早在2009 年末《人民論壇》雜志發起的“未來十年10 個最嚴峻挑戰”問卷調查中，“腐敗問題突破民眾承受底線”便成為第一大挑戰。十年過后，腐敗與反腐熱度不減少，一方面說明反腐敗永遠在路上；另一方面也說明，人民群眾雖然對于打虎滅蠅獵狐等舉措十分贊賞，但反腐敗進度與民眾要求和期望還存在差距。政治巡視致力于解決黨員干部腐敗問題，實際上就是盯緊黨員干部手中的權力，通過緊抓重點人、重點事、重點問題，突出關鍵少數治理，形成震懾。從現實情況看，十八大以來，通過政治巡視從基層官員甚至村干部，到省部級高官甚至中央委員常委的落馬，不僅顯示了政治巡視的有效性，也提升了黨員群眾反腐敗的信心指數[5]。

二、新時代巡視制度頂層設計科學化

巡視制度的戰略定位是通過制度的頂層設計實現的，制度的頂層設計是從最高層次來解決問題，同樣也是戰略設計。十八大以后，我們黨在推進制度建設科學化進程中注重了改革的系統性、整體性與協調性，逐步認識頂層設計對于巡視制度建設的意義在于“在體制、機制等方面系統性、整體性的創造革新，具有根本性、全面性、可操作性的特征”[6]。

（一）巡視制度頂層設計理論的科學化

任何制度的運行都要依靠制度的存在，而制度運行的前提是存在科學化的制度體系。構建科學化的制度體系需要科學的理論指導，沒有科學理論構建的制度往往是雜亂無序，缺失系統性、整體性與協調性的。從某種意義上講，制度設計的頂層設計便是為了推進制度建設科學化而產生的。頂層設計源于工程學，原本是指運用系統論的方法，從全局角度統籌考慮項目各層次與要素的關系，在最高層次上尋求解決問題的總體規劃。在中國政治發展中，這一術語被借用過來，并在2010年中共中央關于 “十二五” 規劃的建議中首次出現。雖然從具體概念的呈現方面看，頂層設計在中國政治領域還比較新，但如果從中國政治發展來看，我們一直注重制度建設的頂層設計，尤其是改革開放以來。實際上，改革開放本身就是以鄧小平為總設計師的頂層設計杰作。改革開放40 多年的實踐發展表明，這一設計富有成效。在具體的政治領域中，比如政治監督中，同樣關注到制度建設與理論間的關系，注重了科學理論的指導作用。中國傳統重人治輕法治，甚至長期沒有法治思維，也缺失法治理論與監督理論。改革開放以來，我們在推進監督制度改革中逐步接受了一些先進理論，如分權、放權與制權的思想，結合中國實際對這些理論進行了借鑒、吸收、轉化和應用，大大提升了制度設計的科學化水平，促進了監督實踐的發展。

中國共產黨巡視制度是黨內監督的戰略性制度安排，核心在于治權，目的在于規約權力運行，規避權力的異化，促進中國共產黨的自我凈化。既然屬于監督制度，自然需要監督理論的指導。科學的監督理論至少提出四點要求：一是任何權力都必須要授受監督，主要權力行使者應是監督重點；二是權力監督必須是閉環式的系統，不能存在監督空當；三是以權制權過程中，監督的力量至少應與被監督的力量相當；四是監督需要主體多元化與手段多樣化，以及主體配合有序和手段選擇合適。十八大以來，巡視制度建設科學化的進程實際上秉持了如上四方面要求：其一是結合中國領導體制的特殊情況，尤其是針對黨委主要負責人監督缺失問題，將“一把手”列入巡視的監督對象之中，有利于解決同級紀委難以管控同級黨委尤其是黨委書記的現實難題。其二是結合巡視制度自身建設，巡視主體也需要監督，也需要規避腐敗，提出黨委主體責任與紀委監督責任，以及巡視主體一次一選擇等制度設計，避免出現“鐵帽子王”。其三是根據中國權力授受關系，從中央、省區市、市縣三個層面強化自上而下的巡視巡察監督力度和震懾力，提升以權力制約權力的有效性。其四是將自上而下的組織監督與自下而上的民主監督，以及廣泛的社會監督、輿論監督結合起來，將明察暗訪監督手段結合起來，形成監督主體與監督手段的多方聯動。

（二）巡視制度頂層設計實踐的科學化

巡視制度頂層設計實踐方面，指的是在理論指導之下如何落實理論要求的政策化、制度化及制度體系化問題。具體而言，主要體現在巡視工作政策要求方面的全覆蓋，《中國共產黨巡視工作條例》的修訂以及巡視與巡察制度對接三個大的方面。

第一，巡視全覆蓋的政策要求體現科學化。巡視監督著手解決“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難”的問題，尤其是解決對主要負責人監督的難題，使各類權力及權力主體都受制約和監控，使任何違背權力運行規則的主體和行為都受懲罰。為了顯示監督體制改革的決心和勇氣，十八大以來，中央巡視率先垂范，提出和落實了兩個“全覆蓋”要求：一是巡視全覆蓋。在黨的歷史上第一次實現一屆任期全覆蓋，并且在修訂的黨章中將巡察工作作為巡視向基層延伸的手段，也推進了省區市巡視工作和市縣巡察工作的全覆蓋。二是派駐全覆蓋。首先是中央一級黨和國家機關派駐機構全覆蓋。通過派駐機構全覆蓋，強化了黨的自我監督，使黨內監督不留死角、沒有空白。而后，在中央帶動之下，省區市巡視與市縣巡察工作也促進了所屬于區域派駐機構的全覆蓋。

第二，《中國共產黨巡視工作條例》的二次修改體現科學化。條例修改體現科學化主要可從三個方面展示：一是條例修改立足于實際。雖然自2009 年出臺后短短10 個年頭，但中國政治發展十分迅猛，尤其是十八大以來監督全覆蓋、政治巡視要求變革條例，以適應新形勢。條例修改體現了實事求是和與時俱進的精神。二是條例修改的內容科學。條例修改的內容反映了黨的自我凈化與自我革命的力度，通過明確政治巡視定位，提出一屆任期巡視全覆蓋和開展巡察工作的硬性要求，深化了巡視監督內容，破解了巡視工作中的“燈下黑”問題。三是條例設定的巡視布局科學。通過推進中央巡視、省區市和中央單位巡視、市縣巡察工作“橫向全覆蓋、縱向全鏈接、全國一盤棋”戰略格局，大大提升了巡視巡察工作的威懾力；通過巡視巡察監督與紀律處分條例、黨內監督條例的深度融合，真正將紀律和規矩挺在前面，落實了黨紀嚴于國法的規定。

第三，巡視制度與巡察制度的聯動設計體現科學化。中國巡視監察制度歷史久遠，從中國古代到中國共產黨成立早期都曾設計和實施過巡視監察制度，但是，既往巡視監察存在一些制度性缺陷。中國共產黨早期巡視制度往往也是一竿子到底式的，伴隨組織體系的擴大，特別是成為全國性執政黨之后，這一制度設計已經完全不適應了。中國共產黨龐大的組織體系要求分層級推進巡視制度，中國共產黨唯一執政黨的地位要求其時刻重視自我凈化能力，不斷推進其自我凈化的機制化、常態化。十八大以來中央巡視、省區市巡視、市縣巡察的推進正是適應了中國共產黨自身組織體系；而巡視制度體系的完善發展、政治巡視的定位等則充分體現了黨作為唯一執政黨的現實情況。當然，巡視巡察多級設置不僅僅是靜態的制度設定，還是動態的聯動，在現實政治實踐中各地已經呈現三級巡視巡察聯動的做法，并積累了不少成功的經驗，這些經驗既是制度科學化的結果，也有利于進一步推進制度建設科學化。

三、新時代巡視制度體系體制科學化

巡視制度建設科學化包含制度體系科學化，也涵蓋巡視制度在監督制度體系乃至整個黨和國家制度體系中的科學定位和有效功能發揮。也就是說，巡視制度體系能夠與整個制度體系形成有效配合與連接，也即形成體制科學化。十八大以來，巡視制度自身建設與監督制度建設的一體推進，豐富了監督制度的內容，日益成為監督制度中最具特色、最有成效的典范。

（一）巡視制度體系本身的科學化

巡視工作的規范化、制度化、常態化依賴于巡視制度體系化。只有在制度層面規范巡視工作，才能規避巡視主體濫用巡視權力，避免巡視設置單純成為監督鏈條的延展而失去意義。在既往的監督制度建設中，我們犯的主要錯誤往往就是延長監督鏈條：當發現某一層級出現監督空當時，在這個層級之上設置一個監督權威，以確保對這一層級的監控，但是，設置的監督權威往往也會出現問題，此時再設置另外監督權威加以監控是否能解決問題？實踐證明，未必然。在這種情況下，就產生監督鏈條的單純性延長和監督成效的下降。所以，解決監督有效的制度設計在于制度的體系化，而不是制度的無效增設。只有制度建設體系化的推進，才能規避單純某一制度設計帶來的問題，強化制度間的連接與契合度，解決制度建設中的漏洞。“巡視工作的制度化，就是要從制度層面上規范巡視工作，確保巡視工作合理有序地良性運轉。巡視制度要充分發揮作用，就必須注重制度的體系化建設，以防止單一制度運作可能帶來的弊端和風險。”[7]

實踐工作中巡視制度體系本身的科學化，源于理論認識。多視角審視巡視制度體系科學化，至少應包括三個層面的含義：一是從縱向鏈條看制度是否涵蓋從中央到基層的所有方面；二是從每一層面看，制度是否涵蓋從準備到整改的所有環節；三是從每一具體巡視制度建設內容看，是否涵蓋其應涵蓋的所有要素。由此可見，巡視制度體系的科學化實際上也內含了巡視制度體制的科學化，因為它不僅涉及制度組合，也涉及制度聯動。從十八大以來的實踐工作來看，巡視制度體系本身確實是日益科學化，對應如上三點理論認知：一是縱向鏈條方面建設更加完整，從中央到省區市，再到市縣巡視巡察制度都建立健全起來，從中央到基層各個層級的黨員干部，尤其是各個層級的黨員領導干部，漸漸成為巡視監督的主要對象。二是從每一次巡視過程來看，無論巡視還是巡察，還是具體到哪個層級的巡視工作，基本上都涵蓋巡視（巡察）準備、巡視（巡察）進駐、實地巡視（巡察）、巡視（巡察）反饋、巡視（巡察）整改、成果運用等基本環節，確保巡視過程的完整性和有序性。三是從每一具體巡視制度建設涵蓋的要素看，基本上涵蓋了從巡視機構、巡視人員等主體要素，巡視對象、巡視范圍等客體要素，以及巡視方法、工作程序等將主客體有效連接的要素。不僅如此，以中央巡視為例，圍繞《中國共產黨巡視工作條例》還建構了《中央巡視工作領導小組工作規則》《中央巡視組工作規則》《中央巡視工作領導小組辦公室工作規則》《被巡視黨組織配合中央巡視工作規定》，以及與中央紀委、組織部、公檢法司等方面的協調機制，對巡視主客體和具體方法提出規范性要求。

（二）巡視制度在監督體系中的有效性

任何監督都是為了控權，或者更明確地講是有效控權。監督的有效性是監督訴求的目標指向，也是監督的價值衡量標準。影響監督成效的因素很多，從制度建設和權力運行過程的角度看，影響監督有效性的因素包括監督主體與權力的配置制度、監督權力運行制度、監督成效應用制度三大方面。我們黨在國家政治生活中的地位和影響，決定了現有制度設置中我們將黨內監督置于權力監督中心，黨內監督與其他形式的監督形成復雜的黨內監督體系。黨內監督同樣需要監督主體與權力的科學配置、監督權力運行有序和監督成果富有成效且運用及時。但是，長期以來，如何加強對黨內主要負責人監督，如何為這樣的監督主體賦權和確保監督權力有效運行，卻是我們黨內監督的最為突出的短板和弱項。在黨的十八大之前，雖然經過長期努力逐步建立起以黨內民主制度為核心、以領導干部監督制度為重點、以黨內巡視制度為保障、以一系列法律和法規為支撐的黨內監督制度框架體系。但是，由于黨內存在著權力授受和權力監督關系的錯位，黨代會不常任條件下黨委會成為最高領導機構領導著同級紀委，使其失去監督對稱黨委的權力配置，造成了黨內監督運行的結構性矛盾，折損了監督制度的可執行性[8]。彌補這一結構性矛盾的探索雖然也在積極推進，但實踐成效并不突出，各級主要負責人的監督仍是監督成效折扣最突出的體現。

黨內監督體系的科學化，需要根據黨內權力運行規律配置權力，使各種權力在運行中能夠有效制衡，形成良性互動。十八大以后，黨中央重視巡視制度建設，并且從監督主體與權力的配置與有效運行方面推進了巡視制度建設科學化，使黨內監督的成效大大提升。巡視制度建設在某種程度上解決了黨內監督的難題，即各個層級存在的絕對權力，以及黨內權力的單軌制運行。巡視監督與黨內其他監督權力相比，其權力并非由同級黨委所授，而是來自上級黨組織。這樣，巡視監督與在對下級黨政領導班子及其成員監督中就不受領導，在對主要負責人監督時就無利益干擾和后顧之憂，具有更為強勢的監督力度，能夠彌補現行黨內權力監控體制中的弱項與短板。從權力運行方面來看，這種監督權力雖然直接授權于上級黨組織，但在具體監督過程中，注重運用調查研究，注重黨員群眾意見和建議的收集與應用，在某種程度上也反映了黨員群眾的主體地位，使自上而下的監督中融入了一些自下而上監督的因子，大大提升了監督的成效。也正是由此，十八大以來通過巡視工作取得的反腐成效十分突出，而黨員群眾對十八大以來巡視監督和反腐成效的高度認同。資料顯示，較十八大之前，人民群眾對黨風廉政建設和反腐敗工作的滿意度提升了18%[9]。這說明，巡視監督富有成效，提升了群眾對黨反腐的認同度，以及黨執政的合法性。當然，巡視制度在黨內監督制度體系的有效性得益于巡視制度體系的不斷完善，得益于巡視制度與黨內監督制度如《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨黨紀處分條例》《中國共產黨問責條例》等黨內法規銜接所形成的制度合力。

四、新時代巡視制度執行機制科學化

黨的十九大報告指出：“反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，鞏固壓倒性態勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅如磐石。要堅持無禁區、全覆蓋、零容忍，堅持重遏制、強高壓、長震懾，堅持受賄行賄一起查，堅決防止黨內形成利益集團。”[10]這是在黨的十八后的五年，針對反腐斗爭取得壓倒性態勢的前提下，中國共產黨表明的反腐決心。反腐工作重在成效，充分發揮巡視利劍作用，是持續反腐的重要舉措。

（一）將執行力列入巡視制度建設內容

制度建設內含制度的執行。巡視制度建設，同樣也應涵蓋巡視制度的執行，而且在巡視制度體系相對完善的條件下，更應強調執行力和落實力。這一認識在黨的十八大之后，已經在學界和政界基本上達成了共識。黨的十八大明確提出，要更好發揮巡視制度監督作用，中央與省區市委員會實行巡視制度。十八大以后，在巡視制度建設中巡視作用的關注度不斷提升，多次明確指出要“進一步發揮巡視制度的監督作用，增強發現問題的能力，提高巡視工作質量，注重巡視成果運用”[11](P66)。巡視作用的發揮實際上就是巡視執行力的體現，重視巡視作用也就意味著巡視制度建設不僅僅是完善制度體系，更強調制度體系落實與功能實現——制度執行力問題，從而將制度執行力列入巡視制度建設的內容之中。十八大以來，習近平多次強調提高制度的執行力：2014 年在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上的講話中指出，“制度執行力、治理能力已經成為影響我國社會主義制度優勢充分發揮、黨和國家事業順利發展的重要因素”，必須努力提高制度的執行力；同年在參加河南省蘭考縣委常委班子專題民主生活會時再次強調“我們的制度不少”，但有些制度因缺乏執行力成為稻草人，停留在口頭上，終究不起作用，“所以，我說一分部署還要九分落實。制定制度很重要，更重要的是落實，九分氣力要花在這上面”[12](P128-129)。

（二）巡視制度執行機制不斷完善發展

巡視制度的執行力取決于制度設計與人兩方面因素。制度不完善、不配套、不科學，或者缺失操作性和考核辦法會影響執行力；執行者執行意識不強、缺失執行責任同樣會影響制度執行力。十八大以來，中國共產黨不斷推進巡視制度建設，為制度執行力的落實創造了良好的條件如：《中國共產黨巡視工作條例》規定了派出巡視組的黨組織領導巡視工作的責任，有制度層面強化黨組織反腐敗的主體意識與擔當；在中央統一領導下，各省區市黨委落實執行好巡視工作各項制度，建立起黨委（黨組）負主體責任、巡視機構具體組織實施、紀檢機關和組織人事部門等支持配合的巡視工作領導體制和工作機制，為巡視工作健康順利開展提供了有力的制度保障。相比之下，由于社會的發展與人的進步還沒有完全達到理想狀態，并且任何制度的最后落實還在于執行主體——人，所以，人的因素仍然是制約巡視制度執行的關鍵，“一是在巡視制度執行態度上，掌權者與制度執行者徹底的以及持續一致的制度執行決心問題，二是在巡視制度執行過程中，制度執行者在履行監督過程中責權背離的可能性問題”[13]。十八大以來，強化巡視主體的選擇、監督，明確巡視主體的責任擔當與追懲，在某種意義上都是著眼于人的因素，也確實推進了巡視制度的執行力和提高了執行水平。

可見，中國共產黨制度建設取得的成績，為新時代中國共產黨巡視制度建設提供了有利條件。今天，中國共產黨巡視制度建設科學化必須要立足既往成果，結合當下中國政治現實與制度建設科學化的期待，著眼于制度體系的完善與制度執行力的提升。