漢朝民意上傳制度論

付開鏡

（許昌學院魏晉文化研究所 河南 許昌 461000）

民意一詞，在先秦典籍中已經出現。如《管子》中記載說：“農夫寒耕暑耘，力歸于上；女勤于緝績徽織，功歸于府者，非怨民心，傷民意也。”[1](P1227)《莊子》中也記載說：“上法圓天以順三光，下法方地以順四時，中和民意以安四鄉。”[2](P1022)《管子》中的“民意”和《莊子》中的“民意”之“民”，指的都是社會中下層民眾。可見，民意就是“公眾意見”[3]。民意對應的英文是public opinion，與中國古代民意的內涵并無區別。有學者卻認為，“廣義的民意概念，應當是公意與眾意的統一（現實中常表現為少數民意與多數民意的統一），是公開與潛在意志的統一，是正義與非正義的統一，同時也是歷史傳承與現實生成的統一”[4](P24)。這種觀點值得商榷。事實上，至少在中國古代儒家思想中，沒有少數民意與多數民意的說法，即沒有廣義和狹義之分，也不存在正義民意與非正義民意的概念。正如劉建明先生所說：“民意是人們對有關自身利益的社會問題所形成的一致意見。”[5](P107)“民意沒有錯誤和正確之分，更不存在少數民意和多數民意，它就是絕大多數民眾提出的符合天道法理的正義要求。”[6]可見，民意具有絕對正義性。從民意主體可以判定，民意與非民意的區別在于：民意的主體為占人口絕對多數的民眾，尤其是基層民眾；非民意的主體人數不多。當然，民意之民，主要指社會中下層之民，即與國家官僚階層相對存在的廣大群體。在中國上古時期，民意已受到廣泛的關注。三皇五帝時期盛行的禪讓制度，已經體現出民意的重要意義。夏朝與商朝的建立，與民意的認同具有密切的關系。但是，這一時期，政府并沒有建立起系統的民意上傳的制度。西周時期，統治階層已相當重視民意的力量，認為民意即是天意的表現，即《尚書·泰誓》所謂：“天視自我民視，天聽自我民聽。”《尚書·酒誥》所謂：“人無于水監，當于民監。”西周這種天意源自民意觀念的形成，當然是在分析夏商滅亡的原因之后得到的啟示。這就從政治價值理論上論證了民意的天然合法性。可見西周的統治者已認識到，民意的凝聚，成為左右王朝的重要社會力量。因此，建立搜集民意、讓民意能夠順利地傳達到統治階級的耳中的制度，便成為國家最高統治者甚為重視的大事。當然，這種制度傳承于歷史，即如《詩經》所說：“先民有言，詢于芻蕘。”（《詩·大雅·民勞》）可見，西周建立的采詩制度，是政府搜集民意和上傳民意的重要制度。采詩制度的形成，標志著中國古代民意上傳制度的初步形成。利用法家思想建立起來的強秦很快滅亡之后，漢朝以及后代各朝，對秦亡的教訓記憶深刻，都普遍吸收了西周的民意上傳制度，以尊重民意并顯示自己的政府是愛護民眾利益的政府，從而努力夯實其統治基礎。因為“當發表意見的途徑（人民輿論）通暢的時候，政府往往被認為是一個好政府；而當這些言語堵塞的時候，皇帝應就沒有發現情報和輿論的真正通道，即言路堵塞，下情不能上達，政府就瀕臨覆滅的境地。”[7](P52)

一、漢朝民意上傳制度的建立與運行

西周初步建立起來的民意上傳制度，在秦朝統一六國的進程中受到嚴重沖擊。秦朝統一中國，實為中國古代政治制度一大變革時期。秦統一中國的戰略，一言以蔽之：以法家的思想為國家的指導思想，從而取得了六國不可能取得的政治效果。秦朝實施法家思想以富國強民、滅亡六國和統一天下為目的，而統一天下的目的，在于占有最多的土地、最多的人民。這不僅是秦始皇的政治理想，也是法家思想的旨意所在。

秦朝以法家思想為治國的指導思想，而法家思想完全建立在人性惡的基礎之上。既然人性險惡，當然，國家一切政治手段，均是為君主服務而非為全民服務，因此不重視民意的作用。秦朝統一六國之后，沉迷于法家思想的成功而不知重視民意之重要，在民怨沸騰聲中迅速滅亡。漢朝建立之后，徹底反思秦朝滅亡的教訓，重新拾起西周初步建立起來的民意信息搜集制度。漢武帝親政之后，又以儒家思想為治國的指導思想，使民意上傳制度走向成熟。

（一）漢朝民意上傳制度的構成

西漢建立后，無論是君主還是官員，及至于未在政府中任職的士人，無不對秦朝速亡的原因進行深入的探討。西漢政府上層在反思秦朝速亡的基礎上，開始建立起順應民意的平民政府。平民政府的一個重要特點，就是建立起一套上傳民意的制度，并形成有效的機制。漢武帝“獨尊儒術”以降，儒家思想成為治國的指導思想，因此政府更加重視民意的上傳，皇帝時常下詔要求天下之人對政府提出批評性建議。如西漢大臣鮑宣曾上書批評時政稱：“侍中駙馬都尉董賢本無葭莩之親，但以令色諛言自進，賞賜亡度，竭盡府藏，并合三第尚以為小，復壞暴室。坐使天子使者將作治第，行夜吏卒皆得賞賜。上冢有會，輒太官為供。海內貢獻當養一君，今反盡之賢家，豈天意與民意邪。”[8](P3092)漢朝民意上傳制度主要包括以下的內容：

其一，中央政府設立的相關機構，具有負責接待民眾上書和上訪的職責。如漢朝以公車署的建立為專職機關。公車署隸屬于衛尉，其長官為公車令。史載漢朝：“公車令一人，秩六百石，掌殿門。諸上書詣闕下者，皆集奏之。凡所征召，亦總領之。”[8](P178)

其二，地方政府官員承擔有調查民意，并向中央政府匯報民意的職責。地方官員每年上計時，都要向中央匯報民意。此外。漢武帝設刺史監察地方郡縣官員，以“六條問事”為其主要職責：“一條，強宗豪右田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不幸詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，出崩石裂，妖詳訛言。四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑。五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監。六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正令也。”[8](P741)“六條問事”的主要內容，反映的是民意問題。

其三，鼓勵社會士人和基層平民積極上書，批評政府和提出建設國家的建議。西周時期的采詩官員，擔負著搜集地方民意的重要職責。從目前存在的《詩經》的篇幅上來看，有相當一部分是批評政府的內容，這就說明，周朝王室負責搜集地方民情的官員，并不在意基層民眾對諸侯國國王的批評，相反，他們相當重視基層民眾對政府的批評意見。西漢建立之后，在批判秦朝制度的同時，繼承了西周的搜集民意制度的精髓。皇帝經常下發詔書，鼓勵官員或平民詣闕上書。甚至如昏庸的東漢桓帝也曾經下詔“博求直言”[9](P2215)。百姓在政府的鼓勵之下，也積極上書對政府進行批評，提出建設性的建議。漢初賈誼曾上書批評政府，受到文帝的厚待。汲黯曾直接批評漢武帝說：“陛下內多欲而外施仁義，奈何欲效唐、虞之治乎？”[10](P3106）如此一來，吏民上書制度就成為漢代政治制度的重要組成部分, 成為“一種集收集信息、議政、選官、監察、司法于一體的多功能綜合體制”[11]。西漢的君主還時常下發罪己詔，進行自我批評。這種勇于承認自己過失的做法，說明當時的政府對人民的利益已相當重視，對民意已相當關注。

其四，在用人上，漢朝政府大量吸收士人進入到政府之中，強化了用人的民意性。西漢政府從武帝開始，原來依靠宗室、武人、商人的組合發生了巨變，這就是士人的大量進入。錢穆先生稱贊說：“自此漢高祖以來一個代表一般平民社會的、樸素的農民政府，現在轉變為一般平民社會的、有教育、有知識的士人政府，不可謂非當時的又一進步。”[12](P149)

其五，君主時常到全國重要地區巡行，廣泛接觸社會各界人士，以了解民意。天子巡行天下，其制由來已久。秦始皇統一六國之后，不斷對東方六國進行巡游。秦始皇巡游六國，意在加強對東方六國的統治。據說，高漸離擊殺秦始皇行動失敗之后，秦始皇終身不再接近六國之人。可知秦始皇在關東巡游過程中，可能沒有接觸到六國下層的民眾。但是漢朝建立之后，君主在巡幸過程中時常搜集地方基層頭面人物，并與之宴飲。通過這種方式，君主一方面表現出愛護百姓的情感，另一方面，則又可以搜集到地方民意，掌握到第一手的地方民情。

其六，中央政府時常派出使者巡行地方，以考察民意。君主巡幸天下，需要具備如下條件：一是君主為成年之人，體格上有能力進行巡游；二是君主真正掌控了國家的大權，政治上有權力進行巡游；三是君主勵精圖治，有目的地進行巡游。但是，并非所有的君主都可以如此，幼齡君主、年邁君主身體不適于巡游之時，就需要采取其他方式獲取民意了。故而皇帝派出使節巡游地方，便成為慣常的措施，并成為制度。使節當然可以有多個人選，通過多個人員巡游不同的州郡，以便通過“覽觀風俗”[8](P258)來考察民意。如此就可大大提高工作效率，在較短時間中獲取全國所有地區的民意內容。在巡行制度中，漢武帝時期，建立了固定的刺史制度，以刺史來監察地方二千石，對地方二千石的考核，也以“六條問事”為核心內容。而要真正落實“六條問事”，就需要監察官員尤其是刺史深入社會基層，從基層小民處得到他們對郡國長官的評價。

漢朝民意的上傳，還與漢朝在全國建立的完整的郵驛系統密切關聯。全國各個郡縣發生的事件，但凡被認為屬于重要事務，都要由郵驛系統迅速傳送到中央政府，以保證中央政府能夠以最快的速度了解和掌握地方民情。

（二）漢朝民意上傳制度能夠正常化運行的原因

漢朝民意上傳制度能夠長期正常運行的基本原因有二：

其一，君主本人具有較高的治國素質。君主專制是中國古代政治的重要特點，君主的治國能力高低是民意上傳制度可否正常運行的最為重要的原因。因為全國的大權集于一身，君主素質的高低，決定國家命運的好壞，也就決定了民意上傳制度運行的好壞。大凡治國素質高之君主，都能充分認識到民意的重要意義，故而，他們多能著手于民意上傳制度的建設，通過配合的行政制度，來促使地方民意能夠迅速地上傳到他們的眼前，從而完全掌控全國的民情與社會的輿論。反之，君主治國的素質過低，也就很難從制度上掌握全國基層的民意表現。漢朝著名的明君高祖、文帝、景帝、宣帝、光武帝、明帝等，都相當重視民意上傳的制度建設。在他們統治時期，民意上傳制度得到了相對健康的貫徹，民眾的利益受到了政府的高度重視從而得到保障。

其二，國家建立了一整套有利于民意上傳的制度。國家政治的正常與否是民意上傳制度正常與否的基本條件。民意上傳制度是與國家政府官員的政治行為密切相關的制度，也是政府政治制度的有機組成部分。如上所述，民意上傳制度，在西周已建立起來，西周的政治體制是分封制，周天子對諸侯國并未施行直接的管轄，西周的民意上傳制度，對于西周中央政府的決策盡管具有參考意義，但是在如何實現民意方面，周天子卻并未對諸侯國的政治行為進行直接干預，事實上，周天子也無實力對各個諸侯國的政治行為進行干預。相反，漢朝建立了中央集權的政治體制，因此，中央對于全國的管控積極有力，所建立的民意上傳制度，也遠比西周更為完善。

（三）漢朝民意上傳制度正常化的意義

漢朝的民意上傳制度的正常化運行，具有重要的意義。主要表現有三：

其一，使中央政府能夠迅速了解國情，制訂正確的國策。民意上傳制度的正常運行，使社會廣大人民的真實意愿可以完整快速地傳送到中央政府的決策者手中，尤其是君主和宰輔大臣的手中，可以使這些國策制訂者們能夠根據民意制訂出正確的國策。民意是國情的重要體現，通過民意的上傳，中央政府可以得到真實的民意，從而依據民意提出相應的國策。如西漢初年，根據民意政府提出了休養生息的國策，從而滿足了廣大民眾的利益訴求，得到了廣大民眾的支持。

其二，通過民意上傳制度的正常運行，獲取了民心，使政府在廣大民眾心中建立起穩固的威信，大大增加了政府的合法性，夯實帝國的穩固根基。

其三，通過民意上傳制度的正常運行，還大大增強了社會的和諧性政治基礎。民意上傳制度的正常運行，使得民意得到了部分實現或全部實現，消解或緩和了政府與民眾、社會統治集團與廣大被統治者之間存在的矛盾，并增強了社會和諧的政治基礎。

二、漢朝民意上傳制度的主要特點

通過以上的分析，我們可以看出，漢朝民意上傳制度具有以下顯著特點：

（一）儒家思想是民意上傳制度建立的基本指導思想

漢朝的民意上傳制度建立在儒家思想的基石之上。西周建立起來的各項制度，在很大程度上體現了民意，即重視社會全體民眾的共同利益，尤其是重視廣大社會下層人民的利益。西周建立起來的民意上傳制度，其基本的政治思想就是以民為本。在百家爭鳴時期，最能體現民意者，非儒家莫屬。儒家的創立者。孔子的思想并非完全憑空而生，而是在總結歷史經驗的基礎上，尤其是在總結西周的制度經驗上創造出來的。孟子繼承和發展了孔子的思想，他曾說：“左右皆曰賢，未可也；諸大夫皆曰賢，未可也；國人皆曰賢，然后察之；見賢焉，然后用之。左右皆曰不可，勿聽；諸大夫皆曰不可，勿聽；國人皆曰不可，然后察之；見不可焉，然后去之。左右皆曰可殺，勿聽；諸大夫皆曰可殺，勿聽；國人皆曰可殺，然后察之；見可殺焉，然后殺之。故國人殺之也。如此，然后可以為民父母。”（《孟子·梁惠王下》） 儒家思想之所以重視民意的力量，在于儒家認為君主所建立的國家，本來是代表廣大民眾利益的國家，而非君主個人利益的國家。故而，先秦就有“天下非一人之天下也，天下之天下也”[13](P45)的觀念。到漢建立后，“天下乃天下之天下，非一人之天下”[8](P3467)的觀念得到了強化。既然天下是天下人的天下，皇帝當然要聽從民意，而不能完全獨斷專行。漢朝皇帝順應民意的重要體現，不只歡迎平民上書言事，而且在行為上時常發布罪己詔，體現出自我批評的精神。

（二）皇朝前期民意上傳制度運行正常，皇朝后期運行不正常

秦漢以來的各個皇朝，都表現出較為明顯的前期政治清明與后期政治昏暗的時代特點。同樣，民意上傳制度也經歷了同樣的特點。在皇朝前期，民意上傳制度因為有明君與賢臣的存在，使得政治清明，民意上傳制度得以順利運行，反之，則會受到嚴重的阻撓。這是由皇權政治的變化特點決定的。皇朝前期，政治上相對清明，故而民意上傳也就相對順暢，而皇朝后期，政治轉為黑暗，民意上傳制度劣變程度加重，運行機構受到破壞，民意上傳相應會受到阻隔，君主和中央政府常常得不到全國的真實民意。

（三）小民可直接詣闕上書皇帝

小民直接上書皇帝是漢朝政治開明的一個重要表現。漢朝皇帝重視小民的上書。如西漢少女緹縈到長安直接上書漢文帝，要求“沒入為官婢，贖父刑罪，使得自新”[10](P427)。漢文帝看到上書后大為感動，直接廢除了肉刑。小民詣闕上書皇帝，還有集體的行為。如著名的良吏第五倫因罪受罰，小民們感恩于第五倫，陪之到朝廷，讓漢明帝不得不出面處理，僅讓第五倫免官回鄉。東漢桓帝在位時出現過以太學生劉陶為首的數千人詣闕上書事件，要求朝廷赦免正直的冀州刺史朱穆。漢朝皇帝之所以能夠接受小民的詣闕上書，在于他們和臣民的關系比較密切，“還保持著一些原始共產主義的成分”[14](P55)。

（四）士人是民意的主要代言人

士人階層從春秋開始興起，到戰國開始壯大，并成為民意的主要代言人。士人之所以成為民意的主要代言人，在于士人多習儒家學說，多以儒家思想為其人生的指導思想。儒家的民本思想扎根于士人的心底，讓士人們以天下為己任，是“道的承擔者”[15](P89)。普通民眾，一般都無上書朝廷的能力，故而士人便成了天然的民意代言人。士人傳達民意的方式，以上書和諫諍為主。其中，士人諫諍“是臣子表達民意、為民請命的重要方式”[16]。士人之外的普通民眾，雖然也可向朝廷表達他們的意愿，但畢竟缺少士人的知識素養。不過，一旦民意上傳制度發生劣變或受到破壞，普通民眾在缺乏基本的生存環境之時，就會以暴力的方式來表達他們的意愿。漢朝士人上書政府，多具有憂患意識，如西漢賈誼上書指出漢朝存在的嚴重危險：“漢之為漢幾四十年矣，公私之積猶可哀痛。失時不雨，民且狼顧；歲惡不入，請賣爵、子。既聞耳矣，安有為天下阽危者若是而上不驚者！”[8](P1128)

三、漢朝民意上傳制度的劣變

漢朝建立起來的民意上傳的制度，為漢朝的長治久安奠定了政治基礎。但是，任何制度都是需要人去執行，而以君主為代表的統治集團，與社會廣大民眾的利益盡管存在一致性的地方，同時也存在嚴重的對抗性矛盾。在這樣的背景下，皇朝后期的民意上傳系統便開始發生劣變。

（一）兩漢后期民意上傳制度劣變的表現

兩漢期民意上傳制度異化的表現，主要體現在官僚成員素質的劣變、上傳內容的劣變、民意通過極端方式表現出來三個方面：

其一，皇帝和官僚集團成員素質的嚴重劣變。皇帝和官僚的素質，包括治國能力和道德修養兩個方面。皇帝和官僚集團成員素質的劣變，首先表現為君主素質的劣變上。開國君主所具有的對社會深刻的認知力和實踐力，以及他們的政治道德，遠非其子孫所能達到。生于富貴、長于宮廷的生活難以培養開國式的精明強治的君主，播下的龍種，可以生下跳蚤。因此，當跳蚤式的君主繼位之后，他們的治國政治力和治國道德力，都陷入劣變的狀態。劣變的君主，不可能對民意有著深刻的認知，他們對儒家民本思想的認知程度，可能極為膚淺甚至根本不知其重要意義。這樣的君主在位，只會通過其沒有絲毫限制的皇權胡作非為。

皇帝和官僚集團成員素質的劣變，還表現為國家重要官員素質的劣變上。國家重要官員包括以丞相為首的宰輔成員。他們治國素質的劣變，只能導致政治的敗壞。盡管政府機關中依然可以選出一部分賢明的大臣，但是官員的整體素質已開始腐化，而且，隨著時代的發展，皇族的后代人數與開國功臣以及其他官員的后代人數越來越多，即社會食利人數越來越多。在社會財富沒有形成幾何增長的情形下，社會食利人口卻在呈現幾何級增長的態勢，加以這些人的部分成員越來越腐化、越來越貪婪，從而大大侵占了本來屬于社會下層廣大民眾的財富，如此一來，社會矛盾越來越為嚴重。統治階層普遍不再重視民意的重要意義，也無法重視民意上傳的重要意義。

其二，民意上傳制度的嚴重劣變。正常的民意上傳體系，應該是通過各種渠道，把民意的真實內容原原本本的快速地傳遞到中央政府中去。在正常狀態下，民意上傳程序是自下而上和自上而下結合而形成一個有機的系統，但是，在國家政治處于黑暗狀態時，民意上傳內容便開始發生劣變。一方面，自下而上的上傳體系受到嚴重的阻撓。地方民眾難以通過地方政府表達他們的意愿，而地方政府的官員也不再重視地方民意的搜集與上傳，甚至會混淆黑白，用虛假的民意匯報給中央政府，即報喜不報憂。另一方面，中央政府中的君主也不再重視巡行地方，中央政府也很少派遣使節巡行地方，或者派出的使節不再真正擔負起搜集民意的重任。

地方官員輕視民意，多是故意為之。故意為之的原因有二：一是官員本身政治人格低下，貪婪財富，不顧人民死活。二是中央政府不喜愛地方官員報憂，只喜愛地方官員報喜。因此，地方官員為了迎合中央政府的好惡，報喜而不報憂。

其三，民意通過極端方式表現出來。民意上傳的正常渠道一旦受阻，其表達方式便會發生變化甚至巨變。民意的巨變，常通過暴力的方式表現出來。當民眾的利益嚴重受損，基本的生存不可持續之時，民眾或者以流亡的方式表達其對當地政府的反感，或者以武力搶劫的方式對抗政府，以圖生存。當此之時，有野心者常利用民意不可表達的形勢，進行推翻政府的政治活動。諸如東漢末年“蒼天已死，黃天當立，歲在甲子，天下大吉”[9](P2299)的政治謠言，就是借助了民意上傳制度劣變時群情憤慨的政治背景，并掀起了反抗政府的浪潮，對國家政治產生了嚴重的影響。

（二）兩漢后期民意上傳制度劣變的原因

制度常因人為的原因而發生變化。兩漢皇朝后期民意上傳制度劣變的原因有三：

其一，統治集團的腐化，使其不再顧忌民意對國家政權的重要支撐地位。伴隨著統治集團食利人數增長，統治集團的腐朽化在不斷地加重。一般而言，在皇朝建立之初，統治集團的成員，多為社會新興的有生力量，他們多為來自社會各個階層的精英，因此，他們尚不具備迅速腐化的基因，但隨著皇朝建立時間的持續，他們便不再具有原來奮發圖強的政治環境，打了天下就理當坐享天下的社會心理與皇朝的優待國策，讓他們中的一部分成員迅速地腐化起來。他們的子孫后代，坐享其父祖的恩蔭好處，享有種種特權，腐化得更為迅速，治國能力也迅速下降，民意上傳制度也就不可能實現其功能。因為，在中國古代，“民意得以表達與實現的基礎是明君賢臣，一旦出現昏君權臣，民意既不能上達，更談不上化為政令”[17]。迅速腐化的統治集團，其腐化的方式只能是從事滿足口腹之欲、肉體性欲等動物性的活動。如此之類的活動，只能嚴重損害基層廣大民眾的利益，民意對他們行為的憤慨性表達，則會受到不同程度的阻撓。

其二，統治集團食利人數的擴張，使其與廣大民眾利益存在嚴重的矛盾。隨著皇朝統治時期的持續，統治集團食利人數便逐漸增多。在食利階層隊伍不斷擴大之時，社會財富的增長速度趕不上食利階層人數增長的速度。政府為了滿足食利階層的利益需求，只好加重賦稅的征收，原來的輕徭薄賦政策也開始發生劣變，加重攤派，成了政府斂財的唯一方法。民眾利益的嚴重受損，恰為民意表達的最為重要的內容。

其三，統治集團治國能力的弱化，使其不知如何獲取真實的民意，或根本不重視民意的力量。伴隨著統治集團的腐化，他們的統治能力也開始弱化。統治集團治國能力的弱化，主要表現在中央政府君主與權臣統治能力的弱化兩個方面。一方面，君主統治能力的弱化，表現為君主的年幼化、白癡化、智力不足化和生活腐朽化。如果皇朝出現了小君主，在小君主的背后，多演化為外戚干政；而小君主長大之后，又容易演化為宦官干政，東漢的君主多是幼兒擔當，他們根本不知道如何從事國家政務。如果皇朝出現了白癡君主，在白癡君主的背后，可能存在皇后的干政問題。如果君主智力不足，在智力不足的君主背后，可能有賢明的輔政大臣的忠心輔助，皇朝政治尚可清明，但是一旦沒有這樣的大臣存在，皇朝的政治運行便會出現極大問題。如果君主生活腐朽，則其統治同樣也容易腐朽起來。

（三）漢朝民意上傳制度劣變的危害

漢朝后期民意上傳制度的劣變，對政府和國家的危害性極為嚴重。這主要表現在以下兩個方面：

其一，造成中央政府不能獲得真正的民意信息，對社會民情認知不清，并嚴重影響中央政府國策制訂的合理性。民意上傳制度劣變的危害，首先表現為中央政府對社會認知的失誤，不再清楚民意的真實內容，而只能得到虛假的民意，從而造成政府決策的失誤，并影響到國策制訂的合理性。中央政府的決策，本來應當依據民意，在民意不能上達中央之時，中央政府的決策，就失去了民意的參照，這樣也就缺少了針對性，造成決策與現實民意的相悖。

其二，造成了國家政權合法性的危機。民意上傳制度的劣變，直接導致民意不能得到滿足，其直接的后果就是民眾對政府產生失望情緒，從而引發國家政權合法性的危機，并導致政權的衰亡。

總之，漢朝民意上傳制度，是漢朝政治機制的一個重要組成部分，通過民意上傳制度的正常化運行，漢帝國的中央樞紐和決策機構，就獲取了第一手的民情資料，為帝國的政策方略的制訂提供了真實的參考，并可大大減少國家政策方略制訂上的失誤，同時，也為順應民意提供了強有力的支撐。不過，隨著國家政治的腐敗，民意上傳制度隨之發生劣變，社會民意與統治集團意圖開始發生嚴重對抗，帝國的統治基礎最終因不能順應民意而崩塌。