論聯合國信息安全政府專家組在網絡空間規范制定進程中的運作機制

魯傳穎， 楊 樂

網絡空間是一個由技術推動并在與人類活動的交互中快速形成的虛擬空間。網絡技術所具有的顛覆性功能，使得這一空間具有動態性和復雜性的特征，增加了行為體之間就網絡空間秩序達成共識的難度。如卡斯特所言，網絡空間的意義在于技術與社會、經濟、文化、政治之間的互動，技術在改變傳統社會的同時，人類之間的象征性溝通、人與社會的生產、經驗和權力也開始向網絡空間擴張、延伸和映射(卡斯特，2009，pp.8-14)。然而，由于缺乏相應的國際法和治理機制，網絡空間的和平與發展面臨著大規模網絡監聽、網絡作戰部隊急速發展、網絡滲透等國家行為的挑戰。因此，建立網絡規范成為當前網絡空間治理中的優先議程，聯合國、區域性組織和非政府組織等多國際組織紛紛加強了構建網絡規范的工作。

一、國際規范及其在網絡空間的延伸

從詞源上來說，規范對應的英文為“Norm”，《韋氏新國際英語詞典》對其的多項解釋暗含著正確的、正面的、廣為認可的等褒義前綴。國際政治領域對于“規范”普遍接受的定義是：賦有某個給定身份的行為體所應該采取的適當行為的集體期望(卡贊斯坦，2009，p.45)。這種期望是一種道德性、共識性的體現，適當行為的共有觀念、期望、信念等因素使世界有了結構、秩序和穩定(Finnemore & Sikkink，1998，pp.887-917)。在全球治理中，國際規范和區域規范規定了適當的國家行為準則，規范限制了國家可以選擇的行動范圍，因而約束了國家的行動(魯傳穎，2013，pp.48-54)。在網絡空間的治理中，規范是一種對網絡空間中負責任國家行為的一種集體的期待，這種期待是積極、正面的，有助于網絡空間的和平、穩定、發展、繁榮。

現有網絡空間秩序是有關互聯網原則與規范的演進產物，也是國際機制與組織擴散的客觀體現(王明國，2016，p.25)。在網絡空間國際規范形成進程中，現存國際力量格局和不同利益相關方的立場都對規范形成產生著影響。瑪莎·芬尼摩爾認為在建立網絡空間行為規范的過程中，國家網絡能力差異、網絡空間特殊性和網絡空間復雜綜合性阻礙著規范的形成(Finnemore &，Hollis, 2016, pp.425-479)。首先，國家在網絡技術、網絡市場和網絡資源等方面的差距使各國難以達成一種均勢的力量對比和相互制約，大國易于采取進攻性和開放性的政策，弱國則傾向于采取防御性和封閉性的網絡政策。其次，現行的國際體系難以對具有匿名性、跨國性、即時性等特點的網絡行動采取約束性管理。最后，網絡空間治理是一個跨領域、跨專業的綜合議題，需要來自不同領域的專業知識分析，也需要國家、私營部門和民間團體的共同參與。因此，網絡規范建立是一個漫長而艱難的協調過程。

網絡空間各利益攸關方對網絡規范有著不同的認知，也阻礙了規范的達成。如各國對于網絡主權和網絡自由存在不同的認知，實際背后的分歧在聯合國兩大法理支柱中已經存在。如聯合國憲章(CharteroftheUnitedNations)和世界人權宣言(TheUniversalDeclarationofHumanRights)在涉及主權和人權的表述時，并沒有區分兩者的高下，而是采取包容的姿態。網絡空間中的情況比現實社會更加復雜，國家的行為規范不僅需要考慮人權與主權之間的差異，還需要進一步考慮國際法在網絡空間中的適用性問題。立場的差距既來自現實的利益分歧，也來自不同文化背景下形成的認知差異。因此，網絡空間中的國家行為規范不僅需要利益上的妥協，也需要加強在認知層面的溝通，特別是關于行為規范的標準和內涵。聯合國信息安全政府專家組(UN Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security, UNGGE)是以主權國家為基礎，構建網絡規范的主要國際機制。UNGGE規范構建進程推動了國際社會對主權國家在網絡空間行為的集體希望形成，有助于國際社會客觀評估國家活動和意圖，降低大國之間的網絡沖突，促進以和平手段利用通信技術，保障網絡空間的和平與安全(UN General Assembly Document A/70/174，2015)。

二、聯合國信息安全政府專家組機制

UNGGE是網絡規范構建領域由主權國家主導的主要機制，在該機制下達成的網絡空間規范具有高合法性和權威性。目前，UNGGE機制已經組織了五屆專家組，發布了三份共識報告，建立了多項有影響力的網絡規范。同時，UNGGE機制也面臨著代表性不足的挑戰，這也致使聯合國層面建立了信息安全開放式工作組機制作為UNGGE的平行機制來解決其代表性不足的問題，但也在客觀上分散了UNGGE在網絡空間規范制定進程中的權威性。

第一，UNGGE的誕生和發展過程一直處于網絡空間全球治理的重要領域。進入21世紀以后，隨著網絡空間安全形勢的整體惡化和大國之間的博弈陷入困境，各國逐漸認識到建立網絡空間的規范和規則成為保障各國在網絡空間國家利益的重要途徑。聯合國大會中的裁軍和國際安全委員會(第一委員會)根據聯合國秘書長的指令(Mandate)于2004年建立UNGGE作為秘書長顧問，以研究和調查新出現的國際安全問題并提出建議。UNGGE的主要宗旨是服務于聯合國建立一個“開放、安全、穩定、無障礙及和平的信通技術環境”(Kavanagh，2017，p.3)。

UNGGE作為國家間對話的中心平臺，主要討論對國家使用信通技術所適用的有約束力和無約束力的行為規范，涵蓋面從現行國際法在信通技術環境中的適用到國家在網絡空間的責任和義務，問題涉及關鍵基礎設施保護、網絡安全事件防范、信任和能力建設以及人權保護等(Kavanagh，2017，p.11)。議題經討論后由區域、次區域、雙邊、多邊或專門機構進行運作和實踐(Kavanagh，2017，p.15)。盡管UNGGE報告并不具備強約束力，但被視為增強網絡空間穩定性的重要基石。廣泛傳播的UNGGE共識強化了國家間及和其他利益攸關方之間的信心建立，加強了發展中國家的網絡能力。

2018年聯合國大會A/RES/73/266決議開啟了2019年UNGGE組會進程，并要求UNGGE成員與非洲聯盟、歐洲聯盟、美洲國家組織、歐洲安全與合作組織、東南亞國家聯盟區域論壇等有關區域組織合作舉行一系列協商，在UNGGE會議前就UNGGE會議所涉議題交換意見。這一協商會議是新開啟的不限成員名額開放式工作組(Open-ended Working Group, OEWG)，該工作組的參與成員來自聯合國會員國、產業界、非政府組織和學術界。OEWG和UNGGE是聯合國主持下的重要獨立協商機制，兩者并駕齊驅相互補臺(United Nations Institute for Disarmament, 2019)。OEWG先于UNGGE會議召開，這將便于OEWG代表討論的議題和建議融入此后的UNGGE會議中，間接性擴大UNGGE參與成員。OEWG首屆會議于2019年12月2—4日在紐約召開，100個主權國家和113個機構組織注冊參加，是UNICT首次就網絡威脅與挑戰議題召開這種開放式的全球多利益攸關方的會議。

第二，UNGGE機制達成的主要共識包括負責任的國家行為準則、國際法在網絡空間的適用性和建立信任措施等主要方面。首先，負責任的國家行為準則。2010年UNGGE第一份報告中就認識到當前部分國家開始將信息通信技術(Information Communication Technology, ICT)用于作戰和情報搜集等政治目的，并且提出當前國際社會缺乏對可接受的國家行為(Acceptable State Behavior)的共同認知，這會造成國家間的不穩定和誤解(Note by the Secretary-General A/65/201,2010)。首次提出了網絡空間應該對主權國家行為形成共同的期望，從而約束國家行為。2013年的報告明確提出負責任的國家行為(Responsible Behavior by States)這一概念，并確定國際現有規范如國際法、《聯合國憲章》、《世界人權宣言》等適用于信息通信領域，將國家主權、管轄權、人權、國家間合作等物理世界中國家間交往的概念運用于網絡空間(UN General Assembly Document A/68/98，2013)。2015年UNGGE報告中負責任的國家行為準則內容更加翔實，從“負面清單”式的要求各國不得做某些事，到鼓勵各國回應他國援助請求、保障本國ICT供應鏈安全，促進國家間信息分享、國際合作。總體而言，UNGGE機制下興起的負責任的國家行為準則規范經歷了概念提出、明確現有規范適用性、細化規范內容的發展歷程。

其次，國際法在網絡空間的適用性。UNGGE機制的任務之一是明確現有國際規范在網絡空間的適用性。從2013年的報告開始就明確強調了國際法適用于各國處理信通事務，承認主權國家和源自主權的國際規范和原則適用于國家進行的信通活動，以及國家對在其領土內對通信技術基礎設施有管轄權(UN General Assembly Document A/70/174，2015)。2015年的UNGGE報告肯定了國家主權、主權平等、以和平手段解決爭端、不干涉他國內政的國際法原則，武裝沖突法原則中的人道原則、必要性原則、相稱原則、區分原則都適用于信通領域；國家在信通領域也需履行國際法規定的義務，享有國際法規定的權利，其中明確指出各國不得使用代理人利用ICT進行國際不法行為，并且力求不讓非國家行為體利用其領土實施此類行為(UN General Assembly Document A/70/174，2015)。在UNGGE機制下，國際法在網絡空間適用性經歷了從國際法未曾進入議程設置，肯定國際法在網絡空間的適用性到逐步明確國際法既定原則適用性和國際法權利、義務適用性的過程。

最后，建立信任措施機制。建立信任措施是消除國家意圖的惡意揣測、增強事件的可預測性、減少國家間的行為誤判的有效途徑。2010年UNGGE報告將建立信任機制應對國家使用通信技術的影響納入關注議題(Note by the Secretary-General A/65/201，2010)。2013年的報告從多方面闡述了加強國家合作促進信任建立。合作機制上，呼吁建立雙邊、多邊、區域的協商框架，雙邊的國家計算機應急小組交流對話，以及聯合國定期主持廣泛參與的對話。合作內容上，促進國家自愿交流關于國家戰略和政策、最佳做法、決策過程，呼吁各國就加強應對ICT安全事件的信息分享；合作形式上，提出開展講習班、研討會、不同場合的對話(UN General Assembly Document A/68/98，2013)。2015年的UNGGE報告則在政策和技術、交流內容、合作方式上對信任建立機制具體操作進行了更為具體的補充(UN General Assembly Document A/70/174，2015)。從三份報告對建立信任措施機制的內容來看，形成了議程設置、合作內容確定和合作操作指南制定的發展過程。

第三，UNGGE面臨代表性不足挑戰。UNGGE機制迄今已發展了近二十年，由于代表名額有限，并且除了聯合國安理會常任理事國之外，其他國家基本按照地區均衡的原則輪流當選。因此，該機制所存在的代表性不足問題一直被詬病。據統計，連續參加六次UNGGE的國家僅有6個，參加五次的為4個，參加四次的為3個，參加三次的為5個，參加兩次的為4個，只參加一次的高達18個(Kavanagh，2017，p.17)。直到目前為止，UNGGE組會參會代表都未曾超過25人，而且由于UNGGE在組建過程中使用輪流機制，印度、日本、巴西這樣的中等大國對于不能連續參加UNGGE工作有很大不滿。類似于新加坡、荷蘭、韓國、比利時這樣的中等國家在網絡領域有一定的區域影響力，也不滿足于幾年甚至更長時間才能輪到一次參與UNGGE。除此之外，以微軟、國際紅十字會為代表的私營部門和非政府組織也一直對不能參與相關工作表達了強烈不滿。

UNGGE代表性不足的問題也引起了各方對UNGGE有效性的質疑。聯合國成立UNGGE的目的是召集全球該領域的專家為聯合國大會就該領域的事項提出專業建議，但縱觀參與會議的代表身份背景，UNGGE平臺已然成為各國政府外交博弈的舞臺。現今參與UNGGE的專家代表越來越多來自一國的外交部門，因此UNGGE的議題設置和議題討論都受到較大域外政治因素影響。儼然，UNGGE成為了國家間談判的代理場所，國家間直接的、正式的談判都可能被此取代。

三、UNGGE機制與網絡空間治理的規范形成進程

UNGGE機制為網絡空間全球治理提供了規范治理的基本框架，其推動的負責任的國家行為準則、國際法在網絡空間中的適用性和建立信任措施三大規范治理領域也成為國際社會構建網絡空間秩序的主要努力方向。雖然2017年的UNGGE報告由于在網絡空間中的“國家責任”“反措施”“自衛權”等方面的規范上未能達成共識，最終未能完成任務。這次失敗被認為是網絡空間規范形成進程的一次重大挫折(Markoff，2017)。但回首歷屆UNGGE工作，既有成功之處，也面臨著重大挑戰。

(一) UNGGE共識推動國際網絡規范發展

UNGGE機制下形成的規范是自愿性和非約束性，表明國家可以自主選擇是否加入遵守規范的行列，對于違反規范的行為不會依據報告進行實質性的懲罰。非強制性雖然降低了規范的效力，但在當前網絡空間技術、戰略和法律不斷完善的情況下采取的一種較為妥當的妥協舉措。雖然國際法無法禁止違反負責任國家行為規范，但由于作為一種國際社會的集體期待和標準，違反規范的國家依舊會感受到來自全球的強大壓力。從這種意義上而言，規范能夠促進國際安全，減少沖擊網絡空間和平與穩定的行為。

2015年UNGGE報告就負責任的國家行為提出了11條具體的規范，主要涉及信息共享、隱私保護、關鍵基礎設施保護、供應鏈安全和計算機應急響應機構等。其中“各國不應當從事或故意支持蓄意破壞關鍵基礎設施或以其他方式損害為公眾服務的關鍵基礎設施的利用和運行的信息通信技術”；“國家應回應其他國家在關鍵基礎設施受到攻擊時發出的援助請求，以及減少從其領土發動的針對他國關鍵基礎設施的攻擊”，這兩條規范暗含國家不應當對其他國家的關鍵基礎設施進行攻擊，如果攻擊被發現了，受害國提出了抗議，攻擊方應當減少和停止繼續攻擊。盡管規范預設了很多條件，但對于關鍵基礎設施的保護有非常重要的作用，表達了國際社會對于網絡安全問題的高度期待。

UNGGE在推動國際法在網絡空間適用性中，肯定了主權平等、和平解決爭端、不使用武力威脅、尊重人權和基本自由、不干涉他國內政和《聯合國憲章》原則在網絡空間適用。支持各國對其國內的信息通信基礎設施擁有主權，現有的武裝沖突法(LOAC)中的人道原則、必要性原則、相稱原則和區分原則等適用于網絡空間。UNGGE報告中的這六項原則中最為核心的兩項是“主權”在網絡空間中的適用和武裝沖突法的四項原則的適用(黃志雄，2015，pp.146-159)。這是國際社會對此進行妥協的產物，發展中國家強調主權的適用，發達國家強調武裝沖突法的適用，雙方對此都表示滿意(UN General Assembly Document A/70/174，2015)。

UNGGE關于能力建設的規范倡導，引領了各國政府以及國際組織開展合作的方向。UNGGE規范中提倡的能力建設主要是呼吁國家主導開展合作和援助，縮小國家間的數字鴻溝和信通能力鴻溝，從而保障全球ICT的安全和穩定。2016年，中俄兩國在元首會晤后發出的聲明中承諾兩國將“加強信息網絡空間領域的經濟合作，促進兩國產業間交往并推動多邊合作，向發展中國家提供技術協助，彌合數字鴻溝”(新華網，2016)。與此同時，G20作為保障全球金融穩定的國家間組織，已經開始在ICT領域開展能力建設實踐。2017年3月，G20財長和央行行長承諾加強全球金融體系抵御惡意使用ICT的能力(Germany，2018)。網絡空間的互聯互通性使得網絡空間的安全與繁榮是一種“一榮俱榮，一損俱損”模式的博弈，UNGGE提倡的能力建設規范正是基于強調加強各國網絡能力建設，鼓勵網絡空間能力強國分享其最佳實踐，提高網絡能力較弱的國家增強其網絡韌性。

(二) UNGGE機制面臨網絡空間國家博弈的挑戰

由于網絡空間規范制定的戰略性和復雜性，UNGGE機制也面臨著各種挑戰，特別是大國之間、發達國家與發展中國家之間在網絡空間國家行為準則、國際法適用等網絡規范領域的博弈，不僅使得相應的規范難以達成，也使得UNGGE本身也陷入了停滯和分裂。

一是大國博弈阻礙規范形成。隨著網絡安全對國家安全、國家利益、國家戰略的影響逐漸加深，網絡空間成為大國間博弈的新場所，且呈愈發激烈之勢。UNGGE作為政府間組織，早在成立之初就蒙上了大國斗爭的陰影。1998年俄羅斯就向聯大提出國際安全信息和電信技術的決議草案，美國認為俄羅斯的提案并不是出于關心和保護互聯網領域，而是為了消滅美國在網絡空間的能力，特別是俄羅斯呼吁締結一項網絡空間的軍控協定，美國認為此協定是為了抑制美國將互聯網優勢轉化為軍事優勢，在2005—2009年期間美國一直對該提案投反對票。而且，美國認為俄羅斯會以加強信息和電信安全為由限制信息自由，俄羅斯對信息戰和網絡空間的治理模式過于強調控制大眾媒體的內容，意圖影響國外和國內的看法(Ford，2010，p.95)。

2017年UNGGE未能達成共識的主要原因是各方在《聯合國憲章》中的自衛權、一般國際法中的反措施(counter measures)、國際人道主義法在網絡空間的適用性接受態度各不相同。2017年UNGGE未能達成共識報告的消息一經發出，美國UNGGE代表米歇爾·馬可夫就發表官方聲明，表明美國積極推進國際法、國際人道主義法、國家責任法等現有原則在網絡空間的適用，認為不愿意肯定這些國際法和原則適用性的國家是為了在網絡空間的行動不受任何限制或約束(Rodriguez,2017)。德國代表在隨后的聲明中也強調支持現行的國際法包括《聯合國憲章》等適用于網絡空間，惡意的網絡行動應該受國際法的制裁，對于反制措施、禁止使用武力和自衛權等概念適用于網絡空間也都持支持態度(Fitschen，2018)。然而，俄羅斯官方代表安德魯·克魯斯基赫在接受采訪時說道，“自衛權、反制措施等概念本質上是網絡強國追求不平等安全的思想，將會推動網絡空間軍事化，賦予國家在網絡空間行使自衛權將會對現有的國際安全架構如安理會造成沖擊”(Krutskikh, 2017)。

時任中國外交部條約法律司副司長的馬新民在2016年亞非法律協商組織會議上曾表明，將現有的武裝沖突法直接移植至網絡空間需要進一步的審視，將戰爭法、國家負責任的法等軍事性范式(military paradigm)直接運用于網絡空間可能會加劇網絡空間的軍備競賽和軍事化，網絡空間發生的低烈度襲擊可以通過和平、非武力手段解決(Ma，2016，pp.19-33)。

此外，國家間沖突和國際陣營化敵對也影響著UNGGE最終成果。美俄圍繞著“黑客干預大選”的沖突升級對2017 UNGGE影響很明顯，馬可夫在會議中坦言，缺乏政治意愿是導致UNGGE未能達成共識的主要原因(魯傳穎，2017a)。網絡空間的大國博弈形成的陣營化對峙也阻礙國家間共識性規范達成，例如在2016—2017年UNGGE在國家是否有權自主判定和反擊網絡攻擊議題上未能達成共識。中國明確地反對網絡空間軍事化，反對給予國家在網絡空間合法使用武力的條款，歐盟在很大程度上與中國是持相同立場的，但因為歐美陣營的存在，不得不支持美國立場(魯傳穎，2019，pp.121-136)。

二是網絡發達國家與網絡發展中國家難以達成共識。以中美俄分歧凸顯的大國博弈，其實很大程度上反映的是網絡發達國家與網絡發展中國家之間的分歧。美歐等國將網絡空間定義為第五空間，認為網絡空間采取軍事行動是既成事實，為了維護國家安全，必須采取自衛和反制措施，并且需要用武裝沖突法等國際法為依據建立網絡軍事行動的基本準則。這一戰略的背后實際上是要利用美歐領先的網絡軍事力量建立在網絡空間的戰略優勢，增加對非西方國家的網絡威懾能力(魯傳穎，2017a)。美國傾向于以現存的國際規范來保障其強者地位，推動網絡空間規范發展能夠創造可預測性并且威懾敵對勢力的網絡襲擊(Lotrionte，2013，pp.75-88)。

然而，網絡空間國際法適用性密切涉及國家的戰略考量，討論國際法在網絡空間的適用性不僅僅是學術問題更重要的是與國家戰略利益和意識形態結合在一起(Henriksen，2016，pp.51-64)。發展中國家出于對網絡強權肆意使用武力和依據先進的網絡能力謀取戰略優勢的擔憂，主張以《聯合國憲章》以及現有的國際安全架構來解決網絡空間的沖突問題，避免將使用武力的決定權交由網絡強國。UNGGE古巴代表在2017UNGGE未能達成共識后的聲明中陳述道：“某些國家欲將網絡空間變為軍事戰場并為其單方面的懲罰性武力行動謀求合法化，包括對非法使用ICT的國家進行制裁甚至采取軍事行動。”不接受將惡意使用ICT與《聯合國憲章》中的“武裝攻擊”概念等同使用，這一主張其實是在為其使用自衛權謀求合法性(Rodriguez，2017)。在人道主義法的適用性上，不贊同完全適用于網絡空間，認為這將使ICT背景下的戰爭和軍事行動合法化，對這些現存國際法原則在網絡空間的新解釋很可能導致“叢林法則”出現，強大的國家利益永遠占上風，而對弱小的國家永遠不利(Rodriguez，2017)。

四、UNGGE的未來與中國的參與策略

聯合國信息安全政府UNGGE是當前網絡空間治理的主要機制和平臺，雖然第五屆UNGGE(2016—2017)未能預期達成共識，但UNGGE所具有的合法性以及各方的認可度都是其他機制難以企及的。包括中國和歐洲在內的國際社會主流聲音依舊認可UNGGE發揮的作用，希望UNGGE能夠延續。當然，也有觀點認為UNGGE機制本身也存在著代表性不足，缺乏足夠的資源等問題，應當借機對UNGGE機制進行改革等。目前UNGGE的改革方向主要包括，一方面，UNGGE機制代表性擴容。2019年開啟的OEWG機制與UNGGE并駕齊驅的工作模式已經展現出擴大參與UNGGE代表性的舉措，通過開放式的OEWG將多利益攸關方納入UNGGE關注議題的討論中，一定程度上擴大了聯合國機制的參與代表性。但是UNGGE機制無論如何改革，都應當強調主權國家參與的基本原則(奈，魯傳穎，2017)。另一方面，也可以考慮適當地轉變UNGGE的職能。過去幾屆UNGGE已經制定了足夠多的規范，應當將重心轉移到如何落實，而不是繼續制定更多的規則。UNGGE還應當加強對其他區域性組織以及雙邊合作的指導工作，扮演好頂層設計的角色(Korzak，2017)。中國是UNGGE的重要成員，參與了所有六屆UNGGE的工作，對UNGGE的成果做出了重要貢獻。中國的《網絡空間國際合作戰略》明確提出要加強聯合國在網絡空間治理中發揮重要作用。無論UNGGE未來的改革走向何方，中國應繼續支持聯合國以及UNGGE的工作。

第一，加強UNGGE議題研究。針對當前UNGGE存在的主要問題和國際法在網絡空間的適用性問題，應當加緊研究。網絡安全問題錯綜復雜，任何片面的觀點都不能客觀、全面地反映問題的實質。在網絡空間進行防御并沒有問題，大多數國家都建立相應的網絡防御力量。但是在國際人道主義法框架下授予國家行使自衛權是否適用于網絡空間則需要進一步加強研究，網絡空間的低烈度沖突不斷，軍事和情報活動難以區分、軍用與民用技術不分、國家與非國家行為體發動的攻擊難以界定。這種情況下，國家輕易采取自衛權有可能會導致沖突升級和軍事危機，并且會引起更多的附帶傷害(collateral damage)。如何在國際法允許的情況下加強網絡防御，需要結合國際法與網絡沖突以及網絡空間本身的屬性來探索新的解決方案。

第二，繼續支持聯合國和UNGGE的工作。中國應繼續支持聯合國以及UNGGE網絡空間國際治理中發揮重要作用。特別是在當前UNGGE陷入困境，前景不明的情況下，中國應拿出更多的資源來推動聯合國在網絡事務上的影響力。歐美等國不顧廣大發展中國家的利益，總希望繞開聯合國，將其自身制定的標準推廣為國際標準。但是聯合國所擁有的合法性是任何區域性組織所不具備的，長期來看，聯合國的地位依舊不可撼動，中國以及金磚國家應當承擔起更多的責任，開展建設性的行動，把中國在網絡空間治理上的成功經驗逐步推廣到國際社會，贏得更多國家對中國提出的國際互聯網治理主張的支持和認同。同時，也需要通過網絡空間國際治理工作為建立網絡強國保駕護航。要做到這一點，就應當注重網絡空間國際規則制定的基礎性研究，充分發揮好政府、科研機構和智庫之間的協同合作。

第三，積極推動落實UNGGE已達成的共識。在雙邊和區域層面加強對UNGGE已有共識的落實，進一步增加UNGGE的合法性和權威性。2013年、2015年UNGGE報告中在建立信任措施、能力建設等方面取得的成果并沒有很好地落實到實際中。中國可以與上合組織、歐盟、東盟，以及非洲國家等進一步加強在上述領域的合作。相比美歐之間的合作而言，中國目前主要的合作還是在上合組織層面，缺乏有實質性舉措和影響力的網絡安全國際合作項目。中國作為UNGGE的重要成員，支持UNGGE過去達成的共識也經過了反復權衡，認為符合我國國家利益和戰略需求。在這種情況下，進一步加強對UNGGE報告的落實對于維護我國的網絡安全乃至網絡空間國際安全都有非常重要的意義。

五、結論

由于網絡空間的戰略性地位，規范形成進程并不會一帆風順，UNGGE的工作也面臨著巨大的不確定性。整體而言，聯合國的合法性和UNGGE過去的工作都表明了UNGGE的不可替代性。問題在于主要的大國既想通過UNGGE來維護網絡安全，又不愿意放棄謀取在網絡空間的戰略優勢，由此導致了各方根本性沖突。但是網絡空間的特點決定任何國家都無法追求絕對的安全，集體安全才是客觀的需求。因此，UNGGE已經制定的規范應當被逐步落實，并且在未來發揮更加重要的作用。

注釋

① Note by the Secretary-General(2010), 2010 Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security, A/65/201.

② Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security(2013), UN General Assembly Document A/68/98.

③ Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security(2015), UN General Assembly Document A/70/174.

④ Germany(2017), G20 Communiqué, Finance Ministers and Central Bank Governors Meeting, Baden-Baden, Germany, 17-18 March, Retrieved fromhttp://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Schlaglichter/G20-2016/g20-communique.pdf?__blob=publicationFile&v=7