“八統一”打造浙江省“互聯網+監管”新模式

文｜浙江省大數據發展中心 王宏宇/浙江省政府辦公廳 吳仲鎧

一、引言

為深化“最多跑一次”改革，推進政府數字化轉型，打造“整體智治、唯實惟先”現代政府，浙江省基于國家“互聯網+監管”試點要求構建全省一體化“互聯網+監管”系統，在“互聯網+監管”的改革實踐中，逐步形成以統一事項目錄、統一執法主體庫、統一監管對象庫、統一執法檢查系統、統一處罰辦案系統、統一風險預警中心、統一業務協同中心、統一數據標準“八統一”為抓手，從監管事項、監管數據、創新監管方式等方面，進一步健全工作機制、優化監管系統、加強執法監督和深化監管科技應用，推動實現事中事后監管規范化、精準化、智能化，打造“互聯網+監管”浙江模式。

二、“八統一”模式

圖1 浙江省“互聯網+監管”“八統一”模式

“八統一”是浙江省近年來監管工作開展的實踐與經驗，與一體化“互聯網+監管”系統建設緊密相連，有效推動跨地區跨部門的信息共享共用和業務協同監管，提升對監管數據的綜合分析能力，及時發現風險和問題苗頭。“八統一”模式覆蓋事項目錄、執法主體庫、監管對象庫、執法檢查系統、處罰辦案系統、風險預警中心、業務協同中心和數據標準，整體系統結構見圖1。

（一）統一事項目錄，形成全面覆蓋、權責統一的監管事項“一張清單”

基于國家發布的監管事項目錄清單，浙江按照最小顆粒度的要求，以權力事項清單為基礎，對全省各級各領域執法監管事項進行精細化梳理，實現監管事項目錄清單與權力清單、國家監管事項清單的銜接。形成全省監管事項目錄“一張清單”，統一全省監管事項目錄、統一監管事項管理，是省“互聯網+監管”系統匯聚監管信息、實現監管事項全覆蓋的重要基礎。

同時，依托全省監管事項目錄“一張清單”，進一步實現檢查表單的靈活配置，可根據實施清單組合形成相應執法檢查任務的檢查表單，自動匹配應檢查內容，執法人員可在應用模塊快速、便捷錄入檢查數據，有效提高了執法活動即時性和規范性。

（二）統一執法主體庫，集中歸集執法人員信息、實現執法證件智能管理

對執法人員信息統一匯聚、統一管理，歸集、增補全省行政執法人員信息，確保入庫執法人員具備相應部門授權的執法資格，加強規范執法人員，明確“由誰監管”的問題。同時人員登記照片、簽名等關鍵信息,為全流程電子文書提供支持。

在統一執法主體庫基礎上，進一步加強執法證件統一管理，實現行政執法證件全部電子化，有效解決傳統紙質執法證件更新不及時、核驗不便捷、制件成本高、廢件回收難等管理問題，并通過“浙政釘”綁定執法人員信息，執法人員進行執法活動時可隨時隨地電子亮證、掃碼查證、便捷用證。

（三）統一監管對象庫，全面匯聚監管對象信息、加強與監管事項關聯

通過建立統一監管對象庫，對全省企業、特定自然人、個體工商戶等監管對象信息統一匯聚、統一管理，并明確監管對象行業類別，通過監管對象與事項關聯，構建法定監管事項到監管對象的有效映射與精確索引，有利于監管事項的有效落地和監管對象的高效管理，明確“誰監管我（企業）”、“我（政府）監管誰”以及“監管什么”的問題。同時，“雙隨機、一公開”監管是基于監管對象庫進行隨機抽取，統一監管對象庫為“雙隨機、一公開”監管隨機抽取檢查對象、以及抽查方式優化等提供了數據基礎。

（四）統一執法檢查系統，規范執法檢查流程、提高行政執法效能

在統一監管事項目錄、監管對象庫和執法主體庫基礎上，浙江按照通用與專業相結合的工作思路，建設全省統一執法檢查系統，明確一套通用執法表單、執法流程，并同步兼容特殊行業部門的特定業務，切實覆蓋省市縣三級行政執法檢查業務。在應用方面，通過“掌上端＋PC 端”組合應用方式來滿足執法主體的“通用+專業”監管業務需求，掌上執法平臺承載一套通用執法流程，涉及有關行業部門特定業務需求時，可由掌上平臺切換到PC 端，完成專業筆錄、繪圖等特定操作，并通過PC 端實現與特殊行業部門的專業監管系統對接。

同時，將統一執法檢查系統應用于“雙隨機、一公開”監管，固化全省雙隨機監管業務流程，解決了傳統監管方式下存在的地方、部門自主定義執法檢查、主觀選擇監管范圍等不規范現象，確保行政執法監管公平公正、規范統一。

（五）統一處罰辦案系統，規范通用處罰辦案流程、持續擴展應用覆蓋面

對事中事后監管的事后處罰，浙江采用“1+N”模式，建設全省統一處罰辦案系統，除10 個部門自建處罰系統外，其余28個部門使用一套統一的處罰辦案系統，并按照案源登記、調查取證、處罰告知、處罰決定、處罰執行、歸檔等流程，統一通用處罰辦案程序和相應崗位文書規范，解決過去地方自建處罰辦案系統存在標準不統一、數據不通、業務難協同等問題。同時，加強移動執法服務建設，通過統一掌上辦案，實現推進簡易處罰線上處理，實現執法全鏈條在移動端的閉環。

（六）統一風險預警處置中心，橫向打破行業“閉環應用”模式、加強風險研判和預測預警

在風險監測預警系統基礎上，接入行業專項風險系統，建設統一風險預警處置中心，實現風險信息與各監管部門精準關聯，確保風險分析結果與線索數據及時、準確推送至相關業務部門，部門實時反饋風險處置結果，從監管風險任務發起、接收到處置、反饋，完成全過程在線跟蹤管理,解決過去因行業各自進行閉環而導致難以對其處置過程有效監督的問題，切實掌握區域和行業風險特點，提升監管精準性。

（七）統一業務協同中心，實現系統互聯互通、形成權威高效執法體系

打通基層治理平臺、統一投訴舉報平臺等公共應用平臺，實現與執法系統、辦案系統等互聯互通。加強場景化投訴舉報監管梳理，整理如市場監管（假冒偽劣）、違章建筑、醫療美容、建筑工地等領域由投訴舉報轉執法監管的具體業務規則、流程和典型案例，實現落地應用。同時，基于統一業務協同中心，跨省級、跨區域、跨部門聯合監管任務可通過一個平臺進行派發，進一步促進部門聯動執法，為打破區域壁壘、創新區域協同監管方式打下基礎。

（八）統一數據標準，促進監管數據整合匯聚、實現監管數據全鏈條管理

構建“互聯網+監管”數據標準，基于執法監管事項清單、監測預警事項清單、執法人員、監管對象、執法檢查、投訴舉報、風險監測、效能監察評價等信息，在國家監管數據標準基礎上制定浙江省“互聯網+監管”系統數據標準，規范不同地區、不同部門、不同系統的監管數據定義、數據格式等內容，根據統一數據標準進行監管主題庫建設，抽取、匯聚各類監管數據，對數據進行實時清洗和治理，提升監管數據的實效性、準確性和完整性。

三、“八統一”實踐與存在問題

結合“八統一”模式試點應用，筆者對相關領域案例調研，并對目前監管工作中存在的問題進行總結分析。

（九）應用實踐

圖2 統一處罰辦案系統流程

在風險預警領域，構建涉眾型經濟犯罪監測研判平臺，打通互聯網、政務網、公安網“三張網”，聯動公安、市場監管、金融辦、人行形成四支隊伍，開展對涉眾型經濟犯罪的監測研判，特別是網貸風險機構的核查處置，已有效立案打擊了一批違法機構。在智能監管領域，已在醫療廢棄物監管、交通運輸監管、污染源監管、藥品監管防控等方面試點智能監管應用，如上線醫療廢棄物智能監管系統實現智能辦案，上線道路運輸綜合監管平臺實現貨運、公交、出租、駕培、客運、維修聯網監控等。在信用監管領域，依托醫保基金監管“兩試點一示范”國家試點建設，探索在醫保基金監管方面的信用監管創新應用，溫州通過平臺接入醫院、衛生院，完成工作的多部門聯動，醫保醫師違規行為同比下降5成，醫保基金支出審核剔除率同比下降6 成。

（十）存在問題

“八統一”模式在試點應用中相繼取得階段性成果，但也顯現出一些問題：

一是智能監管未形成預期效果。“互聯網+監管”是實現綜合監管的有效手段，結合信用監管、風險監管等創新理念，各部門積極探索智能監管方式，但由于相關技術局限，還存在取證圖像不清晰、取證數據缺失、風險模型不夠完善等問題，影響智能監管的實際成效。

二是監管數據二次分析應用有待加強。各行業每年產生大量監管數據，覆蓋各條線、各層級、各地區，但個別部門對數據分析不夠重視，業務監控指標還有待豐富，靶向性還有待完善，部門行業信息化發展程度不均衡，業務數據歸集的時效性、準確性、完整性有待提升，未完全發揮出數據的價值。

三是配套的監管機制需破題。創新的監管方式必然帶來合法性問題。從過去的準入監管到過程監管、從單一部門監管到牽頭行業監管轉變帶來挑戰，亟待增強相關法律法規的適用性。

四、“八統一”模式下完善監管措施建議

“八統一”是浙江省“互聯網+監管”改革實踐的重要路徑，是深化“放管服”改革中探索出的創新監管模式,在實際應用中已初顯成效，面對現階段存在的問題，建議可從以下方面進一步完善監管措施。

（十一）重視智能監管技術研究和實踐應用

在視頻監控資源融合基礎上，重視圖像處理技術完善與優化，增強對圖像有用信息的分析與挖掘，切實提高非現場遠程監管和取證能力。對現有行業風險模型，繼續探索集成運用的有效場景，同時為應對不斷演變的新型風險構建新的預警模型，提升風險預警能力。

（十二）加強全行業范圍內多源數據綜合分析

加快監管數據標準研制和實施，提升監管業務數據歸集時效和歸集數據質量，確保底層數據準確、完整。重視部門行業信息化發展平衡，基于統一數據平臺支撐，提高意識較薄弱部門的數據思維，促進從“經驗”向“數據”決策的思維轉變。推動部門業務監控指標擴展，依托有效的數據分析處理，從繁多龐雜的多源數據中建立起數據驅動的業務邏輯關聯，增強監管靶向性和精準性。

（十三）加快研究出臺適應監管新需求的法律法規

按照“法無授權不可為”的原則，政府部門在監管方式和程序上要積極研究法律法規的適用性，對于行業監管的制度創新要加速，主管部門可以通過部門條例幫助新型監管方式破題，降低基層在實際執法過程中的法律風險。

五、結語

“互聯網+監管”改革的探索在浙江已經從點上突破邁向鏈上聯動，本文基于浙江省“互聯網+監管”建設的實踐和階段性成果，總結出上述八個統一，它們是相輔相成的，在改革過程中，缺任何一環，對其他的成效都會打折扣或者無法實現。筆者認為在圍繞完善“雙隨機、一公開”監管這一基本監管方式基礎上，信息化如何更好的賦能，在解決公平的同時，保證質量；以及審管銜接，推動從“嚴進寬管”向“寬進嚴管”轉變，為“證照分離”改革保駕護航，都是“互聯網+監管”改革今后的重點方向。另外，醫保基金領域因其業務特殊性，傳統現場執法方式無法實現監管的全覆蓋，現有醫保基金監管方式如何實現向全方位、全流程、全環節智能監控轉變上仍大有文章可做。