中國大中型水利PPP項目資產運營機制關鍵問題及構建思路

吳兆丹，嵇 延，張聞笛，賀 驥

(1.河海大學商學院，江蘇 南京 211100；2.江蘇省“世界水谷”與水生態文明協同創新中心，江蘇 南京 211100；3.水利部發展研究中心，北京 100038)

面對新時代治水矛盾的深刻變化，水利部將“水利工程補短板”作為新時代水利改革發展的工作總基調。大中型水利工程作為水利基礎設施建設的重點和關鍵，其資產的合理高效運營對確保工程功能的有效發揮、實現工程資產的保值增值，保障國家水安全、國有資產安全，推進國家經濟轉型發展和深化供給側結構性改革具有重要的作用。近年來，為加快大中型水利工程建設，充分發揮社會資本作為市場主體在資金、技術和管理上的優勢，國家頒布了系列政策，鼓勵引導社會資本參與大中型水利工程建設和運營，并取得了一定進展。而大中型水利工程具有一定的特殊性，其多為綜合型工程，主體功能多樣，并具有一定公益性，從而在一定程度上與社會資本的逐利性有所背離；該類工程投資規模大、投資回報期長，且投資回報率較低，使得社會資本參與工程建設運營的風險性較高而盈利能力較低；大中型水利工程資產運營關乎國計民生，受政策影響較大，運營過程具有一定復雜性，也在一定程度上影響了社會資本參與該類工程資產運營的積極性。這些導致大中型水利PPP(Public-Private Partnership，公私合作制)項目資產運營機制設計，對吸引社會資本參與工程建設運營、保證工程功能發揮、保障社會資本收益尤為重要。目前，我國已有一套較完善的吸引社會資本參與重大水利工程建設相關規定，但對大中型水利PPP項目資產運營機制設計還缺乏具體指導。因此，當前有必要研究分析社會資本參建的我國大中型水利PPP項目資產運營機制設計中存在的關鍵問題，設計大中型水利PPP項目資產運營機制構建思路，為政府出臺有關該類機制設計的指導性政策提供參考，支撐該類工程資產安全高效運營，推進水利行業資產運營的良性發展。

1 文獻綜述

國外有關大中型水利PPP項目資產運營研究早于國內。Fuest等[1]分析了社會資本參與的加納城市供水工程資產運營中所存在的問題，包括缺乏利益相關者監督與自我審計、第三方監督職能的獨立性受到干擾等。Adiyanti等[2]以印度尼西亞西三寶壟為例，指出了資產質量是印度尼西亞供水部門PPP項目運營的關鍵因素，包括適合的運營模式和長期充足的資金兩方面。Thelma等[3]分析了PPP模式不能解決坦桑尼亞水問題的原因，包括合同中風險分擔、財務可行性、私有資本退出后公共部門效力等方面問題。Yamout等[4]對黎巴嫩貝魯特管理供水服務PPP計劃進行了評價，指出黎巴嫩水主管部門在資產運營中存在的長期性缺陷。Jang等[5]在對中國水利工程TOT模型的分析中，涉及水利工程TOT項目資產運營分析。House[6]通過對馬尼拉和雅加達水利工程PPP項目進行比較，分析了水利工程PPP項目在資產運營中的內外部風險。

國內研究探討了大中型水利PPP項目合作模式，主要為BOT(即建設-運營-移交)以及相關組合方式，如“BOT+TOT(即移交-經營-移交)”“BOT+BT(建設-移交-付款)”“BOT+TOT+BOO(建設-擁有-經營)”等。馬毅鵬等[7]、翟偉鋒等[8]等提出BOT、TOT模式適用于通過水價調整等實現合理投資收益的部分準公益性項目；BOO模式適用于經營性水利項目，包括水電、供水項目等；政府購買服務模式適用于公益性水利項目。國內關于大中型水利PPP項目資產運營機制的研究主要圍繞以下三方面展開。一是收益分配。李珍珍等[9]、盛松濤等[10]分析了PPP模式下準經營性水利工程利益主體之間的收益分配問題，構建了基于Shapley值的動態收益分配模型。張云華等[11]研究發現，水利工程PPP項目投資主體中，私人部門剩余控制權的配置比例與其投資額度、股權比例成正相關關系，與其能力優勢成負相關關系；公共部門的協調、監管能力和期望的社會效益與其剩余控制權的配置比例成正相關關系。李香云等[12]指出我國水利工程PPP項目資產運營機制設計中，存在回報機制與付費機制關聯不夠緊密問題，強調要強化水利PPP項目實施方案編制，尤其是初步實施方案應側重回報機制分析。賀驥等[13]等分析社會資本參與的大中型水利工程資產收益在政府和社會資本方間的分配問題，針對不同類型的水利工程提出相應的資產管理模式。二是風險分擔。聶相田等[14]、靳東偉[15]提出，水利工程PPP項目風險分擔機制設置中，應在再談判、再融資、價格調整等方面建立合同柔性調節機制。馬維海等[16]結合水利工程PPP項目特點，構建了項目的政治風險、建設風險、運營風險等的計算模型。嚴景寧等[17]提出政府方應承擔項目審批、法律變更風險等外部關鍵風險和項目測算等內部關鍵風險；社會資本方應分擔項目審批、環保風險等外部關鍵風險和工程質量風險等內部風險；金融機構應承擔利率風險、通貨膨脹風險等外部關鍵風險和融資風險等內部風險。Sisavath等[18]、郭琦等[19]等指出水利工程PPP項目中社會資本方可能存在的道德風險問題，并提出社會資本方的履約行為與政府激勵水平呈正相關，與綜合監督懲罰力度無關。三是政府保障。袁汝華等[20]從利益相關者間關系角度研究了資產運營中的政府補貼問題，提出在項目成本及社會資本方內部收益率不變時，協議價越低，政府補貼額越大。司詠梅等[21]分析了內蒙古自治區水利基礎設施建設PPP項目中政策法規政府保障機制不健全的問題，強調完善項目財政補貼管理和水價形成機制。馬超等[22]結合部分地區的實踐案例，分析了社會資本參建的水利工程資產運營中政府保障方面的誤區，提出明確優惠的渠道和優惠扶持政策的建議。

可以看到，目前有關大中型水利PPP項目資產運營研究已取得一定進展，但暫無研究系統梳理我國大中型水利PPP項目資產運營機制設計中現存關鍵問題，從而不利于有針對性地完善我國該類工程資產運營機制設計，促進水利工程資產高效運營。基于此，本研究將對大中型水利PPP項目資產運營機制設計現狀進行調研，分析目前該類工程資產運營機制中存在的關鍵問題及成因，并設計資產運營機制構建思路，試圖在一定程度上彌補已有研究不足，為該類資產運營機制的設計提供參考。

2 大中型水利PPP項目資產運營機制現狀

2.1 重大水利PPP項目建設運營試點資產運營機制現狀

我國大中型水利PPP項目大多尚未正式運營或運營時間較短，該類工程在資產運營方面尚處于探索階段。國家層面選取的12個重大水利PPP項目建設運營試點，均積極與社會資本合作。目前湖南莽山水庫、廣東韓江高陂水利樞紐、重慶觀景口水庫等試點已完成社會資本引入，并探索形成了可復制、可推廣的經驗。調查已完成社會資本引入的工程資產運營機制設計情況并總結如下。

a.在工程資產運營經營權方面，已引入社會資本參與的試點工程均主要采用了BOT模式運營工程資產。為了保證社會資本方作為市場主體在工程資產運營方面的自主經營權，政府投資多采取在項目公司中不形成股份，或采取將中央補助資金作為政府出資代表的資本金出資，按照投資比例在項目公司中形成相應優先股的治理結構。政府主要作為工程監管方，從公共管理的角度，負責對工程資產運營進行監管，不參與工程資產運營具體事務的決策；項目公司負責投融資、建設及運營，并且服從政府對工程防洪抗旱等公益性功能的統一調度，保證工程發揮社會效益。

b.在工程資產運營中收益分配方面，已引入社會資本的試點工程資產運營收益主要為使用者付費，包括工程發電、城鎮供水、農業灌溉等收益。為了保障社會資本的投資回報，在大多數試點中當地政府提出不參與工程收益分配或提出在嚴格的邊界條件才參與工程收益分配。如高陂水利樞紐工程提出當項目公司資本金財務內部收益率低于或等于8%時，政府不參與公司收益分配；社會資本方享有工程全部發電收入并負責承擔工程運行維護的相關費用。當項目公司資本金財務內部收益率高于8%時，將首先降低省財政安排的可行性缺口補貼額度，其余收益由政府和社會資本方按投資比例80%∶20%分配。

c.在工程資產運營中風險分擔方面，已引入社會資本的試點工程普遍按照國家政策規定制定了風險分擔框架，由承擔能力更強的一方來承擔對應風險。一般來講，在合作期限內，項目財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，政策、法律和最低需求等風險由政府承擔；不可抗力風險政府與社會資本方共同承擔；社會資本方還承擔設施的全部或部分損失或損壞的風險。

d.在工程資產運營中政府保障方面，已引入社會資本的試點工程均對工程的農業灌溉用水與城鎮供水的水價、供水量以及電價、供電量進行了明確的承諾，以保障社會資本的投資回報；一些試點工程還通過允許延長合作期限、擴大電站總裝機容量，提高社會資本參與工程資產運營的積極性。在此基礎上，當地政府根據工程實際情況提出了各具特色的政府保障措施。如奮斗水庫所在地政府制定了相關法規，禁止用戶私自開采、來水，并在本工程供水區域范圍內封停自備水井，保證統一供水確保工程供水收益；水庫主體工程全部由政府出資建設，并將城鎮供水經營權無償轉讓給社會資本方，為其投資回報率提供切實保障。

2.2 非試點大中型水利PPP項目資產運營機制現狀

在國家一系列鼓勵社會資本參與水利工程建設運營相關政策的引導下，我國各地也積極響應，吸引社會資本參與水利工程建設運營。一些非試點大中型水利工程，結合其自身功能特性、收益能力水平、投資結構等，也在資產運營中取得一定成效。

陜西南溝門水利樞紐工程為在建的準公益性大型水利工程。該工程由延安市政府成立延安水務投資建設有限責任公司作為政府出資方代表，與社會資本方(陜西延長石油投資有限公司和華能國際電力開發公司)合股組建項目建設運營公司，三者股權占比分別為40%∶30%∶30%。在未來項目投入運營后，項目公司將長期負責南溝門水利樞紐工程的資產運營并擁有工程產權。

云南恨虎壩灌區工程作為全國農村水利綜合改革創新機制試點，其骨干工程資產的運行管護由政府負責，而田間工程項目則設立了用水專業合作社，促使市場投資主體和分散農戶全面參與水利工程資產運營中。“陸良大禹節水農業科技有限公司”作為社會資本方，由企業和農民用水合作社按照7∶3的出資比例籌建，負責田間工程資產的運營管理，投資雙方按出資比例行使權力和承擔義務，擁有田間工程的產權，依法享有轉讓、轉租和抵押的權益。

重慶鳳升水庫作為在建的準公益性綜合利用中型骨干水源工程，由鳳升縣政府授權重慶市彭水縣龍鳳水資源開發有限責任公司為PPP項目實施機構，與社會資本方(重慶市水利電力建設有限公司和重慶建工集團房地產開發有限公司組成的聯合體)合股組建項目建設運營公司。其中政府出資方占股25%，社會資本方占75%，該公司將在自項目投入運營起15年內負責鳳升水庫的資產運營。同時，鳳升縣政府授權社會資本方對水庫周邊的土地進行開發建設，允許其建設商業地產并出售，以此來鼓勵引導社會資本方參與水利工程建設運營。

3 大中型水利PPP項目資產運營機制關鍵問題及成因分析

3.1 項目資產運營模式較為單一

目前，大中型水利PPP項目建設運營大多傾向于采用BOT模式，其中國家層面確定的大中型水利PPP項目建設運營試點在試點實施方案中均提出工程建設運營擬采用BOT模式。該模式作為相對成熟的政府和社會資本合作模式，相應的資產運營風險較低，能夠在確保政府擁有工程產權、保障工程公益性功能發揮的同時，約定社會資本方在合作期限以及指定范圍內投資建設運營水利工程，并通過供水、發電等讓社會資本方獲得投資收益，滿足其投資回報要求。

同時，BOT模式也存在一定的局限性。采取該模式的大中型水利工程合作期限屆滿后需將工程資產移交給政府或政府指定的單位，社會資本方并不真正擁有工程的產權。因此，BOT模式較適用于經營性較強的工程以滿足社會資本方的投資回報需求。而大中型水利工程一般都具有一定的公益性功能，因此，要求政府和社會資本方在采用該模式時，要對雙方的責權分工、收益分配以及風險分擔等資產運營細節進行充分談判和磋商。如果無法合理滿足社會資本方在建設、運營中的收益預期和經營管理訴求，將在很大程度上影響社會資本參與的積極性。如試點中的莽山水庫由于無法滿足社會資本方收益預期和經營要求，先后經歷了多次項目法人招標，為吸引社會資本參與水利建設，莽山水庫5次修改招標方案，不斷細化社會資本方的資產運營權限；安徽江巷水庫、甘肅引洮供水二期、四川李家巖水庫也均為滿足社會資本方提出的工程運營要求，多次修改政府和社會資本方協議。同時，一些公益性較強的大中型水利工程由于無法滿足投資回報需求，也不適合使用BOT模式吸引社會資本參與工程的建設運營。

3.2 工程項目公司的法人治理結構需進一步完善

目前，大中型水利PPP項目均由社會資本方牽頭組建了項目公司，并構建了由政府和社會資本方參與的法人治理結構框架負責工程資產運營，但在具體的股權構成和工程資產運營管理權行使方面仍存在一定問題。

一方面，對于是否應將中央補助資金作為項目公司資本金并形成相應股權，政府和社會資本方存在一定爭議。政府出資方和社會資本方在項目公司中的資本金比例將影響項目公司的股權結構，也是決定工程建成后項目公司如何在資產運營過程中行使決策權、分配收益并承擔風險的重要依據。目前我國相關政策規定，中央投資可作為投資補助、資本金注入、擔保補貼、貸款貼息等方式支持PPP項目，但并未明確中央投資是否必須作為項目公司資本金。將中央投資資金作為政府出資代表在項目公司中的資本金并形成相應股權，有利于加強政府出資人在項目公司中的決策權，確保工程公益性功能的發揮。如貴州馬嶺水利樞紐工程和重慶觀景口水庫工程在組建項目公司時，項目的中央補助資金均作為政府出資人代表的資本金出資，形成政府出資人在項目公司中的股權。但同時，社會資本方則認為中央補助資金應當作為對于社會資本投資的補充。將中央投資作為項目公司資本金，會沖淡社會資本方在項目公司中的股權，影響社會資本方參與工程運營的決策權，降低社會資本方參與工程的積極性。

另一方面，工程資產的運營管理權限劃分不夠明晰。大部分工程在政府和社會資本方簽訂合作協議時，提出由社會資本方在協議范圍內擁有自主運營工程相關資產的權利。如馬嶺水利樞紐明確提出由政府出資方和社會資本方共同出資組建的貴州省馬嶺水利樞紐開發有限公司作為項目法人，負責工程運營管理，并由社會資本方具體負責項目公司運營。同時，貴州省水利投資有限責任公司作為政府出資方代表，明確提出應根據政府出資方在項目公司中的股權，向項目公司指派公司董事長及多名董事。這種做法可能會影響未來社會資本方作為市場主體對于工程資產的自主運營，增加了社會資本方參建的大中型水利工程資產運營的復雜性。

3.3 工程風險分擔與權責劃分之間的匹配度較低

大多數試點工程均按照國家政策所規定，遵循最優風險分配原則制定了風險分擔框架，但這些工程未能充分結合工程項目公司的權責劃分具體內容，在工程資產運營過程中設計與政企雙方權責匹配的，具有操作性和針對性的風險分擔機制。這一方面是由于當前我國社會資本參與大中型水利工程建設運營尚處于起步階段，政府與社會資本方對其中的盈利及風險情況尚處于摸索過程，缺少可借鑒的經驗；另一方面是因為我國水利工程長期以來由政府管理，缺少資產運營市場化的風險意識，容易忽視風險防范的重要性。

大中型水利PPP項目資產運營機制中，工程風險分擔與權責劃分之間較低的匹配度，會導致政府或社會資本方在獲得較少權益的同時，卻承擔較多的運營風險。例如高陂水利樞紐在政府和社會資本協議中提出，當項目公司資本金財務內部收益率高于8%時，收益由政府和社會資本方按投資比例80%∶20%進行利潤分成，同時，該項目政府投資方卻不承擔任何經營風險。這些將進一步影響政府投資方和社會資本方各自職責的履行，降低其對于工程資產運營的風險防控意識，增加工程的運營風險；同時也會增加社會資本方的收益不確定性，影響社會資本方參與工程運營的積極性，難以保障工程效益的有效發揮。

3.4 政府保障內容的可行性和有效性有待強化

政府為了更好地吸引社會資本參與大中型水利工程建設運營，往往做出了最低投資回報率、水價、電價、用水量、用電量等保底承諾。其中仍存在不科學之處，影響政府相關承諾的可行性以及對政府約束的有效性。

一方面，政府在設計保底政策時，對于各項影響工程收益的邊界條件變化缺少科學的預測。目前在引入社會資本的試點中，政府關于工程電價的承諾中均提出在合作期限內按照一定標準執行，而市場電價可能會隨著社會經濟發展水平、銀行利率浮動、產品市場價格、運行成本提高而變化，因此，所承諾電價很有可能在未來無法實現或者導致工程運營無法獲得收益，影響工程社會效益的發揮以及社會資本方的收益水平，難以保障工程長期良好的運營，降低社會資本方參與工程資產運營的積極性。另一方面，當前該類工程中，政府對社會資本的補貼多為利潤補貼，但對補貼的測算方式仍不夠科學。例如水價階梯補貼額度設計中，當實際用水量在政府設計的各個階梯區間臨界點左右時，補貼金額出現較大的變化，從而影響社會資本運營工程資產時進行科學決策，導致社會資本方對工程服務的重視程度不夠，甚至出現政府過度讓利的情況。

此外，大中型水利PPP項目中政企雙方均約定了政府保障的內容，但對于政府不能兌現所承諾內容的約束條款、仲裁條款等內容均尚為空白。完善政府保障未能實現時的相關約束條款，對政府無法兌現承諾時的處理方案予以界定，一方面，可為社會資本方切身利益提供保障，另一方面，對政府兌現其承諾也能起到一定約束作用，有利于提高所制定政府保障措施的科學性與合理性。

4 大中型水利PPP項目資產運營機制構建思路

4.1 資產運營機制構建的原則

4.1.1結合實際差異化構建的原則

大中型水利工程包括防洪、抗旱、灌溉、供水、發電等多種功能，各項大中型水利工程的實際主體功能以及各部分功能的比重都有所不同，工程的經營性和公益性資產比例也區別較大，因此，應當分類設計切實可行的資產運營機制。此外，不同工程的具體資產管理內容有所差異，且盈利能力不同，從而前期對社會資本投資的吸引力不同。以此為基礎，所形成的項目公司股權結構及相應的資產運營主體、運營范圍以及運營機制等均會有一定差異，后期社會資本參與資產運營的積極程度、工程盈利能力等均會有所差別，進而所需要的政府保障也各有特色，這些都會影響到資產運營機制的設計。因此，在設計大中型水利PPP項目的資產運營機制時，要充分結合上述因素，體現具體工程的特點，構建切實可行的資產運營機制。

4.1.2政企雙方互利共贏的原則

在大中型水利PPP項目資產運營過程中，政府作為社會管理者，較為注重工程資產的保值增值以及工程社會效益是否能有效發揮；社會資本方則希望能獲得更多的工程運營決策權，提高自己的收益回報。而大中型水利工程的盈利能力較為有限。因此，在社會資本參與大中型水利工程資產管理中，政府和社會資本方要結合雙方需求，根據實際情況構建合理的收益分配機制，確保政府和社會資本方能夠在資產運營過程中實現共贏。

4.1.3風險分擔與權責相匹配的原則

大中型水利PPP項目資產運營中，政府與社會資本方風險分擔普遍遵循最優風險分配原則，即由承擔能力更強的一方來承擔對應風險。但在具體工程中，各方所承擔的風險還應該與其權益、職責范圍相匹配，以確保政府投資方和社會資本方履行各自職責的積極性，提高其對工程資產運營的風險防控意識，降低工程資產的運營風險。

4.1.4政府保障可行性與有效性原則

政府在對大中型水利PPP項目資產運營提供保障時，要確保保障內容的可行性與有效性。一方面，對工程所提供產品或服務的價格預期、數量預期，以及政府對社會資本方提供的補貼標準，要經過科學測算，并實行動態調整機制，確保所保證內容的可行性，促進項目順利實施。另一方面，要明確政府保障未能實現的有關約束條款，保證政府保障內容的有效性，避免社會資本方與政府間產生合同糾紛，提高社會資本方對政府的信任度及其參與工程資產運營的積極性。

4.2 資產運營機制構建框架設計

4.2.1確定工程資產運營模式類別

在大中型水利PPP項目資產運營機制構建中，首先應根據工程實際情況確定相應的資產運營模式。需要指出的是，由于大中型水利工程多具有一定公益性功能，關乎國計民生，發揮工程的社會效益十分重要。因此，在該類工程資產運營過程中，不適合由社會資本方完全掌握工程產權和資產運營的決策權。

首先，對于以經營性功能為主的工程，可考慮在政府擁有工程產權的前提下，由社會資本方牽頭組建項目公司，在合作期限內將工程資產完全交由社會資本方運營，或由政府與社會資本方按照投資形成項目公司的股份共同負責資產運營。然后，對于具有一定經營性但經營性不強且適宜由社會資本方長期擁有并運營的大中型水利工程，可考慮采用使用者付費方式，由政府與社會資本方按照股權投資的方式共同投資建設工程，并按照投資比例擁有工程產權，負責工程資產運營。最后，對于以公益性功能為主的工程，應當確保工程產權由政府所有，以保證工程的公益性功能有效發揮。可考慮采取政府付費的方式，由社會資本方負責工程資產運營，向政府或公眾提供相應的工程服務，并確保工程資產保值增值。由政府對社會資本方的服務質量進行定期考核，并根據考核結果向社會資本方付費。

同時，大中型水利PPP項目資產運營方式還應當充分考慮政府投資方和社會資本方對于工程的投資規模及投資比例。對于社會資本投資額較高的工程，可考慮由社會資本方在一定合作期限內獨立運營工程資產，或在合作期限內與政府合作經營工程資產，以保證社會資本方對工程資產的運營決策權和社會資本方的投資收益。對于社會資本方投資額較低的工程，可考慮由社會資本方在合作期限內與政府合作運營工程資產，或由政府對社會資本方所提供服務進行付費，以保證政府作為主要投資方擁有工程的產權并實現工程的社會效益。對于資產適合由社會資本方長期擁有并運營的工程，可考慮由社會資本方與政府共同投資建設工程，并按照投資比例擁有工程產權，在此基礎上共同組建項目公司，按照項目公司股份比例共同負責工程資產運營。

4.2.2明確收益分配機制

收益分配機制是大中型水利PPP項目資產運營機制的核心內容，直接影響到社會資本方參與工程資產運營的投資回報和工程資產運營的可持續性。可因地制宜在以下大中型水利PPP項目收益分配機制中進行選擇。一是社會資本方獲得項目運營所有收益，當收益難以滿足社會資本的投資回報時，可由政府進行可行性缺口補貼，政府投資不參與工程收益分配；二是社會資本方與政府按照雙方投資比例或項目公司股權比例分配資產運營收益，但是為了保證社會資本的投資回報，應當對于政府投資分配收益設定嚴格的邊界條件；三是由政府購買服務，社會資本方負責運營工程資產并提供相應的服務，政府根據服務質量向社會資本方付費，政府和社會資本方形成了工程服務的買賣關系。具體收益分配機制的確定，要遵循上述原則，保障社會資本最低收益，同時要使各方收益與其所享有的權利、職責相匹配，與所承擔風險相對等，并以社會資本方提供的服務質量作為重要依據。

4.2.3明確風險分擔機制

風險分擔機制作為工程資產運營機制的重要內容，將直接影響到資產運營是否能夠長期順利進行，并且間接影響到工程的收益分配和效益發揮。大中型水利PPP項目風險分擔機制的構建，首先，應根據最優風險分配原則，明確對于法律風險、政策風險、政府承諾范圍以內的市場風險以及政府行為造成的保險范圍以外的不可抗力風險等一般由政府承擔。然后，應根據社會資本方參與大中型水利工程建設運營的不同方式，按照權責劃分對等原則，確定工程資產運營過程中的財務風險、運營管理風險、政府承諾范圍以外的市場風險、外匯風險、通貨膨脹風險、信用風險、環境影響風險、除政企雙方合同外的其他合同風險以及超出一定范圍的利率變化風險等商業風險，由政府與社會資本方按其投資比例和權責劃分方式對應承擔。最后，自然災害或其他非政策變化造成的不可抗力風險等由雙方按其出資比例共同承擔，而政企雙方合同風險則可由政府和社會資本對等分擔。此外，還應遵循風險有上限原則，避免某一方單獨承擔無限大的風險，提升其參與工程資產運營的積極性。

4.2.4明確政府保障機制

大中型水利工程投資規模大、回報周期長，合理有效的政府保障機制能夠保證社會資本投資回報的穩定性，是吸引社會資本參與大中型水利工程資產運營并確保長期良好運營的關鍵因素。大中型水利PPP項目政府保障內容一般包括制度支撐、保底政策、資源配置等方面，同時應當設計允許合作期限延長，協議內容動態調節，政府保障不能實現的后備條款等內容。其中制度支撐包括為社會資本方工程資產或其他資產的運營提供政策環境與外部支持，將政府付費納入財政預算等；保底政策包括社會資本基準投資收益率保證，可行性缺口補貼標準及補貼調整承諾、產品服務定價及調整承諾、保底收入以及保底市場需求量承諾等；資源配置包括配置土地資源、礦產資源、旅游資源等與工程相關的非水利資源。在具體確定政府保障內容時，要如上所述，以工程實際收益、可配置資產情況，以及當地社會經濟發展水平和政府的財政能力作為依據，確保工程資產運行保障機制的可行性與有效性。

5 結 語

本研究調查分析了我國大中型水利PPP項目資產運營機制現狀，挖掘其中存在的關鍵問題及其成因，繼而構建了該機制設計的總體思路，結論如下。

a.我國大中型水利PPP項目資產運營機制目前存在的關鍵問題包括，資產運營模式較為單一、工程項目公司的法人治理結構需進一步完善、工程風險分擔與權責劃分間的匹配度較低、政府保障內容的可行性和有效性有待強化。

b.我國大中型水利PPP項目資產運營機制設計，應結合工程主體功能的性質、社會資本投資規模及占比，以及資產是否適合由社會資本方長期擁有并運營等方面的情況，選擇工程適宜的資產運營模式；繼而在該模式下，遵循保障社會資本最低收益、政企雙方收益與權責利相匹配原則，建立相應的收益分配機制；遵循風險分擔中最優風險分配、風險分擔與權責劃分對等、風險有上限等原則，建立風險分擔機制；堅持內容可行性與有效性原則，建立切實可行的制度支撐、保底政策、資源配置等政府保障機制。

在后續研究中，可基于本文所設計的我國大中型水利PPP項目資產運營機制構建思路，針對具體類別的大中型水利工程PPP項目，構建切實可行的資產運營機制，為實踐提供更具體貼切的指導。