中國的農村改革發展與鄉村振興（上）

★范希春

導 讀

習近平總書記指出，農業強不強、農村美不美、農民富不富，決定著全面小康社會的成色和社會主義現代化的質量。本文立足黨的十九屆五中全會確立的優先發展農業農村、全面推進鄉村振興、走中國特色社會主義鄉村振興道路的目標任務，聚焦改革開放以來農村改革、脫貧攻堅、社會主義新農村建設、鄉村振興四大歷史主題，反映了改革開放以來我國農村改革發展振興的歷史，揭示了四大主題之間的歷史邏輯關系，以及鄉村振興對全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的重大作用和意義。

2006 年1 月，全面取消農業稅。寧夏回族自治區糧農馬海福說：“我家每畝地年凈收益達到1000 多元，真是趕上了好政策。”

改革開放以來，我國農村改革不斷深化，經濟社會發展實現了歷史性的飛躍：農業現代化水平和綜合生產能力持續提高，經濟結構不斷優化；農村社會事業不斷進步，鄉村面貌發生翻天覆地的變化；農民生活水平大幅度提高，實現了由貧窮到溫飽、由溫飽到小康的歷史性跨越。黨的十九屆五中全會提出，優先發展農業農村、全面推進鄉村振興。從農村改革到鄉村振興，走出了一條中國特色社會主義農村振興之路。

農村改革發展對鄉村振興的重要先導作用

中國的改革發軔于農村，率先從農村突破，進而帶動了城市經濟體制改革，形成全面改革開放的發展局面，就中國整個改革大業來說，農村改革具有首倡之功。而改革開放以來的中國鄉村振興同樣發端于20世紀70年代后期的農村改革。農村改革，為鄉村振興戰略的實施提供了實踐樣本和經驗借鑒，具有重要啟示意義。

——農村改革發展的起步與探索

1978年，以農村家庭聯產承包責任制為發端的農村改革，拉開了中國改革的序幕。關于農村改革，從1982年到1986年連續5年，中共中央（后含國務院）每年都以一號文件的形式下發一份關于農村改革和農村政策的文件，對前一時期的農村改革進行總結，對當年和此后一個時期農村改革和農業發展作出具體部署。這些文件具有很強的連續性和針對性，在中國農村改革史上形成一個專用名詞——“五個一號文件”。

1982年1月1日，中共中央批轉《全國農村工作會議紀要》，這是第一個一號文件。文件突破了傳統的“三級所有、隊為基礎”的體制框框，明確肯定了包產到戶、包干到戶等責任制形式都是社會主義集體經濟的生產責任制，是社會主義農業經濟的組成部分。1983年1月2日，中共中央發布《當前農村經濟政策的若干問題》，這是第二個一號文件。文件從理論上肯定了家庭聯產承包責任制的社會主義性質，指出聯產承包責任制“是在黨的領導下我國農民的偉大創造，是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展”。文件提出：我國農業要走農林牧副漁全面發展、農工商綜合經營的道路；穩定和完善農業生產責任制，仍然是當前農村工作的主要任務；要適應商品生產的需要，發展多種多樣的合作經濟。值得一提的是，文件還提出了“兩個轉化”的重要觀點，即促進農業從自給半自給經濟向較大規模的商品生產轉化，從傳統農業向現代農業轉化。1984年1月1日，中共中央發出《關于一九八四年農村工作的通知》，這是第三個一號文件。文件強調，要繼續穩定和完善家庭聯產承包責任制，延長土地承包期，規定土地承包期一般應在15年以上，生產周期長的項目和開發性項目，承包期應當更長一些。文件規定，允許有償轉讓土地使用權，鼓勵農民向各種企業投資入股，允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶。文件強調，要在穩定和完善生產責任制的基礎上，提高生產力水平，疏理流通渠道，促進農村商品生產的發展。1985年1月1日，中共中央、國務院發出《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》，這是第四個一號文件。文件規定：調整農村產業結構，取消30年來農副產品統購派購制度，對糧、棉等少數重要產品采取國家計劃合同收購新政策；進一步放寬山區、林區政策；對鄉鎮企業實行信貸、稅收優惠政策；放活農村金融政策，提高資金融通效益；按照自愿互利原則和商品經濟要求，積極發展和完善農村合作制；進一步擴大城鄉經濟交往，加強對小城鎮建設的指導；發展對外經濟、技術交流。1986年1月1日，中共中央、國務院發出《關于一九八六年農村工作的部署》，這是第五個一號文件。文件肯定了農村改革的方針政策是正確的，必須繼續貫徹執行。文件強調：要進一步擺正農業在國民經濟中的地位；依靠科學，增加投入，保持農業穩定增長；深入進行農村經濟改革；切實幫助貧困地區逐步改變面貌；加強領導，改進領導。

農村改革5個一號文件，保證了家庭聯產承包責任制的施行，建立了農村集體經營和農民家庭分散經營相結合的基本體制，極大地調動了廣大農民的積極性，農村經濟進入新的發展時期。經過實踐探索和政策完善，農村改革取得重大成果，這就是1991年11月29日，中共十三屆八中全會通過的《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》明確的，把以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制，作為我國農村集體經濟組織的一項基本制度長期穩定下來。

——社會主義市場經濟體制的建立與農村市場化改革

1992年10月，黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制的改革目標，農村改革按照建立社會主義市場經濟體制要求向前推進。1993年11月，《中共中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》宣布：“經過十多年來的改革，糧食統購統銷體制已經結束，適應市場經濟要求的購銷體制正在形成。”至此，統購統銷制度最終結束。取消統購統銷制度，是繼家庭聯產承包責任制之后，中國農村經濟體制改革的另一項重大突破，這一改革賦予農民生產經營權、收益支配權，對農村經濟發展、社會進步產生了重要影響。1993年11月，中共十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。提出按照建立社會主義市場經濟體制的要求，穩定與完善農村基本經營制度，深化農產品流通體制改革，調整農村產業結構，推進鄉鎮企業體制創新，促進農村勞動力轉移，農村改革得到進一步深化。

城鄉統籌發展與農村改革的深入

2004年，時隔18年之后，中共中央、國務院再次發出關于“三農”問題的一號文件，提出了一系列強農惠農富農的重要政策措施。從2004年起，我國建立了對農民的直接補貼制度；2005年12月24日，國務院發出《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》。2006年1月1日起，延續了2000多年的農業稅全面取消。2006年3月27日，國務院公布《關于解決農民工問題的若干意見》，要求逐步建立城鄉統一的勞動力市場和公平競爭的就業制度，建立保障農民工合法權益的政策體系和執法監督機制，建立惠及農民工的城鄉公共服務體制和制度。2006年9月1日至2日，全國農村綜合改革工作會議舉行，10月8日國務院發出《關于做好農村綜合改革工作有關問題的通知》。2008年6月8日，中共中央、國務院印發《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，規定林地的承包期為70年，承包期屆滿可以按照國家有關規定繼續承包。2008年10月12日，中共十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出要大力推進改革創新，加強農村制度建設，健全嚴格規范的農村土地管理制度，搞好農村土地確權、登記、頒證工作。2009年9月1日，國務院印發《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》。2011年6月7日國務院印發《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》。至2012年7月1日，我國基本實現社會養老保險制度全覆蓋。2013年11月，中共十八屆三中全會召開，會議提出，健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工業城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果，加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制。2013年12月12日至13日，中央城鎮化工作會議召開，會議提出推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，推進農業轉移人口市民化。2014年7月30日，國務院公布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，意見指出，為適應推進新型城鎮化需要，進一步推進戶籍制度改革，落實放寬戶口遷移政策。這一時期，我國在健全農村土地管理制度、深化糧棉流通體制改革、建立農業支持保護制度、擴大農業對外開放、改革農村稅費制度、創新農村金融制度、健全農村民主管理制度、建立城鄉發展一體化制度方面取得長足進步，農村改革進入城鄉統籌發展新階段。

——農村改革全面深化

黨的十八大以來，中共中央始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，農村改革進入全面深化階段。習近平總書記發表的一系列重要講話，為農村改革發展指明了方向。這一時期，以全面建成小康社會為目標，全面推進農村綜合改革和其他領域各項改革，注重改革的全局性、系統性、協同性，農村改革進入全面深化并快速推進階段。農村改革深化集中體現在兩個方面：一是農村土地所有權、承包權、經營權的“三權分置”，這是我國農村改革的又一重大制度性創新；二是農業現代化，這是我國農村改革發展的方向和目標。

關于土地所有權、承包權、經營權“三權分置”。2013年12月23日至24日，中央農村工作會議召開。會議提出堅持穩定土地承包關系，依法保障農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權利；堅持農村基本經營制度，不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權。2014年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，提出把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行。2016年4月25日，習近平總書記主持召開農村改革座談會并發表重要講話，明確指出：新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。最大的政策，就是必須堅持和完善農村基本經營制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持穩定土地承包關系；完善農村基本經營制度，要順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，要求堅持農村土地集體所有權的根本地位；嚴格保護農戶承包權；任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權，加快放活土地經營權，土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。2016年12月26日，中共中央、國務院印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，農村集體產權制度改革向全國推開。“三權分置”，明確了土地所有權、承包權、經營權各自的權能和相互關系。這是繼農村土地承包責任制后，農村土地制度又一次重大改革創新，對促進我國農業適度規模化經營、發展現代農業意義重大。“三權分置”是農村改革實踐探索的產物，是家庭聯產承包責任制適應經濟社會發展要求而不斷變革創新的結果。“三權分置”堅持農村土地集體所有，強化對農戶土地承包權的保護，順應土地要素合理流轉、提升農業經營規模效益和競爭力，創新了農村土地產權制度，豐富了農村土地集體所有制的有效實現形式；“三權分置”豐富了雙層經營體制內涵，形成“集體所有、農戶承包、多元經營”的新格局，有利于提高農業生產經營的集約化、專業化、組織化、社會化程度；“三權分置”在保護農戶承包權益的基礎上，賦予新型經營主體更多的土地權能，有利于促進土地經營權在更大范圍內的優化配置，提升土地產出率、勞動生產率和資源利用率，順應發展適度規模經營的要求，為中國特色農業現代化開辟了新的路徑。

2016 年10 月，《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》出臺，進一步健全農村土地產權制度，促進農村土地流轉。圖為河北省河間市一家現代農業產業園的工人采摘西紅柿

關于農業現代化問題。2014年1月19日，中共中央、國務院印發《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》。意見指出，全面深化農村改革，要堅持社會主義市場經濟改革方向，處理好政府和市場的關系，激發農村經濟社會活力；要城鄉統籌聯動，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，讓農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。2015年的中央一號文件《中共中央 國務院關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》，要求繼續全面深化農村改革，推動新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展，努力在提高糧食生產能力上挖掘新潛力，在優化農業結構上開辟新途徑，在轉變農業發展方式上尋求新突破，在促進農民增收上獲得新成效，在建設新農村上邁出新步伐，為經濟社會持續健康發展提供有力支撐。2015年12月31日，中央一號文件《中共中央 國務院關于落實發展新理念加快農業現代化 實現全面小康目標的若干意見》發布，要求各地區各部門牢固樹立和深入貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，大力推進農業現代化，確保億萬農民與全國人民一道邁入全面小康社會。2016年4月25日，習近平總書記在農村改革座談會上的講話中指出，當前農業還是現代化建設的短腿，農村還是全面建成小康社會的短板……加快農村發展，要緊緊扭住發展現代農業、增加農民收入、建設社會主義新農村三大任務·發展現代農業，要在穩定糧食生產、確保國家糧食安全基礎上，著力構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，加快構建職業農民隊伍，形成一支高素質農業生產經營者隊伍。2016年12月31日，中央一號文件《中共中央 國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》發布，要求優化產品產業結構，著力推進農業提質增效；推行綠色生產方式，增強農業可持續發展能力；壯大新產業新業態，拓展農業產業鏈價值鏈；強化科技創新驅動，引領現代農業加快發展；補齊農業農村短板，夯實農村共享發展基礎；加大農村改革力度，激活農業農村內生發展動力。中央的一系列文件和習近平總書記的講話，使農業現代化進入全面推進、重點突破、梯次實現的新時期。

衡陽縣杉橋鎮白石園村農田航拍圖

2018年1月2日，中共中央、國務院發布中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》，對于推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，譜寫新時代鄉村全面振興新篇章，具有重大意義。2019年1月3日，中央一號文件《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》發布。文件提出，聚力精準施策，決戰決勝脫貧攻堅；夯實農業基礎，保障重要農產品有效供給；扎實推進鄉村建設，加快補齊農村人居環境和公共服務短板；發展壯大鄉村產業，拓寬農民增收渠道；全面深化農村改革，激發鄉村發展活力；完善鄉村治理機制，保持農村社會和諧穩定；發揮農村黨支部戰斗堡壘作用，全面加強農村基層組織建設；加強黨對“三農”工作的領導，落實農業農村優先發展總方針。2020年1月2日，中央一號文件《中共中央 國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》發布，提出堅決打贏脫貧攻堅戰；對標全面建成小康社會加快補上農村基礎設施和公共服務短板；保障重要農產品有效供給和促進農民持續增收；加強農村基層治理；強化農村補短板保障措施等。系列中央一號文件的發布與實施，使農村改革進入全面深化、農村發展進入全面振興的新階段。

40多年來，黨和國家始終堅持把改革作為推進農村發展的根本動力，農村改革在取得巨大歷史性成就的同時，積累了豐富的經驗。這就是，必須充分尊重農民的首創精神，必須堅持黨對農村工作的領導，必須堅持以問題為導向，因地制宜、循序漸進的改革方法。改革開放以來農村改革發展的偉大實踐，為改革開放和社會主義現代化建設作出了重大貢獻。農村改革發展的歷史經驗，對新時代全面深化農村改革、推動鄉村振興具有重要啟示意義。

（未完待續）