多措并舉規制糧食損失浪費

文/顏波 胡文國 王娟

糧食損失浪費是全球性問題，根據聯合國糧農組織數據，全球每年浪費的食物高達16 億噸，其中可食用部分達到13 億噸。減少糧食損失浪費成為全球共識，世界許多國家都出臺相關法律法規和政策采取相應措施節糧減損。我國是糧食生產消費大國，同時糧食損失浪費也比較嚴重。我國要用世界9%的耕地、6%的淡水資源養活近20%的人口，保障糧食安全壓力大，既要開源，又要節流。采取多種措施減少糧食損失浪費具有重要意義，也很緊迫。

一、我國節糧減損所作的努力和取得的成效

我國糧食損失浪費數量較大，特別是糧食消費環節，受傳統消費習俗影響，鋪張浪費較大。習近平總書記曾指出，餐飲浪費現象，觸目驚心、令人痛心！糧食損失浪費是耕地、淡水等各種農業生產資源的損失浪費，節糧減損就是節約資源，減少農業消耗和排放，就是開發“無形糧田”，實現“無地增產”。我國長期以來一直在采取措施減少糧食損失浪費，但還需要進一步加強。

（一）糧食損失浪費涉及糧食產業多鏈條、多環節

聯合國糧農組織的數據顯示，全球食物損失浪費量約占1/3，每年損失浪費掉的糧食夠養活全球1/8 的人口。根據歐盟委員會的調查，歐盟國家每年浪費的食物多達9000 萬噸，人均180 公斤。美國農業部監測數據顯示，美國食物垃圾占食物供應的30%～40%，浪費掉的糧食總量高達6250 萬噸。

糧食損失浪費涉及糧食產業鏈的產購儲加銷和消費各環節。收購環節，由于不完善的基礎設施、機械質量參差不齊等原因，易造成收獲損耗。田間運輸和清糧（曬場）作業，農戶路邊曬糧以及烘干不及時霉變、碎粒等，易造成清理損失。農民農用車售糧易存在糧食汽運拋撒損失。倉儲環節，部分農戶儲糧裝具簡陋、保管水平低，以及地趴糧等易導致鼠害、蟲害、霉變等損失。受出入庫作業方式、儲藏技術水平低以及儲糧生態環境較差等影響，糧庫儲糧存在部分損失。糧食倉儲倒倉、倒垛過程中存在遺撒損失。運輸環節，糧食運輸裝卸、運輸設施落后，專用運輸設施不足，散運比例偏低，存在遺撒和碎粒損失。汽鐵水聯運比例低，運輸工具對接不及時，以及部分糧食與其他貨物混運，存在運輸損失。加工環節，過度追求成品糧亮、白，糧食過度加工，出品率降低。小型糧食加工企業低水平粗放式加工，存在加工損失。在糧食加工副產物綜合利用率較低，如米糠、谷殼、麩皮、胚芽等沒有得到有效利用。消費環節，在糧食產品加工成食品（或食物）過程中的原材料遺棄，以及不合理烹飪，造成糧食浪費。傳統團餐制就餐、鋪張浪費、公共食堂不合理配給、過度消費等，導致在餐桌上浪費的食物也較多。

（二）推進節糧減損是再造“無形良田”

當前，我國是世界上人口最多的國家，糧食需求量巨大，但糧食生產資源不足，每年進口糧食在1 億噸以上，相當于進口約8 億畝耕地。在“十四五”時期和未來十五年，我國人口總數仍將保持增長，人民群眾消費需求從“吃得飽”向“吃得好”“吃得健康”轉變，促使我國糧食消費將長期保持增長趨勢，緊平衡很可能是我國糧食安全的長期態勢。我國糧食播種面積連續多年穩定在17 億畝左右，2017 年至2019 年累計減少4000 多萬畝，雖然2020 年比2019 年增加了1000萬畝，但穩面積任務依然艱巨。全國水資源綜合規劃成果顯示，我國多年年均缺水量為536 億立方米，其中農業缺水約300 億立方米。2018 年，我國耕地灌溉面積占比僅為50%左右。未來工業化和城鎮化的持續推進，還將會占用一些耕地和淡水資源。隨著未來糧食需求峰值的逼近，耕地、淡水等資源不足問題更為明顯，人地矛盾、農工用水矛盾將更加突出。

糧食生產是耕地、淡水、電力、人力、資金等資源的綜合投入過程，根據專家核算，每生產1 噸糧食大概平均需要2.6 畝耕地、1000～2000 噸水以及一定財政資金等公共資源，推進節糧減損是減少耕地、淡水等資源投入，相當于再造“無形良田”、增加“淡水供給”和節約財政資金等。節糧減損，提高糧食生產率，在有限資源約束下增加糧食“有效”供給，提高人們營養水平，對世界糧食安全也是重大貢獻。同時，糧食生產、加工和消費過程也是大量碳排放過程。據聯合國糧農組織估計，糧食損失浪費產生的溫室氣體排放占全球總排放量的8%，減少糧食損失浪費可以較大幅度減少碳排放量，降低對生態環境的壓力。

（三）推進節糧減損取得明顯成效

我國歷來重視減少糧食損失浪費，據不完全統計，全國已出臺的30 余個全國性和地方性的法規、規章和政策，都針對糧食損失浪費提出了相關要求。在法律層面，《農業法》規定，國家提倡珍惜和節約糧食，并采取措施改善居民的食物營養結構。在法規層面，國務院出臺了《中央儲備糧管理條例》，江蘇省出臺了《糧食流通條例》，貴州省出臺了《糧食安全保障條例》，都有涉及減少糧食損失浪費的相關規定。在規章層面，國家發展改革委2009 年出臺了《糧油倉儲管理辦法》，2016 年出臺了《糧食質量安全監管辦法》；北京、黑龍江、江蘇等省（直轄市）出臺了省級儲備糧管理辦法等10 余個地方性規章，均對降低倉儲等環節糧食損失浪費作出規定。在政策層面，2010 年國務院辦公廳印發的《關于進一步加強節約糧食反對浪費工作的通知》，中辦國辦印發的《關于厲行節約反對食品浪費的意見》，原國家糧食局2010 年出臺的《切實加強節約糧食反對浪費工作的實施意見》，以及2020年國家糧食和物資儲備局出臺的《關于創新舉措加大力度進一步做好節糧減損工作的通知》等10余項政策，對節約糧食提出要求、發起倡議。

在國家糧食和物資儲備局以及原國家糧食局的統籌和積極推動下，針對糧食收購、儲藏、加工、包裝、運輸、消費等各環節，在全國糧食行業持續多年開展了優質糧食工程、農戶科學儲糧專項、“糧安工程”建設規劃、“智慧糧庫”建設、原糧“四散”運輸、“糧食適度加工”等節糧減損專項行動，取得了較好的節糧減損效果。根據國家糧食和物資儲備新聞發言人介紹，我國大力推進的優質糧食工程，到2020 年底將建成4000 多個糧食產后服務中心，糧食損耗浪費和霉變損失平均降低4 個百分點。根據相關專家調查評估，農戶科學儲糧專項使庭院儲糧損失、“糧安工程”和“智慧糧庫”建設使糧食倉儲損失、原糧“四散”運輸使糧食運輸損耗的損失率都有一定程度的下降。

二、國外規制糧食損失浪費的做法

歐盟、美國等國家農業資源非常豐富，糧食生產能力很強，糧食安全保障水平較高。但基于糧食生產涉及土地、淡水等自然公共資源投入和生態環境的消耗，以及巨額農業補貼和財政支持，為了促進資源的可持續利用和糧食生產可持續發展，保障貧困人口的糧食安全，這些國家仍然通過制定戰略明確目標、發起倡議喚起參與、出臺政策引導方向、制定法律規范行為等方式對糧食損失浪費進行規制。

（一）歐盟主要通過出臺法律和政策、發起戰略和采取集體行動等措施減少糧食損失浪費

歐盟很重視節糧減損，采取多種措施推動成員國減少糧食損失浪費。一是通過立法建規推進節糧減損。歐盟為提高資源效能及可持續利用，針對廢棄物再循環利用，自2008 年以來先后頒布了《歐盟廢棄物框架指令》《資源高效利用路線圖/要點》《歐盟廢棄物立法》等法規，將反對食物浪費納入預防浪費與廢棄物再循環利用的相關戰略中，強調以預防為主、兼顧再利用和循環利用。二是通過出臺政策支持節糧減損。歐盟制定食品標識規定、食品安全規定、食品標準規定、食品再分配政策和食品補貼等政策，引導消費者減少糧食浪費。如歐盟提出要在食品包裝上清楚地注明“此日期前最佳”和“此日期前食用”，并制定了更加明確的消費標識規定，希望借此幫助消費者減少糧食浪費。三是制定預防損失浪費戰略。歐盟先后制定了《歐洲2020 年增長戰略》《歐洲零售行動計劃》等戰略，創新措施提高食品利用率，并制定準則，以推動歐盟糧食損失與浪費削減目標實現。四是動員多方力量采取集體行動。歐盟建立各層面糧食損失浪費相關數據庫，包括從個體企業到多利益相關方，為政府出臺更有效的政策和采取更有效的行動提供數據支撐。組織高等院校、政府機構、消費者和企業等各方面力量，改進對糧食損失與浪費的監督，共同推動節糧減損行動。

（二）美國強調機構合作、政策支持等措施削減糧食損失浪費

美國是糧食生產大國，同時也是糧食浪費大國，政府主要通過加強機構間合作、提供資金支持和鼓勵食物捐贈等方式減少糧食損失浪費。一是建立機構間協調合作機制。2018年，美國農業部、環境保護署和食品藥品監督管理局聯合簽署了“減少食物浪費的倡議”，致力于有效利用政府資源減少糧食損失和浪費；2019 年，三部門與減少食物浪費聯盟合作，聯合公共機構、非營利性組織或社會公眾，協調開展節約食品宣傳教育工作，提高人們的認識，推動向有需要的人捐贈安全食品行動，鼓勵消費者采取行動減少糧食損失和浪費。二是為節糧減損活動提供資金支持。美國農業部以提供低息融資方式幫助生產商建造或升級存儲設施，從而減少糧食收獲后的損失。提供農產品增值生產商獎勵計劃，通過提高產品加工附加值、優質產品溢價出售、廢物再利用等方法，提高農產品價值，減少糧食損失和浪費。三是優化食品標簽指南。美國農業部要求食品標簽上統一標注“在某日前使用最佳”，方便消費者對食物的安全性和質量作出判斷，幫助提高食品回收率，減少食品浪費。四是開展食物捐贈活動。美國農業部出臺《愛默生比爾·撒瑪利亞良好食品捐贈法》《美國聯邦食品捐贈法》《內部稅收法》等法案，鼓勵民眾向有需要的人捐贈食物，減少食物浪費。

三、我國規制糧食損失浪費的舉措建議

為認真貫徹落實習近平總書記關于“要加強立法，強化監管，采取有效措施，建立長效機制，堅決制止餐飲浪費行為”的重要指示精神，結合開展節糧減損工作實際情況，我國應多措并舉、綜合施策，有效減少糧食損失浪費。

（一）制修訂法律法規，規制糧食損失浪費

借鑒發達國家減少糧食損失浪費做法，從法律制度層面加強推進節糧減損工作。一是積極推進糧食安全保障法和反食品浪費專項立法。節糧減損是保障糧食安全的重要內容，要大力推動《糧食安全保障法》盡快出臺，在該法中應有節糧減損的相關規定。要重點加強對糧食收購質量要求、糧食儲藏條件、糧食運輸條件、糧食加工條件、糧食副產物綜合利用、糧食產品分配利用，以及糧食產業鏈各環節節糧減損措施等方面進行有效規范。推進優質糧食工程、“智慧糧庫”建設等節糧減損專項行動。加強反食品浪費專門立法，對一定規模的食品加工企業、商超賣場、餐館和學校食堂等單位的剩余食材和食物處理方式、食品售賣方式，以及消費者的鋪張浪費和食物丟棄等行為進行經濟制約。二是修訂完善現有法律法規。修訂《食品安全法》，對糧食產品標識、糧食產品安全標準、食物保質期標識、食物消費安全、臨近保質期食物和過期食物處理作出合理規定，減少丟棄浪費，鼓勵食盡其用等。三是明晰節糧減損各類主體法律責任與義務。節糧減損是各級政府、市場經營主體、行業組織、消費者共同的責任義務，需通過立法予以明確。中央政府要加強節糧減損的頂層設計，制修訂節糧減損相關法律政策制度，制定節糧減損戰略，發起節糧減損號召；統籌實施綠色倉儲提升等專項行動，設立國家相關科研專項，支持開發推廣體系化節糧減損相關技術，統籌協調全產業鏈節糧減損行動。地方政府應當根據國家節糧減損基本要求和戰略制定適用于本地情況的節糧減損具體行動計劃，全面實施國家節糧減損戰略和相關法律法規，引導組織糧食經營主體充分利用好各項優惠政策。市場經營主體、消費者要積極主動在食品生產、制造、銷售、消費等各個階段采取有效措施減少糧食損失浪費。各級政府應當采取必要的財政和其他必要措施，保障有關減少糧食損失浪費的措施得以有效實施，并支持市場主體實施節糧減損計劃。

（二）完善政策措施，引導節糧減損

完善《糧食企業信用監管和聯合懲戒辦法》，嚴格執行《糧油倉儲管理辦法》《糧油儲藏技術規范》《糧油儲存安全責任暫行規定》《糧油安全儲存守則》等制度，抓緊制定糧食損失浪費衡量標準和核定辦法、節糧減損措施和獎懲辦法等具體政策。制定支持農戶、企業儲糧的優惠措施，無償提供技術幫助農戶、企業科學儲糧。提供必要的資金、人力等，加大政策執行力度。

（三）建立健全標準，樹立節糧減損標桿

制修訂糧食收獲機械設施標準、收購品質標準、加工標準、儲存設施標準、“四散”運輸標準等工作標準，以及糧食加工出品率、糧食倉儲損失率、加工副產品循環利用率等減損標準。推進建立糧食生產、收儲、加工、運輸、銷售、消費等各個環節的生產經營工作規范。為節糧減損立“標桿”，為糧食損失浪費劃“紅線”，為獎懲損失浪費定規立矩。

（四）建立監測監控體系，加強糧食損失浪費監管

建設糧食損失浪費動態監測體系，精準掌握全鏈條、各環節糧食損失浪費情況。建立糧食浪費對生態影響的指標評估體系和數據庫，核算被浪費糧食資源能源投入和生態排放污染，系統評估糧食浪費對生態的影響。定期發布糧食產業鏈各環節損失浪費情況報告，加強糧食損失浪費監管，對涉及糧食損失浪費責任主體提出整改警示。建立節糧減損獎懲制度，既要對糧食利用效率不達標的經營者進行懲罰，更要通過稅費減免、資金支持等方式獎勵經營規范、利用率超標準的經營者。

（五）突出重點領域重點環節，應用新技術節糧減損

圍繞節糧減損重點領域、重點環節，持續深入推進實施節糧減損專項行動，及時總結經驗，鞏固放大成效。在生產環節，加強排澇抗旱水利設施建設，大力實施植物保護工程和病蟲害統防統治，建立健全防災減災體系。提高糧食收割機械化程度和現代化水平。在收購環節，重點提高糧食烘干率和推動產后服務發展。在倉儲環節，實施綠色倉儲提升行動，建設綠色低溫倉儲設施，推動農戶和糧庫儲糧先進技術應用，出臺減少地趴糧計劃。在運輸環節，發展新型糧食運輸裝備，提升糧食運輸現代化和裝卸智能化水平，促進“四散”技術和鐵海聯運發展。加大中央財政對糧食主產區及中西部財力薄弱地區的支持力度，繼續將倉儲物流設施等建設作為財政支農重點領域。在加工環節，推廣新技術、新工藝、新設備，嚴禁過度加工、提高出品率，大力發展糧食加工副產物綜合利用。

（六）引導科學消費，制止餐飲浪費

大力倡導合理、健康的飲食文化，推動餐飲消費習慣從“頓頓有余”向“杜絕浪費，夠吃就好”轉變。大力開展“光盤行動”，鼓勵顧客點半份菜和剩飯打包。以機關、學校、企事業單位食堂等為重點，開展食堂節糧示范行動，通報浪費行為。健全節約用餐、文明用餐標準，引導餐飲企業適應綠色發展理念、轉變服務方式。采嚴禁餐飲企業過量推銷，引導消費者理性消費、合理消費。

（七）發起減少糧食損失浪費倡議行動，加強節糧減損教育

一是發起節糧減損倡議，提高公眾認識，以低成本實現節糧減損。制定節糧減損戰略，發起減少糧食損失浪費倡議，搭建合作平臺，發揮政府部門節糧減損示范效應，廣泛發動群眾積極參與。增強公眾節約糧食意識，弘揚勤儉節約傳統美德，轉變糧食消費習慣和消費理念，防止“舌尖上的浪費”。二是加強糧食安全和節糧減損宣傳教育。堅持節約糧食從娃娃抓起，將糧食安全和愛糧節糧教育納入國民教育體系，通過進課堂、入動畫、上游戲等生動鮮活“接地氣”的形式，強化少年兒童愛糧節糧意識。充分發揮糧食安全宣傳教育基地、基層社區的組織宣傳作用，健全愛糧節糧宣傳長效機制。在“世界糧食日”“全國糧食安全周”“糧食和物資儲備科技活動周”等重要時點，加強糧食安全和節約消費宣傳，營造愛糧節糧的濃厚社會氛圍。

（八）完善“中國方案”，積極響應聯合國號召

落實習近平總書記“中方倡議適時召開國際糧食減損大會”重要指示精神，大力開展節糧減損，積極響應聯合國減少糧食損失浪費倡議，在國內率先實現糧食安全保障。積極支持并參與聯合國2021 年舉行的首屆“糧食系統峰會”，制定行動綱領，推進糧食可持續發展，協助聯合國2030年在全球實現“零饑餓”目標。總結好我國規制糧食損失浪費的法制體系建設、政策支持、戰略部署和實施行動的有益經驗，完善“中國方案”，彰顯“中國之治”，體現大國擔當，提升我國國際地位。