鄉村振興背景下的福建省村莊規劃編制探索

馮俊杰 王 霓 柯清峰

(1.福建省城鄉規劃設計研究院，福建 福州 350001； 2.莆田市城廂區自然資源局，福建 莆田 351100)

為深入貫徹習近平總書記關于實施鄉村振興戰略的重要指示精神，中共中央先后印發《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》，福建省印發《福建省鄉村振興試點工作方案》，明確在全省開展1 000個鄉村振興試點村示范創建工作，并出臺《福建省級村莊規劃編制指南(試行)》(以下簡稱“指南”)，莆田市常太鎮馬院村憑借深厚的紅色文化底蘊和扎實的村莊發展基礎成功入選。

本次規劃擬借馬院村的試點機會，為全省革命老區村探索紅色文化傳承與發揚及鄉村振興的路徑，并通過對《指南》提出的相關理念和要求做出深入實踐，為《指南》后續完善工作及各部門的村莊建設管理工作提出進一步深化建議。

1 馬院村現狀基本情況

1.1 現狀概況

1)閩中地區革命發源地。馬院村位于莆田市常太鎮北部山區，距鎮區17 km，距市區1 h車程，作為“南方三年游擊戰爭”閩中渡里游擊區的發祥地和根據地，目前依然保留著中共閩中特委機關舊址等諸多紅色遺跡，并且流傳著“菅茅藏傷員”“叔公侄女護送電臺”等紅色故事。

2)莆田市美麗鄉村樣板。近十幾年來在各級黨委的帶領下，馬院村以各類型政策補助、各階段村莊試點為契機，有效整合移民、水利、住建、資源等多部門專項資金支持，在基礎設施建設、公服配套、環境整治、鄉村旅游上下功夫，目前已成為莆田市美麗鄉村樣板，但是離鄉村產業造血，實現鄉村振興的目標存在較大差距。

1.2 存在問題

1)上版村規無法有效指引和管控村莊建設。由于上版村規在技術上缺乏多規合一，規劃用地與各部門規劃存在較大沖突，規劃項目大部分無法落地實施，加上村規成果過于專業，非技術人員無法看懂使用，導致實際建設與上版村規脫節，村莊違建無法直接以村規為依據進行認定與管控。

2)產業發展基礎退化，鄉村旅游造血能力不足。截至目前，馬院村戶籍人口1 134人，常住人口不足1/3，勞動力流失加上人口老齡化造成鄉村產業發展基礎退化，農用地實際在耕面積逐年減少，資金來源單一導致旅游項目推進緩慢，導致鄉村產業造血能力嚴重不足。

3)閑置空間增多，新增地受限，違建情況普遍。從二、三調對比情況和入戶調研情況來看，一是村民離村不退宅、一戶多宅現象普遍，導致房屋閑置情況較為嚴重，但大部分為保存較為完整的古厝并且數量在不斷增多；二是村委會、小學、幼兒園、幸福院等公服設施，空間利用率逐年降低；三是從目前多規銜接來看，可供給村莊產業發展、村民分戶建房的新增空間極為有限，導致各類違建情況普遍。

4)建設主體、資金來源單一，發展模式很傳統。從村莊發展路徑來看，馬院村建設資金主要來源于各級部門的專項補助，建設項目由村委策劃并全權統籌，主要以基礎設施、公服設施、環境整治項目為主，村民無法從中參與并得到收益。旅游項目回報周期長，前提資金投入較大，政府財政資金無法長期保證，村委缺乏運營經驗，城市資本、人才受制于農村制度很難流入。所以采用單一資金來源和建設主體的發展模式，是制約馬院村鄉村振興的重要因素。

2 村莊規劃編制特色和經驗

2.1 創新規劃編制、成果實用表達

2.1.1堅持村民主體、多方積極參與

發揮省規劃院綜合院的優勢，整合院內的城規、土規、市政、園林、建筑、文保等專業，組建強隊分工協作參與編制。規劃前期入戶調研摸清村莊底數；方案編制階段堅持村民主體，協調政府部門、相關企業、社會團體等多方參與；成果報送階段，通過微信公眾平臺、政府網站、村民代表大會等方式廣泛征求社會意見，保證規劃成果能夠實際反映村民需求、能夠服務社會資本投資村莊，能夠有效指引和管控村莊各項建設。

2.1.2強調多規合一、邊界剛性管控

利用三調成果，結合多規合一，按照“總體布局不變、面積不減少、質量不降低”的原則，核實永久基本農田、生態保護紅線，劃定一般生態區、一般農業區，構建生態安全格局和農業空間；通過國土綜合整治與生態修復，提高村域生態及農田質量；堅持節約集約利用和彈性的原則，劃定發展留白區并確定村莊發展邊界，綜合構建全域國土空間格局，落實空間全域管控。

三區三線劃定圖如圖1所示。

2.1.3編制成果實用表達滿足多方需求

本次規劃采用“管理版”與“村民版”相結合的表達方式進行成果編制，“管理版”成果進行數據標準化入庫，供政府部門搭建平臺及村莊管控、項目審批使用，“村民版”強調規劃圖則式、表格化表達，村民可讀懂規劃、村委可執行規劃，可作為社會招商手冊，供項目投融資測算使用。

2.2 對“留白”機制做深入實踐探索

《指南》將規劃留白分為“規劃用途留白”和“機動指標預留”兩種形式，本次規劃對該機制進行了深入的地方實踐。

2.2.1“規劃用途留白”探索實踐

1)定義。規劃用途留白即存量留白，定空間，不定用途的留白。

2)劃定目的。計劃對該類型留白區域進行重點管控，對合法建筑空間實施存量盤活；對違建建筑列入村莊整治年度計劃，實現村莊減量規劃；對該區域進行嚴格執法并強調用途使用管制，為鄉村產業振興留住發展空間。

3)劃入原則。重點將現狀集中連片并且保存較為完整的古厝，計劃植入產業項目但近期無法征用的現狀用地，空置情況和一戶多宅現象較為嚴重的區域劃入留白地。

4)管控規則。根據留白用地內建筑物、構筑物情況，按實地留白用地和規劃留白用地加強分類管控。對于無建筑物、構筑物的實地留白用地。各部門應結合實際實施臨時綠化并掛牌公示，“以綠看地”，嚴格管控。對于存在建筑物、構筑物的規劃留白用地。各部門應加強分類管控，具有歷史文化、保存較為完整的古厝予以重點保護和利用；合法建筑予以保留，但是不得隨意改變用途或進行改擴建；對于一戶多宅、超標建設等建筑，分年度并納入舊村整治計劃。做到“違建建筑清零”，“合法建筑”由農村土地合作社統一持有。

5)使用機制。使用該類用地需遵守建設規模總量不增，布局更優化，用地條件更加合理的原則，鼓勵社會資本借助農村土地股份合作社，通過經營權流的方式進行持有。該類用地需匹配原建筑規模指標與留白地捆綁進行報批，待建設項目審批時最終明確規劃用地性質。

6)調整機制。規范留白地調整優化程序，留白地調整需編制調整優化方案并組織評審論證，由市級自然資源管理部門會同有關部門審核、備案。后續鼓勵村委繼續增加留白地用地規模，將“村莊整治提升”項目用地，中短期內無明確實施計劃的地塊及時劃入留白用地。

2.2.2“規劃指標預留”探索實踐

1)定義。規劃指標預留即增量留白，定指標，不定空間。

2)劃定目的。在村莊規劃預留5%的建設用地指標，滿足村民居住、農村公共公益設施、零星分散的鄉村文旅設施及農村新產業新業態等暫時無法明確未來具體位置和規模的用地需要。

3)使用機制。建立機動指標預留啟動機制，針對以上用途需求方可啟動，需在村民集體決策同意后，開展用地需求和選址評估，并根據法定程序征詢專家意見，規劃審批及報備。

2.3 強調文化傳承，留住紅色記憶

本次規劃結合村莊的歷史文化和自然生態要素，因地制宜提出革命老區文化保護與傳承策略。紅色文化傳承方面，規劃對閩中革命游擊舊址、牛鼻山避難點舊址、原閩中革命游擊戰駐地等進行修繕和恢復，進一步建設閩中游擊區革命教育培訓中心，深化黨史、國史的學習教育，通過開展紅色文化大講堂等文化項目，傳播馬院紅色文化精神；鄉愁記憶方面，規劃最大限度保護古祠、宮廟、古樹、古厝等特色要素，提出管控和再利用的措施，作為村莊標志性空間或節點進行打造。

2.4 挖掘文化優勢，產業特色發展

本次規劃提出馬院產業發展應以紅色文化體驗+綠色生態旅游為主，并設置紅色文化體驗區、民俗文化體驗區、忘憂谷生態旅游景區三個分區，策劃包括重走紅軍路、游擊戰體驗園、閩中游擊區革命教育培訓中心、紅色民宿等項目。近期重點圍繞團建培訓、紅色體驗做文章，策劃“上一堂紅軍課、走一段紅軍路、吃一餐紅軍飯、看一場紅軍電影、住一次紅色民宿、扛一次紅軍槍”等一系列紅色體驗類項目，通過紅色文化吸引游客來馬院，以紅色旅游助推馬院的特色保護，逐步實現馬院村產業振興。

2.5 發展模式創新，爭取資金支持

1)探索“集體入股、公司打包運營”的發展模式。a.成立土地股份合作社，農戶以“農村土地承包經營權”入股合作社，把土地承包經營權變成股權，村民當上股東。b.利用合作社進行農村土地流轉、規模經營，探索所有權與經營權的分離。c.以土地股份合作社為運作平臺，引入社會資本盤活鄉村資產，引入專業運營公司和專業性服務團隊，謀劃鄉村振興。

2)爭取各類、多方資金支持。a.發揮紅色資源優勢，繼續利用各類村莊試點機會，爭取各類政府專項補助；b.利用全域土地綜合整治政策(包括舊村整治、生態修復、農田整理等)，作為撬動鄉村振興初期資金杠桿；c.積極爭取農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社應積極為本地“三農”服務，確保農村集體能夠依法合規開展農村集體經營性建設用地使用權、農民房屋財產權、集體林權抵押融資，以及承包地經營權、集體資產股權等擔保融資；d.利用各類回報型項目及租金減免等方式，主動撬動社會資本，參與鄉村產業振興。

3 對村莊管理工作的若干建議

本次規劃通過對《指南》提出的相關理念和要求做出深入實踐，為其后續的完善工作、各部門的村莊建設管理工作提出以下建議。

3.1 進一步優化編制指南

1)出臺“留白”機制管理辦法，保證“留白”機制能夠得到順利實施。爭取2035年前實現實地留白，違法建筑地物上清零、合法建筑經營權歸集體所有。

2)提高農用地、林地使用的兼容性，以滿足休閑農業、鄉村旅游等功能的植入，并保證農業配套設施、鄉村文旅設施能夠合理合規的落地。

3)放寬對公服配套的類型和規模要求，新增對現有公服設施再利用的兼容性指引，鼓勵能夠刺激產業造血、保障民生的經營類項目配套入駐。

4)放寬對人地預測的強制性要求，新增對一戶多宅、存量用地的摸底、管控、盤活內容，后續才能為鄉村新產業新業態留足發展空間。

5)鼓勵地方對村莊管制規則進行各自探索，建議將村規民約一并納入到村莊管制規則中，后續作為鄉鎮、部門管控村莊及審批項目的重要依據。

3.2 進一步完善村莊管理制度

1)盡快搭建村莊規劃“一張圖”管理平臺，目的是與控制性詳細規劃全覆蓋圖進行協調和整合，實現城鄉規劃全域無縫對接，才能為全省城鄉一體化工作提供規劃依據，引領城鄉一體化建設。

2)盡快明確村莊各項管理制度，出臺全省村莊管控邊界及一戶多宅等問題統一的管理辦法，并明確村莊規劃5%建設用地機動指標和規劃用途留白地的管控要求及使用方式。

3)盡快落實“駐村規劃師”制度，保證規劃編制、村莊建設、實施管理的各環節能順利銜接，并通過駐村規劃師定期向村民宣傳法律法規，增強基層干部群眾的規劃意識。