河湖長制推行成效及經驗探索

代曉炫,王麗影,楊戴思

(1.中水珠江規劃勘測設計有限公司,廣東 廣州 510610；2.珠江水利委員會水生態工程中心,廣東 廣州 510610)

2007年無錫市太湖藍藻爆發并引起供水危機后，無錫市于當年8月開始了流域治理機制上的創新嘗試，“河長制”在國內首創[1-2]。2014—2015年，部分城市開始試點實施河長制，河長制逐步推廣[3-4]。2016年11月、2017年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳分別聯合印發了《關于全面推行河長制的意見》、《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》(以下簡稱《意見》)，明確要求到2018年底前全國各地全面建立河長制湖長制，建立省、市、縣、鄉四級河長體系。隨著河長制湖長制的建立，在城市水環境改善、農村河道整治、中小河流治理[5]、水域岸線管理、水利信息化等方面，對河湖管理工作起到了推動促進作用。

本文簡述了河長制體制機制的建設運行過程，概述河長制專項行動目前取得的成效，對河長制工作中的特色創新經驗進行總結。通過對河長制工作進行回顧和亮點挖掘，以期對各地河長制工作有可借鑒之用。

1 河長制體制機制建設與運行

2017—2018年，各級省、市、縣級人民政府，通過印發“全面推行河長制工作方案”、“推行湖長制的實施意見”，明確河湖名錄、各級河長名單，建立河長制、湖長制組織體系。2018年6月底，全國全面建立河長制，提前半年完成中央提出的目標任務；2018年年底，如期建立了湖長制。各地由黨委或政府主要負責同志擔任本級總河長，縣級及以上河長設置相應的河長制辦公室。為加強河長制工作的統籌協調，各級政府成立了全面推行河長制工作領導小組，并由河長制辦公室承擔具體事務工作。在廣東、貴州等省建立了省、市、縣、鄉、村五級河長體系[6]，比兩辦印發的《意見》多了村級河長；這種設立，將村級領導干部對河長制的參與調動起來，進一步促進了河湖管護工作的落地。

為健全全面推行河長制工作的配套制度，按照兩辦印發的《意見》，各級政府需建立河長制會議制度、信息共享制度、工作督查制度。地方省市在推行相關工作的過程中，結合相關地市工作的需求，不斷完善河長制制度：如廣東省為建立順暢的省、市、縣級的上下聯動，建立信息報送制度；為明確河長巡查的頻次、要點，建立了河長巡查制度；為健全河長制工作考核問責機制，制定了工作驗收、工作考核制度。

2 河長制專項行動取得的成效

在全面建立湖長制組織體系后，圍繞河湖管理與保護，水利部在全國范圍內部署開展了“清四亂”、“河湖管理范圍劃定”等專項行動，并取得了突出的成效。此外，部分省市結合當地的河湖管理工作的階段成效和目標，開展了諸如廣東省碧道建設、浙江省美麗河湖等專項行動。

2.1 清四亂成效顯著并轉入常態化

2018年7月，水利部在全國范圍內部署開展了河湖“清四亂”專項行動，集中清理整治亂占、亂采、亂堆、亂建等突出問題，向河湖頑疾宣戰。河湖“清四亂”是推動河長制湖長制從“有名”向“有實”轉變的第一抓手，是水利行業強監管的標志性工作。地方黨委政府高度重視，14個省以總河長令部署“清四亂”工作，還有不少省黨委、政府負責同志作出專門批示、召開河長會議予以部署，組織水利及有關部門合力攻堅、扎實推進，解決了一大批侵占河湖、破壞河湖的“老大難”問題，辦成了多年想辦而沒有辦成的事情。“清四亂”專項行動圓滿完成既定任務，取得了明顯成效。截止至2019年11月底，全國共清理整治河湖“四亂”問題13.4萬個。其中：流域面積1 000 km2以上河流、水面面積1 km2以上湖泊等規模以上河湖臺賬內，排查出的“四亂”問題5.6萬個，已整改銷號5.58萬個，銷號率99.7%；規模以上河湖臺賬外，地方邊改邊查、邊查邊改，排查出“四亂”問題1.35萬個，已整改銷號1.33萬個，銷號率98.1%。規模以下河湖，地方共清理整治了5.98萬個“四亂”問題。此外，水利部對暗訪督查、媒體曝光、群眾舉報等發現的4 800多個問題，督促地方進行了清理整治。

水利部辦公廳于2020年3月發布《關于深入推進河湖“清四亂”常態化規范化的通知》，要求各流域管理機構、各級河長制辦公室、水利(水務)廳(局)進一步提高思想認識，落實屬地責任、深入自查自糾，確保立行立改，不斷規范管理，加強監督檢查，明確激勵問責，深入調查研究，推進“清四亂”常態化規范化。

2.2 河湖管理范圍劃定有序推進

2018年12月，水利部辦公廳發布《關于加快推進河湖管理范圍劃定工作的通知》，明確工作要求：2020年年底前，基本完成全國河湖管理范圍劃定工作。其中，第一次全國水利普查流域面積1 000 km2以上的河流、水面面積1 km2以上的湖泊，省、市級黨政領導擔任河湖長的河湖，力爭提前完成。管理任務較輕的農村河湖，可在2021年年底前基本完成；地處無人區的河湖，各地可根據管理需求，結合實際安排河湖管理范圍劃定工作。該通知提出依法劃定河湖管理范圍作為河長制湖長制的主要任務，各級河長制辦公室要積極提請河湖最高層級河長湖長主動抓總負責所管轄河湖的管理范圍劃定工作，并將工作任務分解落實到各級各段河長湖長。

根據水利部河湖管理工作視頻會議的講話要求，2019年，全國規模以上應劃界河流、湖泊的89%和97%完成河湖管理范圍劃定任務；河湖長制工作取得新進展，河湖面貌明顯改善，人民群眾獲得感、幸福感、安全感持續增強。

2.3 地方性河長制專項行動各具特色

除水利部積極督辦的全國性河湖管理專項行動外，各省市結合當地河湖管理實際需求及工作部署，發揮主觀能動性，積極開展各種形式各異的河湖管護專項行動，并取得良好效果：上海開展83個河長制標準化街鎮建設，福建建成生態安全水系4 341 km，浙江建成美麗河湖146個，江蘇建成農村生態河道339條，廣東試點建設萬里碧道，四川推進河湖公園建設。本文將簡述廣東省碧道建設、浙江省美麗河湖專項行動。

1)廣東省碧道建設專項行動

為貫徹落實中央關于生態文明建設的總體戰略部署以及習總書記對廣東省生態文明建設的要求，也為抓好全省全面推行河長制、湖長制工作，2018年廣東省委李希書記提出建設萬里“碧道”的總體部署：實施全省萬里“碧道”工程，高水平規劃，通過建設廣東萬里“碧道”，將其作為下一階段推動河長制、湖長制從“有名”到“有實”的最重要抓手。在南粵大地上打造“河清岸綠、魚翔淺底、水草豐美、白鷺成群”的生態廊道，并與陸上“綠道”并行，為老百姓提供美好生活去處。碧道可以理解為是由廣東省總結的繼“清四亂”、“五清”、“南粵水更清計劃”之后更高階段的治水版本，其具備多種功能的特點，在內容上也兼具自然屬性及經濟社會屬性。

按照廣東省實施碧道建設的統一部署，廣東省各市積極開展碧道試點建設工作。其中如廣州市已建成蕉門河、東山湖、生物島、花都湖、增江、車陂涌、海珠濕地、流溪河等碧道；珠海市以“天沐河+芒洲濕地段”2條省級大灣區碧道試點和香山湖等8條市級碧道試點建設為契機，推動“人—水—城”和諧共建，其中芒洲濕地、天沐河濕地已開放使用(見圖1)。通過碧道綜合建設，廣東省積極營造宜居宜業宜游的優質生活圈，促進全省經濟社會高質量發展。

珠海市芒洲濕地

2)浙江省美麗河湖專項行動

2019年5月，浙江省水利廳、省治水辦(河長辦)聯合印發《浙江省美麗河湖建設行動方案(2019—2022年)》，以實現全域美麗河湖為目標，全力實施“百江千河萬溪水美”工程。該方案指出：全面把握美麗河湖作為新時代“五水共治”新目標的重要意義，以滿足人民群眾日益增長的美好生活需要為出發點，高水平高質量推進全域美麗河湖建設，為新時代美麗浙江建設提供堅實的河湖生態安全基礎支撐與保障。

美麗河湖建設被列為浙江省政府十大民生實事之首。圍繞鄉村振興規劃和大花園建設，以全域化、高質量為目標，全面啟動“百江千河萬溪水美”工程，全年建成美麗河湖146條，努力構建“一村一溪一風景、一鎮一河一風情、一城一江一風光”的新格局，德清縣蠡山漾被水利部列為第一批示范河湖。在民生實事公眾評價中，美麗河湖建設好評率99.1%，極大提升了當地群眾的獲得感和幸福感，成為助力美麗鄉村建設和產業發展的新引擎[7]。

3 特色創新要點

全面推行河長制工作以來，各地積極探索、突出特色、狠抓落實，強力推進河長制工作體制機制創新。通過在新制度、新機制、新手段3個方面不斷發力，進一步夯實了河長制長效管理機制、拓展了先進技術在全面推行河長制工作中的應用。

3.1 制度創新

為保障相關河湖管理保護工作的順利有序開展，在廣東省的部分市級河長制辦公室制定實施了諸如年度工作方案、水質監測抽查、河湖管護指引等指導性文件；為讓相關工作標準化、規范化，編制了河長制湖長制規定、河長制述職方案、河湖長履職標準化管理流程3項制度文件，從而規范了河長的工作職責及履職、述職要求。

此外，各地積極創新，根據地方河湖長制工作需求，主動制定相關標準規范，例如江西省發布了全國首部河長制湖長制工作省級地方標準《河長制湖長制工作規范》(DB36/T 1219—2019)；江蘇省出臺了河長湖長履職辦法、河道管理河長制考核辦法；珠海市制定了河湖長履職標準化管理流程、對各區河長制湖長制重點工作對口聯系下沉督辦工作制度。通過該類配套制度文件的制定，各地對河長制的組織結構、工作職責、考核問責、標準化管理流程等都作出了明確的規定，使河長制工作做到有法可依、有章可循。

3.2 機制創新

為推進各項河湖管理保護工作，各地從河長負責制的角度出發，制定了各級領導的監督、協調措施。本文介紹部分地市在領導掛點監督、協調統籌方面的機制創新。

一是領導掛點監督機制。以廣東省珠海市為例，為進一步全力打好碧水保衛戰，推動黑臭水體整治工作，創新建立四級人大代表掛點監督機制：采取省、市、區、鎮四級人大代表聯動的方式加強對整治效果的監督，每條黑臭水體都由四級人大代表掛點，通過常態化巡查和定期通報的方式，督促各級政府及相關職能部門加快整治工作。

二是搭建上下游協調統籌機制。為推進跨行政區的水體治理，由上下游的河長制辦公室出面協調召集上下游的河長，協調上下游的治水工作。2018年廣東省在東江、韓江、北江、西江、鑒江流域相繼召開首次河長制湖長制工作聯席會議并簽署流域合作框架協議，協調解決跨市級行政區的流域治理問題。在河長制背景下，該類跨區合作機制更為頻繁順暢，深化了跨境流域水污染聯防聯控聯治，形成上下游、左右岸、干支流聯防聯控聯治的工作合力，促進流域范圍內的長治久清。

除上述兩類機制外，部分地方河長辦積極探索如何將河長制工作在區、鎮、村級河長中間細化、落地，并將河長日常巡河工作與河道保護工作切實需求相結合。珠海市香洲區印發《關于進一步明確鎮街社區河長職責強化督辦考核的通知》，按照“巡辦分離”的原則，從兩個層次明確河長職責：一是社區級河長和鎮街級河長之間，社區級河長側重于“巡”，鎮街級河長負責解決社區級河長上報的問題，側重于“辦”；二是鎮街級河長和區級河長、區相關職能部門、管養單位之間，鎮街級河長側重于“巡”，區級河長、區相關職能部門、管養單位負責解決鎮街級河長上報的問題，側重于“辦”。“巡辦分離”工作機制以問題為導向，明確了社區河長、鎮街河長、職能部門、區河長辦四級發現問題、協調問題、辦理問題、督辦問題的工作職責，確保問題及時發現、及時解決，取得了明顯成效。珠海市金灣區建立領導班子夜間巡河制度。為加強對入河排污口的管控，對偷排問題“早發現、早處理”，金灣區要求鎮領導班子成員在工作日的夜間帶領鎮河長辦及相關職能部門，通過在城鎮生活排水夜間高峰期對鎮轄區范圍內河湖巡回檢查，及時發現錯接亂接排口及工業偷排或其他涉水違法問題，將巡河工作與治河工作切實關聯，并盡快予以處理和解決。

3.3 手段創新

各地在河長制巡河、清四亂的工作中，積極采用新的技術手段，如使用衛星遙感、無人機等，提高了河湖管護工作的智能化，在行政管理的技術手段應用上，不斷創新。

一是利用衛星遙感技術協助數據采集和處理。山東省通過綜合使用高分一號、高分二號衛星遙感影像數據，快速提取河道劃界岸線監測范圍內的違章建筑、侵占灘地、涉水建設項目等信息，將遙感影像發現的疑似問題同河長河管員日常巡查、河長辦集中上報的問題比對，屬于同一個問題的自動歸并，新發現的問題則通過系統發送到各級河長辦進行進一步核實，經查無誤的進入問題清單，并記錄為漏報問題進行處理。浙江省提出了利用遙感技術動態監測河湖“清四亂”行為的方案，結合地物光譜特征、空間關系、幾何特征等建立河湖“四亂”解譯標志，通過人機交互手段監測河湖水域“四亂”行為[8]。

二是開創“無人機”巡河新模式。由于河網區水系縱橫交錯、環境復雜，河長巡河工作量極大。浙江省采用無人機技術進行河道巡查，拍攝河道流域視頻和重點區域照片，根據河道管理范圍提取疑似違建信息，并基于GIS技術開發河道違建巡查系統，實現河道違建管理的信息化[9]。

4 推行河長制的成功經驗

河長制從全面建立至今，各地較為成功的河長制推行經驗多歸結于以下幾點。

一是領導班子做好表率。在推行河長制的過程中，結合河長制的制度特點，以領導班子為表率，以上率下抓落實，對河湖環境整治、重點專項行動和河湖日常管護等工作狠抓落實，主持召開全面推行河長制工作領導小組會議，研究部署河湖治理工作。通過上級河長的履職盡責，帶動下級河長積極投入到河長制工作中，從而形成上下聯動的效應。

二是加強培訓與學習。河長制建立之初，不少河長對開展河湖管理的統籌協調模式、整治管養技術均存在疑惑。通過各級河長辦組織開展培訓、異地參觀學習等，交流學習治水管水先進經驗，提高河長制組織體系的工作效率。

三是將河長制工作標準化、制度化。為將河長制工作標準化、制度化，通過河長制日常工作中的會議制度、信息報送、巡查、督查、驗收考核等，規范了對河長工作的履職要求。

5 結語

2020年是河長制由全面建立轉向全面見效、實現有名有實的關鍵期，是向河湖管理頑疾宣戰、還河湖以健康美麗的攻堅期。本文回顧了河長制體制機制建立過程及目前在專項行動方面取得的成效，歸納了各地在河長制工作中積極探索出的特色創新要點，總結了成功推行河長制的普適經驗。望拋磚引玉，與各地河長制工作參與者一道，探索推行河長制的前路。