河長制背景下公眾參與河湖治理對策研究
——以湖北省為例

胡 玉，饒 咬 成，孫 勇，龍 德 清，李 經 田，耿 潤 哲

(1.漢江師范學院，湖北 十堰 442000； 2.十堰市水利和湖泊局，湖北 十堰 442000； 3.生態環境部 環境與經濟政策研究中心，北京 100029)

1 研究背景

2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，要求在全國范圍內全面實施河長制。自此，長期以來存在的“九龍治水、多頭管理”的問題可以得到有效解決。河長制主要通過整合各級黨委、政府的領導力和執行力來提高河湖治理的效率和水平，是一項衍生于水污染防治首長負責制、生態問責制的河湖治理與管理新模式[1-2]。

然而，基于危機制度設計的河長制在實踐中不僅面臨著委托-代理、責任發包、組織邏輯等制度困境，同時也存在著人治與法制、集權與民主、統一與多元等悖論，逐步陷入“運動式治理”的窠臼[3-4]。Miguel等[5]認為，新的水資源管理活動，必須包含水資源的可持續利用、水資源利益相關者之間的利益分配以及水資源管理決策中的公眾參與等3個層面。Mol等[6]也指出，傳統的控制命令型的環境治理已不適應當今環境治理工作發展的需要，非政府組織和民間團體應在此過程中積極發揮橋梁和紐帶作用。王園妮等[7]以湘潭市“河長助手”為案例展開分析，指出發動公眾參與能夠有效彌補“河長制”實施過程中的社會動員不足、短暫化與形式化、治理成本高、合法性與有效性不足等“運動式治理”弊端。曹新富等[8]從拓寬公眾參與渠道、培育社會組織、完善市場政策工具3個方面提出了建立內外聯動的流域治理體系。然而，針對河長制背景下公眾參與河湖治理存在瓶頸和障礙方面的實證研究仍十分匱乏，為此，本文通過資料查閱、調研訪談和問卷調查以及對湖北省河長制實施過程中公眾參與遇到的瓶頸和問題進行梳理，針對湖北省如何發動公眾參與河長制工作這一實際問題，從法律保障、機制建立、合作模式等方面提出了具體的對策及建議。

2 湖北省河湖管理現狀分析

湖北省水資源豐富，全省地表水資源總量占全國水資源總量的3.5%，位居全國第10位，素有“千湖之省”之稱。長江自西向東橫貫湖北省，漢江流域面積占全省國土面積的33.9%左右。湖北省長5.00 km以上的各級河流共有4 228條，總長5.92萬km。湖泊共有755個，其中，洪湖、長湖、梁子湖、斧頭湖等湖泊面積在100.000 km2以上，湖泊水面面積合計2 706.851 km2。然而，湖北省人均水資源占有量為1 731 m3，位列全國第17位，僅占全國人均水資源占有量的73%，接近國際公認的1 700 m3嚴重缺水警戒線。而且湖北省地表水及湖泊2013～2018年監測結果顯示，水質劣于Ⅲ類的河流及湖泊占比超過了10%(見圖1)。

注：圖中數據來源于2013～2018年湖北省環境統計年報[9]。圖1 湖北省主要河流斷面水質類別變化示意Fig.1 Change of surface water environmental quality in Hubei Province

自河長制實施以來，湖北省委、省政府加強頂層設計，建立工作機制，明確管理措施、經費保障和管理隊伍；建立了省市縣鄉村5級河長制管理體系，通過明晰管理職責、強化問責考核，促使河長制從“有名”逐步轉向“有實”；各地建立完善“一河一檔”資料管理系統，確保“一河一策”精準實施；各級河長積極利用行政職權調動相關部門形成工作合力，實現聯防聯控，有效改善了水生態環境狀況。圖1顯示了湖北省2013～2018年主要河流水質類別占比的變化情況，可以看出：近6 a來，湖北省水質總體呈現好轉的形勢，Ⅲ類及以上水體占比從87.1%增加到了89.4%，Ⅴ類及以下水體占比從9.1%下降到了1.1%。特別是自2016年以來，Ⅴ類及以下水體占比顯著減少，這與國家啟動實施“水十條”及河長制施行時間拐點較為吻合；側面反映了以行政首長負責制和水環境質量目標考核為導向的河長制改革，對改善地方水生態環境起到了明顯的推動作用。

3 湖北省公眾參與情況分析

3.1 環保NGO及官民河長數量對比

通過對長江經濟帶4個省的環保NGO(非政府組織)及官民河長數量對比發現(見表1)：江浙地區環保NGO達到100家以上，民間河長數量達到2萬人次以上；而湖北省注冊的環保NGO組織僅有20余家，民間河長數量不到3 000人次。湖北省在4個省份中，無論是環保NGO的注冊數量，還是官民河長數量均處于最低水平，這也側面地反映出湖北省在環保NGO發展和公眾參與水環境治理方面仍存在著較大差距。

表1 4個省的環保NGO及官民河長統計情況Tab.1 Statistics of the number of officials and folk river chiefs in four province

3.2 典型環保NGO機構發展情況對比

對湖北省3支典型環保NGO 2018年度的經費來源和發展規模進行了比對，結果發現(見表2)：① 武漢愛我百湖協會經費來源充足，2018年的總收入達到了228萬元；全職人員相對較多，與政府合作緊密，政府購買服務經費占比高達80.3%。② 與武漢愛我百湖協會相比，武漢行澈環保和十堰滄浪綠道環保服務中心差距較大，年度總收入和人員規模分別為33萬元、1人和30萬元、3人，收入來源幾乎全部為公益基金項目。但是隨著全國NGO快速增長，爭取公益基金的競爭異常激烈，導致兩家機構存在著較大的風險，全職人員流動性也較大。

表2 2018年湖北省典型環保NGO機構情況統計Tab.2 Statistics of representative environmental NGO development in 2018 in Hubei Province

3.3 河長制公眾滿意度調查

為了解湖北省公眾對地方河長制實施及河湖治理情況的滿意程度，通過對部分市、州居民發放有效問卷300份的形式進行了問卷調查和統計分析，統計分析結果表明(見表3)：

表3 公眾意見調查統計Tab.3 Statistics of public opinion survey

(1) 在公眾對河長制的認知方面，50%左右的被調查對象對河長制有所了解，但大多數被調查對象對河長制了解不多，掌握的信息也不全面；53%的調查對象認為所在區域的河長公示牌設置位置不合理，不易于觀察。

(2) 在公眾參與程度方面的統計結果顯示：77%的被調查對象沒有參加過河湖保護活動，參與率較低；56%的調查對象滿意地方政府河湖治理成效；仍有24%的民眾對河湖治理成效表示一般；20%的民眾不滿意當前河湖治理成效，并表示亂堆亂排等問題時有發生。

通過深入訪談發現，公眾的意見主要集中在：① 污水治理覆蓋面不廣，對農村污水關注度低；② 針對投訴問題處理不及時，執法力度偏弱。

同時，較多公眾對河長制工作也提出了期望，認為政府應當加強信息公開、監管執法、活動宣傳，定期組織群眾參與河流保護行動，不斷豐富活動形式，不應僅僅局限于簡單的巡河撿垃圾或大型活動“走秀”。

4 公眾參與河湖協同治理障礙分析

社會公眾作為河流治理體系“政府主導、部門協同、社會參與、公眾監督”中重要的一元，深入分析其當前面臨的內部發展瓶頸和外部制度障礙，有助于認識并指導河長制下一步的改進和優化。

4.1 外部：體制機制障礙

(1) 科層治理的相對封閉性形成“慣性”。由于河長制主要通過等級制權威及考核問責等典型的科層治理模式來確保制度的有效實施，形成的政策執行網絡相對封閉。一方面，出于“信任危機”，行政官員擔心快速發展的環保NGO和公眾由于利益表達的非理性可能成為影響社會的不穩定因素；另一方面，公眾的監督與問責可能對官員的執政成效及晉升通道造成一定的沖擊，因此社會公眾常常被排斥在公共事務治理之外。

(2) 公眾參與的渠道有限。信息公開是公眾參與的必要前提條件。湖北省較多地市、州僅僅公開了河流是否達標、企業是否超標等結論性信息，具體的超標因子、超標倍數以及企業超標的后續處罰、整改情況等核心內容公開不完整。同時，大多僅在職能部門網站上公開，公開時間、方式和渠道較窄，信息難以有效傳遞到公眾層面。從而導致參與成本高，在極大程度上阻礙了公眾的參與進程和參與熱情。

(3) 實施細則和程序的法律支撐有待完善。盡管《環境保護法》《水污染防治法》以及《關于全面推行河長制的意見》等相關法律法規和制度文件均有“拓寬公眾參與渠道，鼓勵公眾參與生態環境監督和河湖管理工作”等相關規定，湖北省《關于全面推行河湖長制的實施意見》中也進一步明確了“聘請當地群眾代表擔任監督員，定期對河湖治理和管理效果進行評價”“并通過主要媒體、公示牌等信息發布平臺保障公眾知情權、參與權，暢通公眾投訴渠道，加大對河湖長制的社會監督力度”等內容，然而通過實地訪談發現，目前公眾參與大多只是針對河湖治理效果的事后監督，或是大型節日、紀念活動等表面層次的參與，在河湖治理的政策制定、規劃設計、資金投入等環節中的源頭性、過程性參與機會較少。公眾參與的主體、程序、方式和考核激勵措施還需要地方政府的積極探索和程序化設計。

4.2 內部：自身能力約束

環保NGO是河流治理體系中連接政府、企業和公眾的重要橋梁。通過表1和表2的分析結果可以發現：湖北省水生態保護公益組織整體偏少，組織力量薄弱，尚不能形成穩定有力的參與平臺。主要表現在以下幾個方面。

(1) 環保NGO力量薄弱。環保NGO在我國實行雙重審批制度，注冊周期長、鼓勵措施少，很難取得合法身份。合法地位的缺失在很大程度上削減了環保NGO作用的發揮，同時環保NGO由于自身專業水平不高，資源有限，缺乏專業化培訓渠道等，導致了現代化管理和創新思維不足，這些都成為其發展緩慢的主要原因。

(2) 公眾參與的主體結構不完善。① 公眾層面上，退休人員、大學生以及河湖附近的居民參與河流保護行動較多，其他公眾主體參與數量較少。② 企業層面上，多數企業主體責任意識不夠，“政府治、企業排”的局面還未徹底改變。③ 媒體層面看，由于缺乏系統策劃，正面報道居多，負面曝光偏少，深入持久地關注河流生境變化的節目較少。

(3) 公眾參與主體意識和能力不足。河湖管理涉及多學科領域，是一項復雜的系統工程，需要參與者具有一定的專業知識背景，對本土的生態環境和治理現狀也需要有足夠的了解，普通公眾很難具備這些條件，因此參與的水平和層次較低，參與的效果也不太理想。從湖北省某地民間河長的隊伍組成來看，平均年齡在50歲以上，中青年由于各種原因持續性參與地方河流保護行動的較少，公眾對地方政府作為治理環境主體的依賴性仍較強。

5 公眾參與河湖治理機制構建的建議

5.1 出臺地方行政法規

借鑒湖南省的經驗，出臺《“民間河長”管理辦法》，從招募、管理、權利、義務等方面明確民間河長的身份、申報原則、工作內容、享有的權利和義務等內容。民間河長代表可受邀參加河湖規劃治理重大會議，定期召開官民河長圓桌對話、總結表彰大會等活動，鼓勵公眾參與河湖政策制定、規劃設計、資金投入、監督管理等過程。此外，公益訴訟機制是公眾參與河湖管理的重要法律保障。可借鑒河長制起源地——江蘇省和浙江省的經驗，修改確立公益訴訟制度，公益團體可直接對破壞自身環境利益、社會公眾利益的行為提起公益訴訟，對水生態破壞行為依法嚴厲打擊，不僅能提高環境治理的實效性，也能夠有效保護公眾的環境利益。

5.2 加大信息公開力度

在武漢行澈環保第三方的監督下，武漢市政府不斷完善企業環境信息公開力度，倒逼排污企業積極與環保NGO和群眾開展對話，在環境污染得到有效控制的同時，公眾對政府和企業的滿意度也大大提升。信息公開一方面要完善環境信息的發布機制，對于水體污染的現狀、來源、程度，治理目標、預算、工程設計及執行情況，工業企業具體超標、處罰整改情況都應當公示公開；另一方面也要完善反饋機制，逐步形成信息的閉環。公眾在參與過程中，會形成一系列的數據、資料及意見建議，能夠幫助政府更加準確掌握河湖管理的效果，深入了解公眾的訴求，從而制定針對性措施。可借鑒江蘇經驗，環保NGO定期參加地方水環境治理相關會議并現場公布公眾監督河湖發現的重大問題，會后相關管理部門會就曝光問題整改情況正式函復并公示。該種模式將公眾參與河湖治理這一抽象的概念具體化和量化，有效提升了公眾參與的廣度和深度。

5.3 建立公眾參與互信機制

在建立公眾參與互信機制方面，一方面應當簡政放權，簡化環保NGO審批手續，加強事中事后監管；另一方面應通過采購第三方服務模式鼓勵公眾積極、有序參與河湖治理。湖南省湘潭環保協會在地方河長辦的支持下做到了：① 及時監督推動政府和企業環保信息公開；② 在巡河護河過程中注重采用視頻和圖片收集證據；③ 通過媒體加強多方監督管理；④ 聘請公益律師保障公益人的合法權益。

湖北省十堰市在這方面也進行了一些有益探索:① 委托高校河長參與各縣市區年度河長制工作考核，提高河長制考核結果公開透明度；② 邀請民間河長聯絡員加入到官方河長工作群，第一時間將民間河長發現的“四亂”問題在群里公開通報，確保水環境問題及時得到反饋解決；③ 邀請環保NGO參與河流治理決策，通過大量的一線調研數據定期為地方政府提交咨詢報告，從而不斷深化互信合作，實現了良好的協同治理。

5.4 建立公眾參與問責機制

雖然出臺了考核問責管理辦法，但大多數地區仍主要采用通報排名的形式，對河湖治理主體后續的追責問責機制仍未落地。由于河長制制度設計中采用的分層分級管理導致上下級政府及官員間可能基于某種“理解”和“默契”而形成“共謀”[8]，另外加上公眾監督不足導致生態環境責任追究機制不健全。為此，下一步應充分發揮公眾對政府生態環保職責的監督作用，推動政府有關部門之間厘清責任界限，明確環保責任，制定環境考核指標，增加官員政績考核中的環境指標項，確保河湖治理實效，擴大問責主體，加大追責力度，形成終身追責。牢牢抓住公眾參與問責機制的“牛鼻子”，對于倒逼相關主體積極作為，主動承擔起河湖管理的責任異常重要。

5.5 擴大公眾參與主體結構

激勵機制的完善是擴大公眾參與主體結構的有效策略，官員、企業和公眾三大主體應分別建立相應的獎懲體系。通過經濟、職位升遷獎勵和嚴格責任追究等懲罰措施保證官員守牢水生態保護紅線；通過提供稅收優惠、加大環保懲罰力度、實行上市環保核查等舉措推動企業采用綠色清潔生產方式、積極履行自身環保職責；通過建立河長制工作舉報獎勵制度、評選“優秀民間河長”“環保衛士”等榮譽稱號提高公眾參與的積極性和主動性。江蘇省南京市和湖北省十堰市通過建立共贏合作和激勵措施鏈接政府-企業-高校-環保NGO-公眾等不同主體共同推動河湖治理，取得了良好的效果。

5.6 提升公眾參與意識和能力

公眾參與能力直接影響到河湖管理的整體效能，應當通過提升公眾專業能力強化“河湖治理，你我參與”的意識。一方面政府應當提供培訓平臺，加強環保NGO和公眾培訓力度，積極鼓勵環保NGO和企業共同參與環保宣教工作。南京莫愁生態保護協會在省市科協的支持下，牽頭組織開展全域民間河長和小河長培訓工作，截至目前，已開展上百場上萬人次的系統培訓活動；湖北省宜昌市組織政府、高校、企業多部門聯合編制環保教材進校園，實現生態文明教育從娃娃抓起，得到了習近平總書記點名表揚；湖北省十堰市實行高校牽頭河長制“六進”活動，漢江師范學院每年為地方民間河長、環保NGO、社區、企業提供專業知識培訓，提升其環境保護意識和巡河護河水平。

5.7 建立資金保障機制

環保NGO是公民有序參與的河湖治理依托和平臺，但由于缺乏資金支持，多數環保NGO難以持續發展。對成立初期的環保NGO，應給予資金、技術等方面的支持；設立參與河湖管理補償和獎勵基金，對污染治理起到積極防治效果的環保NGO予以補償，對在河湖管理中表現突出的環保NGO進行獎勵。加強政府、高校、企業與環保NGO的合作，有償開展比如第三方考核、企業排污監督、排污口排查、“一河一策”方案制定、環保科普宣傳等第三方服務，推進環保NGO可持續發展。

6 結 語

綜上所述，公眾參與是推進新時代河長制背景下環境治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，湖北省應當積極借鑒江浙河湖治理經驗，將河湖長制度建設融入到生態文明體制改革的總體布局中。通過簡化環保NGO審批手續、出臺公眾參與河湖監督管理辦法、加強政府和企業環境信息公開、加大政府購買第三方服務力度、提供更多專業技術指導和培訓連接政府、企業、高校、環保NGO、公眾等多元化河湖治理參與主體，從而實現全民共治、共享美麗河湖。