地方政府隱性債務成因、化解及開發性金融策略探析

解磊

摘?要：地方人民政府管理是目前我國公共財政管理體系中唯一能夠充分體現的是我國公共財政的重要基礎有利環節。地方各級政府的財務狀況，一方面直接影響地方國家的公共財政狀況，另一方面也直接關系整個地方各級政府整體經濟的健康可持續發展和經濟社會的穩定。而目前來看我國各級地方人民政府整體財政狀況卻不盡人意，主要情況表現如下為鄉鎮負債嚴重鄉鎮債務比重高，債務鄉鎮規模大、債務機構種類多。因此，如何有效化解有關地方人民政府內部債務已是我國中共中央和各級有關地方人民政府當前急切需要研究解決的重大問題。本文就中央地方人民政府化解債務的各種制度性和成因問題進行深入分析，并就此提出幾種相應的有效化解債務對策。

關鍵詞：人民政府;財務狀況;債務

中圖分類號：D9?文獻標識碼：A?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.04.054

1?我國地方政府性隱性債務基本情況

當下，地方各級人民政府之所以出現長期巨額債務，所包含的原因是十分多樣的，其一種就是由于債務實際來源主體結構比較復雜，債務的長期實際來源數目和長期債務余額規模相對龐大。由今年國家審計署在2017年中對全國地方各級政府性微型企業公開債務審計融資工作情況調查進行統計公布的全面公開債務審計工作情況報告統計數據可以顯示：今年地方各級政府在隱性企業債務方面的內容大多涉及政府融資服務平臺、地方PPP融資項目當中的地方政府直接付費融資項目、政府固定投資基金等部分內容，所募集的資金由2014年的3031.35億元迅速上升至36961億元由內部規模構成來看，在口徑一當中，融資服務平臺當中的抵押貸款與支持非標項目融資所占比例最高，為48%、24%;口徑二當中，融資服務平臺支持有息抵押債務融資規模、抵押貸款補充信用貸款（psl）和地方政府支持付費型貸款PPP等，相應的比例為88%、7%、5%，口徑三當中，純平臺有息債務、準平臺其他應收款、抵押補充貸款（PSL）、政府付費型PPP所出現的債務是最多的，在隱性債務當中的比例分別為75%、9%、10%和6%。

2?我國地方政府隱性債務成因分析

2.1?我國地方政府債務的制度成因

2.1.1?制度缺陷

由于政府受當前我國財政預算法等相關法律法規的限制約束，政府的對外融資業務活動長期以來缺乏統一的財政規范化財務管理，成為政府財政債務風險的主要的風險源。一是地方政府本身或一個項目實施單位，償還地方外債債務發生困難，地方各級政府就不懂得及時動用大量財力進行墊付，結果給整個地方政府經濟正常健康運行發展留下了很多隱患。二是由于地方各級政府關于融資短期問題遲遲沒有真正提到國家議事日程，沒有提出適合于執行地方各級政府出資從事其他相應融資活動的相關法律政策規定，這樣，地方各級政府只好在執行國家融資政策“禁區”之外，各自努力尋求其他融資短期渠道，由此就會產生大量不負責任的融資短期行為。三是由于我國各地普遍存在缺乏相對獨立的省級政策性專業金融機構對我國地方各級政府銀行融資業務運作情況進行有效協調指導管理，因而導致地方政府融資業務總量難以及時得到明確科學發展規劃和有效風險控制。四是堅持地方市場經濟的非均衡和實現效率與公平的非協調均衡運行，要求一個有限目有效的中央地方人民政府對當地經濟發展進行市場宏觀管理和市場間接調控。為了真正追求義務和理性的利益最大化，最大限度地鼓勵組織公共服務產品開發生產，提高地方區域經濟競爭力，實現中央與其他地方一同進行融資的共同利益偏好。

2.1.2?缺乏直接融資手段，造成風險

目前我國地方政府財政外債融資主要還是利用間接政府融資這種方式，有的局部地區對內政府融資債務的90%以上的都是政府外債，對內政府融資債務規模小且融資手段單一。外債融資是一種地方主權性外債，具有很強的地方償還負債剛性，使一個地方人民政府既同時承擔了企業項目投資單位喪失償還負債能力的巨大風險，又同時承擔了地方國家負債風險和企業外利匯出的風險，給影響國民經濟正常健康運行發展留下巨大隱患。實際上，目前我國地方各級政府企業融資活動結構之所以出現失調不是因為沒有直接資本進入，而是因為缺少直接政府融資手段。許多國家地方直接發行融資債務市場潛力很大，但西方國家對是否賦予任何地方人民政府直接發行融資債務手段一直都保持謹慎對待態度，不可能允許任何地方人民政府直接發行地方政府直接債務。為有效滿足日益不斷擴大的貧困城市居民資金償債需求，部分貧困地區不得不實行變相向市借債，打破了國家信貸政策的“擦邊球”。

2.2?經濟交往的廣泛性、頻繁性導致政府對市場的管理不力而誘發

隨著我國社會主義市場經濟的深入持續發展，市場主體之間的經濟交往正在變得日趨廣泛、頻繁，在交往地域上和范圍上不僅自治地區、本政府部門間的大型企業同時有頻繁的經濟往來，而且在乃至全國較大范圍內同時開展更為廣泛的經濟交往，甚至跨國以及跨洲之間大型企業的經濟交往也經常可以見到;從交往時間點的方面上來看，一個大型企業不僅同另一個大型企業定期交往，還有可能和幾個、幾十個、幾百個大型企業同時定期開展經濟往來，使得經濟交往十分頻繁，交往越多，擔保就隨之增多，交往過程中的非法違約擔保行為與違法侵權行為也一定會隨之日益增多。目前由于我國的特色社會主義市場經濟還屬于處在快速發展關鍵時期，許多金融方面的監督管理還不是很到位，不夠嚴格規范，使得地方政府對金融市場的監督管理工作顯得不力，這就容易使得一些本來就可通過政府加強市場管理就完全可以有所避免的企業違約、侵權及個人違法提供擔保等現象出現，如金融行政機關不能強令中小企業提供擔保等。

2.3?政策性因素形成債務

為深入促進深化國有企業糧食流通企業體制改革，加快國有糧食生產流通企業體制經濟市場化管理改革發展進程，根據國務院國家有關改革政策文件規定，將國有糧食流通企業的財務虧損利潤實行縣級政策性資本掛賬。2011年，全區國家糧食生產企業辦理政策性資產掛賬企業債務投資達4481萬元，占企業債務投資總額的21.7%。

3?我國地方政府債務的化解方式

3.1?構建地方財政債務管理方面的中長期發展戰略

地方各級人民政府雖然一直存在較為強烈的希望充分利用大量地方政府債務資金進行運用資金投入管理用以發展地方實體民營經濟的想法，卻沒有繼續進行研究制定建立一套適合地方債務運用資金進行管理的中長期地方經濟社會發展總體規劃實施戰略，為此地方政府已經付出了相當大的財政經濟壓力代價。雖然經過了多年各方面的努力，地方各級政府（尤其特別是一些基層地方政府）高額債務長期違約依然時有發生，并逐漸形成高額貸款逾期償還債務，導致地方政府長期債務違約信息安全能力喪失和被迫停止償還市場非法融資債務行為。這就說明地方各級人民政府對于非法利用政府長期債務的非理性，可以從以下幾個主要方面入手來對其進行綜合考慮：一是根據當前時期地方各級政府對于經濟社會發展持續健康發展基本債務狀況、財政收支機構運行基本形勢、現有時期地方各級政府金融機構長期債務違約負擔管理狀況等因素來綜合確定當前時期地方各級政府財政中期的利用長期債務以及償還市場融資債務期限以及規模;二是根據現階段確定地方各級財政政府債務長期償還的一定期限規模結構，在當前確保政府償債資金負擔均衡的關鍵條件下，確定未來政府債務償還融資的一定期限規模結構;三是對當前利率、匯率變動實際情況可以作出長期分析，合理化地選擇未來政府債務融資的運行時機和相應利率、匯率變動條件;四是對未來政府債務償還資金的長期使用增長方向發展作出明確長期規劃，以有效保證政府債務償還資金的長期使用經濟效果和長期償還負擔能力;五是根據地方財政政府債務負擔風險嚴重程度的不同，對政府舉債資金采取不同的長期限制償還措施。

3.2?實行嚴格的項目債務責任制

優化地方人民政府企業債務股權融資監督管理執行過程中，要以規范的政府債務融資形式逐步依法明確規定地方人民政府主要工作領導和其他地方有關行政主管部門主要工作負責人及其成員應當依法承擔的政府債務融資管理和執行監督以及償債服務主體等的責任。凡各級人民政府明確決定使用貸款收入投資建設項目，政府有關主要分管部門領導干部必須是該項目貸款收入賬目的第一直接主要責任人，項目管理主管負責單位主要工作負責人和其他各級有關地方財政部門主要工作負責人也都必須是直接第一主要責任人。要將按照規定目標償債限額負擔任務責任完成任務人員列入其與主體考核責任人員對應的工作不嚴格按規定目標要求進行主體考核內容，未完成按照規定目標償債負責負擔任務的，工作不嚴格按規定目標要求進行主體考核責任人員等也不應將其視為考核合格。對于涉嫌違法放棄項目管理部門職責，放松財政項目業務管理，致使直接主管部門項目業務實施管理失敗，償債服務能力拓展發生困難的各級財政項目管理責任人，要依法對其給予嚴重性的黨紀、政紀處分，對于涉嫌違法造成主管項目經濟重大損失或者資源嚴重浪費，甚至涉嫌企圖謀取利用其他直接主管項目管理部門項目之便投機嚴重造成違紀違法犯規或者違法的，要嚴肅依法追究其直接全部法律責任。同時，要積極探索完善建立依法追究以其作為人員終身經濟法律法定責任人的相關制度，對因臨時進行工作調動、退休等多種不同原因被迫暫時離開該財政部門法定工作崗位的人員作為人民政府決定補貼企業貸款第一階段法律法定責任人和作為建設工程投資項目的直接經濟法律法定責任人，如根據調查結果發現主要問題是因其當時財政經濟管理決策違反規定，造成社會經濟效益重大損失或者資源嚴重浪費的，仍可以認為嚴重應當依法追究其直接性的歷史經濟法律責任。

3.3?建立債務清償長效機制

各級地方政府部門應通過年度預算資金安排、財政撥款結余資金調配等多個途徑，建立專用本級財政撥款償債項目的資金，專項投資于各地方政府有關債務的財政償債。償債保險的資金開始成立時，就要始終維持其基本的穩定，年度預算安排必須將其視為固定資產的投資項目，每年相應地有所謂的增長。對于具有一定經濟利益和有償還債務能力的投資項目，財政部門應對該項目的經濟利益變動情況進行定期監控，督促相關項目經營部門認真制定和貫徹實施項目償債行動計劃，按照每月的資金，將項目償債計劃的資金匯入同級財政部門所指定的項目償債計劃的資金。

3.4?規范債務清償行為

要按照建設社會主義市場經濟制度的要求，對債務的清償作出全面的規范，對不屬于政府的債務作出借貸，財政部門對不屬于政府的債務作出償債的責任不予負有。企業以金融機構發行債券等方式募集資金，其債務風險由企業及代發部構承擔。由于企業不能歸還所產生的不良債務，金融機構應根據國家相關政策規定處理，或與企業簽訂貸款合同，轉為金融機構債權。今后，企業的募集應盡量從資本市場中獲取，減少因發行企業債券而造成的債務清償難行為。同時，金融機構也要加強考察借貸行為，防止決定失誤。

4?我國地方政府債務的開發性金融策略

根據我國幾年的經驗可以發現，需盡快構建起專門性的地方公共金融機構債務融資規范和制度，這對有效地規范當地政府在投資過程中行為有重要的效用，有利于減少當地財政金融風險，助力財政的平穩有序發展。

4.1?構建規范性的地方公共機構債務性融資政績考核制度

規范性的制度能夠優化地方與政府的債務性投資沖動行為。當地方政績評估制度存在問題時，地方政府和政府官員分別為政，會很大程度上加大地方的財政風險。銀監會相關統計顯示，截至2017年底，在中國31個省市、自治區所公布的信息當中，黑龍江、內蒙古、新疆、西藏、山西、河南、貴州和寧夏等地的政府網貸平臺貸款余額債務率偏低。公開化的地方銀行與政府網貸平臺所應用的規范化的債務企業融資管理體系，能夠通過各級地方銀行、政府網貸平臺等各類債務性項目與資金，獲取上級機關、本級機關等的承擔。除此之外，債券公司、貸款商業銀行以及投資者等也會對其給予更多的關注，由此來進一步推動地方政府平臺投資的行為走向規范化。

4.2?規范化地方公共機構債務性融資制度能優化上級政府決策行為

當下，上級給出政策，下級直接購買的狀況是普遍存在的，這樣的狀況便會導致地方財政收支失衡狀況的出現。某省的財政廳調查后發現，2010年因為中央政策的相應更改，財政與之增加了大約8倍的金額，這和這一年提升的地方財政之間出現了很大程度上的不匹配狀況。然而若能夠構建出規范化的債務融資體系，在此基礎上下級政府所出現的債務，上級政府會專門進行檢討，便能夠減少財政支出不平衡狀況的出現。所以能夠發現，地方政府事權和財力間的問題，是數類因素綜合作用造成的，針對此種狀況，構建規范化的債務融資體制便能夠對此種狀況進行改善，讓納稅人的代際負擔得到一定程度上的減輕。

4.3?規范化的地方公共機構債務性融資制度能夠幫助銀行規范借貸行為

當下，因為地方政府債務信息的非透明化處理，導致相關利益人比如銀行、債券投資者，均無法很好地掌握地方政府的財務收支具體情況。地方政府的融資平臺項目具有穩定的現金流和有強大政府的支持。地方政府再次利用債務信息不對稱漏洞，采取了各類非正規化的方式來籌取資金，由此會導致銀行不良貸款比重提升，壞賬率提升。至于處于透明化狀況下的地方公共機構的債務融資體系，則可以規范當地政府投資行為，同時規范當地銀行的貸款行為，減少金融風險。

5?結束語

地方政府債務快速膨脹，成為我國構建建設和諧社會，落實黨的科學發展觀的一大重要風險。積極主動引導我國地方實體經濟健康穩定綠色有序發展，符合《新常態》地方經濟發展計劃，是當代中國政府長期面臨的一個重大現實矛盾問題。我們還需要繼續敢于挺身進行金融改革，為當前解決一些地方政府債務過剩問題自身找到合適的解決辦法。

參考文獻

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