重返《巴黎協(xié)定》之后，拜登的氣候牌怎么打？

南方周末特約撰稿　姚喆

當?shù)貢r間2021年1月27日，美國總統(tǒng)拜登簽署了與氣候危機有關(guān)的多項政策并發(fā)表講話。副總統(tǒng)哈里斯和氣候特使約翰·克里也出現(xiàn)在簽署現(xiàn)場。人民視覺　?圖

當?shù)貢r間2020年12月3日，美國加利福尼亞州西爾維拉多，消防員進行滅火作業(yè)。近年來，受干燥天氣影響，加州山火頻發(fā)，引發(fā)民眾對于氣候變化的關(guān)注。　　　　　新華社　?圖

★自1986年就關(guān)注氣候議題，拜登在制定和執(zhí)行環(huán)境氣候政策方面有著相當豐富的一手經(jīng)驗。

就職的第一天，拜登就讓美國重回《巴黎協(xié)定》，就職后的一組快拳展示了他跳出環(huán)保和能源框架，在全政府層面布局的戰(zhàn)略思路。他還一直強調(diào)，在做好環(huán)保的同時，希望少花錢、促就業(yè)。

盡管電動汽車行業(yè)領(lǐng)袖埃隆·馬斯克為拜登的氣候戰(zhàn)略感到極度興奮　(super fired up)，想打造“美國史上最強氣候行動政府”，但特朗普的影響難以立即消除，拜登面前依然困難重重。

78歲的喬·拜登是美國上任時年齡最大的總統(tǒng)，在競選過程中，曾被特朗普嘲笑是“遲緩喬”、“瞌睡喬”。大選結(jié)束后，這些刻薄的昵稱已很少被提起，拜登正式就職后的行動也證明，在與特朗普時期政策脫鉤方面，他的速度可一點也不慢。

發(fā)表就職演說后，拜登就立刻開始工作，“沒有時間可以浪費了”，他在就任總統(tǒng)后的第一條推特中寫道。自2021年1月20日宣誓就職到1月底，拜登已經(jīng)推出了25個行政命令，其中有17項公布于任期第一天，數(shù)量之多、速度之快，遠遠超過了特朗普和奧巴馬。

拜登簽發(fā)的一系列行政命令中，大部分與疫情和健康有關(guān)。除了疫情，拜登團隊此前宣布的四大工作重點還包括氣候變化、種族平等和經(jīng)濟。

拜登履行了競選時的承諾，在就職的第一天就開啟了美國重回氣候變化國際條約《巴黎協(xié)定》的程序——特朗普政府花了4年時間退群，重新入群只需30天。

此外，就職第一天，拜登還撤銷了連接加拿大的“基石”（Keystone XL）輸油管道項目的許可。在任職滿一周時，他又推出了一份“豪華版”行政命令，從國內(nèi)政策和國際外交角度，全面地展示了他的氣候戰(zhàn)略。

如此強調(diào)氣候政策，拜登的支持者和反對者都在密切觀察他的實際表現(xiàn)。拜登就職后打了一組快拳，展示了他跳出環(huán)保和能源框架，在全政府層面布局的戰(zhàn)略思路。他還一直強調(diào)，在做好環(huán)保的同時，希望少花錢、促就業(yè)。

自1986年就關(guān)注氣候議題，拜登有他的老路徑和新打法，但特朗普的影響難以立即消除，拜登依然面臨著重重困難。

“全政府參與”的氣候政策思路

拜登政府把2021年1月27日稱為“氣候日”，這天推出的行政命令包含了眾多行動計劃和目標，分為國際和國內(nèi)兩大板塊。

在國際議題上，拜登提出要把氣候變化作為美國外交政策和國土安全的核心議題。下一個重要的日期將是2021年4月22日，世界地球日。拜登宣布將在地球日牽頭召開全球領(lǐng)導人氣候峰會，這將使他成為第一個召集領(lǐng)導人級別多邊氣候峰會的美國總統(tǒng)，即使是在氣候外交上相當活躍的奧巴馬，也更多是在雙邊或聯(lián)合國框架下活動。

拜登也表示將重啟《巴黎協(xié)定》框架下的國家自主貢獻更新程序，目標在4月22日峰會前提交。各國在加入《巴黎協(xié)定》時首次提交了應對氣候變化行動的國家自主貢獻，并且應在2020年做一次更新。因為特朗普的不合作，美國的更新程序遲遲沒有開始。

在《巴黎協(xié)定》框架下，發(fā)達國家有責任為發(fā)展中國家的氣候行動提供資金支持，特朗普政府并不曾兌現(xiàn)過這個承諾。拜登表示，他的政府將開始制定一項氣候融資計劃，以幫助發(fā)展中國家減排。

在國內(nèi)層面，拜登表示要推動全政府、各層面、多部門在環(huán)保和能源議題上的協(xié)調(diào)。參議員謝爾頓·懷特豪斯自2012年起，每周都在參議院發(fā)表關(guān)于支持氣候政策的演講，他在接受媒體采訪時表示：“拜登行政命令釋放出最重要的信號不在于單個政策，而在于覆蓋范圍的廣度，在于從整個政府層面強調(diào)氣候行動的重要性。”

為此，白宮內(nèi)部新設了氣候政策辦公室，并且將成立“國家氣候特別工作小組”，工作組成員包括財政部長、國防部長、司法部長等21個不同聯(lián)邦政府機構(gòu)的負責人。

這樣的“全政府參與”氣候政策思路也與拜登的人事任命決定相呼應。被拜登稱為“好兄弟”的前國務卿約翰·克里作為總統(tǒng)氣候特使，將牽頭美國國際氣候政策，他同時也是國家安全委員會的成員；前聯(lián)邦環(huán)保局局長吉娜·麥卡錫擔任白宮的氣候特使，這是一個新設的崗位，她將主持白宮氣候政策辦公室的工作，拜登說這個崗位將“負責一切事情”（run everything）。

凍結(jié)聯(lián)邦土地上石油和天然氣租賃的任務將落到內(nèi)政部長德布·哈蘭德肩上，曾是眾議員的她是“綠色新政”的支持者，對水力壓裂開采頁巖氣持反對態(tài)度。新任財政部長珍妮特·耶倫將是氣候融資計劃的主要負責人之一，她對應對氣候變化一向態(tài)度積極，也曾多次表態(tài)支持建立碳定價機制。

此外，行政命令進一步體現(xiàn)了拜登在競選中做出的承諾，宣布凍結(jié)美國聯(lián)邦土地上的石油和天然氣租賃，并在2030年前保護美國30%的土地和水域。

特朗普“余波”難以立即消除

擁有一個志同道合的團隊，再加上負責立法的國會參眾兩院均由民主黨主導，這些都是拜登推進氣候政策的有利條件。盡管如此，要想擺脫特朗普政府的影響、切實增強美國的氣候表現(xiàn)，拜登政府面臨的困難依舊不小。

首先是巨大的工作量。奧巴馬執(zhí)政時制定的氣候和環(huán)保政策，大都被特朗普政府撤銷或削弱，拜登如果要將它們?nèi)炕謴停馕吨幸话俣囗椧?guī)章制度需要重啟，這不是短期內(nèi)就能完成的工作。

《紐約時報》的分析顯示，要想消除特朗普的影響，總統(tǒng)行政命令只在有限的情況下發(fā)揮作用，比如取消單個的化石能源基建項目，或者恢復政府對某塊聯(lián)邦土地和水域的保護。而在多數(shù)情況下，拜登政府需要推出新的政策規(guī)章，整個過程費時費力。有些政府部門規(guī)章的修改雖然不需經(jīng)過立法程序，但從開啟修改程序到公開征求意見，再到進行科學性經(jīng)濟性評估……走完一套完整的流程仍可能會花上兩年甚至更久時間。

比起扭轉(zhuǎn)過去四年中氣候和環(huán)境政策倒退的趨勢，要建設性地向前推進氣候議程更加困難。要想讓政策效果更持久、更有約束力，還是要走國會的立法程序。

目前參眾兩院都由民主黨控制，但并不意味著氣候政策在國會的道路會一帆風順。最大的挑戰(zhàn)在于不少提案需要在參議院獲得60票支持才能通過，而算上副總統(tǒng)，民主黨只控制了51個席位。即使有辦法繞過60票的限制，拜登的氣候計劃也還未得到民主黨議員的全員支持，還有很多政治博弈有待完成。

雖然特朗普沒有了決策權(quán)，來自共和黨及其支持者的挑戰(zhàn)仍將持續(xù)，他們對氣候政策最常提出的一項批評是不利于經(jīng)濟和就業(yè)。疫情影響下經(jīng)濟形勢嚴峻，民眾和政客對氣候行動的成本更加敏感，這類批評也更顯得尖銳。

戴著促就業(yè)的光環(huán)

以中間主義的行事風格著稱，拜登政府推出了強有力的氣候政策，但與民主黨內(nèi)更激進的氣候行動派相比，他的氣候戰(zhàn)略相對溫和。

民主黨議員亞歷山大·奧卡西奧·科爾特斯曾提出至少10萬億規(guī)模的“綠色新政”，而拜登在四年任期里關(guān)于能源、建筑、交通等行業(yè)的轉(zhuǎn)型，所需資金只有2萬億。針對爭議性極大的水壓裂法開采頁巖氣，拜登也多次表示不會禁止。

注意到了對經(jīng)濟和就業(yè)的批評，拜登特別強調(diào)氣候政策對清潔產(chǎn)業(yè)、高質(zhì)量就業(yè)的拉動作用。1月27日，他在介紹氣候行政命令的發(fā)布會上說：“今天是白宮的氣候日，也是白宮的就業(yè)日。”這份行政命令的文本里也一再強調(diào)氣候政策與拜登的經(jīng)濟復蘇計劃、就業(yè)拉動政策的一致性。

拜登還指出要通過聯(lián)邦政府的購買力，引導、支持清潔產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、創(chuàng)造高質(zhì)量的就業(yè)。比如，聯(lián)邦政府機構(gòu)通過采購清潔電力和美國生產(chǎn)的零排放電動車來推動本土產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

戴著促就業(yè)光環(huán)的氣候政策將能在多大程度上得到共和黨的認可，還有待觀察。而清潔產(chǎn)業(yè)界已經(jīng)出現(xiàn)了積極的回應。

電動汽車行業(yè)領(lǐng)袖埃隆·馬斯克在接受《財富》采訪時表示，他為拜登的氣候戰(zhàn)略感到極度興奮(super fired up)。大眾集團董事會主席赫伯特·迪斯也在推特上稱贊拜登在“好的時機做了好的決定，大眾集團已經(jīng)準備好交貨了”。

但是企業(yè)界也有不滿的聲音，尤其是來自傳統(tǒng)能源行業(yè)。在拜登宣布凍結(jié)聯(lián)邦土地上的石油和天然氣租賃之后幾分鐘，由油氣開發(fā)商組成的西部能源聯(lián)盟就向懷俄明州地方法院提起訴訟，挑戰(zhàn)這一政策，稱拜登的決定是“武斷的、任性的”。

83分的環(huán)境綜合表現(xiàn)

在競選總統(tǒng)前，拜登不是在氣候行動上表態(tài)最積極的那一類政治人物，作為議員，他在氣候立法上的投票表現(xiàn)并不始終如一。

1986年，時任參議員的拜登提出了參議院歷史上的第一個氣候法案，這項提案經(jīng)過刪減、最終作為國務院支出法案的一部分，由里根總統(tǒng)簽署通過。擔任奧巴馬的副手時期，拜登負責了《2009年美國復蘇與再投資法案》的執(zhí)行工作，這是奧巴馬政府在2008年金融危機之后推出的經(jīng)濟復蘇計劃，其中包括在清潔能源領(lǐng)域的大規(guī)模投資。在奧巴馬的第二屆任期里，拜登參與推動了《巴黎協(xié)定》的達成和美國的加入，也親歷了奧巴馬政府與中國的氣候合作。

但拜登在環(huán)境氣候立法上也有“黑歷史”。比如在他的政治生涯早期，曾多次投票反對提高汽車尾氣排放標準，也曾連續(xù)多年不支持提高燃油能效。

綜觀他近50年的政治生涯，拜登在制定和執(zhí)行環(huán)境氣候政策方面有著相當豐富的一手經(jīng)驗。拜登做了36年參議員，早期立場不能完全代表他的整體表現(xiàn)。綜合來看，對他作為參議員的環(huán)境投票表現(xiàn)，環(huán)保選民聯(lián)盟打了83分。

在拜登總統(tǒng)任期的最初兩周，行政命令發(fā)揮了作用，幫助這屆政府在氣候政策上快速與上一任劃清界限，但依靠行政命令推進氣候議程并非長遠之計。當氣候議題上的博弈進入立法程序，拜登豐富的政治經(jīng)驗、務實的風格，還有與共和黨人的私交，都給了他爭取更廣泛支持的潛力。

盡管仍有多重阻力，但如果拜登政府能延續(xù)過去兩周中展示出的行動力和決心，“美國史上最強氣候行動政府”也許不會落空。