規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張的市場驅(qū)動與規(guī)劃約束

沈孝強(qiáng)

摘要為什么在分區(qū)圖則被賦予法定效力且城市增長邊界內(nèi)開發(fā)未飽和的情況下會普遍存在規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張現(xiàn)象？這是國土空間用途管制實(shí)施過程中面臨的一個重要現(xiàn)實(shí)問題，但目前仍缺乏關(guān)注和深入研究。文章主要目的是解釋規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地的擴(kuò)張機(jī)理，并揭示規(guī)劃在規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地開發(fā)中所發(fā)揮的作用。作者提出了規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地開發(fā)由市場機(jī)制驅(qū)動、受規(guī)劃分區(qū)圖則約束且其約束力受地方空間開發(fā)政策調(diào)節(jié)的假設(shè)，以一個省會城市所轄縣級區(qū)為例，運(yùn)用二元Logistic模型識別規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外地塊開發(fā)概率的影響因素，以此驗證在規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張情境中市場機(jī)制的驅(qū)動作用和規(guī)劃因素的約束作用。研究發(fā)現(xiàn)，市場驅(qū)動變量和規(guī)劃約束變量均對規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地開發(fā)選址產(chǎn)生了顯著影響。大多規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地開發(fā)行為由市場機(jī)制驅(qū)動，其空間分布具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢特征，能夠較好地滿足開發(fā)商的項目選址偏好。另外，規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張仍然受規(guī)劃圖則的約束，分區(qū)能夠有效抑制不連續(xù)的蛙跳式城市蔓延，阻止城市擴(kuò)張侵占農(nóng)業(yè)與生態(tài)保護(hù)區(qū)的土地。城鎮(zhèn)開發(fā)強(qiáng)限制性的土地用途分區(qū)和建設(shè)用地管制分區(qū)中地塊的開發(fā)概率顯著低于城鎮(zhèn)開發(fā)弱限制性分區(qū)中的地塊。然而，規(guī)劃的約束作用受地方政府空間開發(fā)政策的調(diào)節(jié)，開發(fā)區(qū)外的規(guī)劃約束作用顯著強(qiáng)于開發(fā)區(qū)內(nèi)。研究結(jié)論在一定程度上揭示了地方政府的規(guī)劃分區(qū)實(shí)施邏輯——在利用市場機(jī)制的基礎(chǔ)上尋求通過土地開發(fā)實(shí)現(xiàn)地方利益和規(guī)避規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地開發(fā)可能造成政治風(fēng)險之間的平衡。

關(guān)鍵詞 規(guī)劃實(shí)施；規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地；市場驅(qū)動；規(guī)劃約束；調(diào)節(jié)效應(yīng)

中圖分類號F293. 2文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1002-2104（2021）08-0112-09DOI：10. 12062/cpre. 20210419

基金項目：國家自然科學(xué)基金青年項目“規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張的微觀決策機(jī)理與差別化治理研究”（批準(zhǔn)號：71904072）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項資金“主體決策行為視角下空間規(guī)劃治理城市蔓延的績效及其影響因素研究”（批準(zhǔn)號：2020jbkyzy028）。

城市低效無序擴(kuò)張會造成耕地侵蝕、交通擁堵、能源浪費(fèi)、污染擴(kuò)散、生態(tài)破壞和基礎(chǔ)設(shè)施供給成本上升等諸多負(fù)面影響[1-3]。據(jù)預(yù)測，包括中國在內(nèi)的全球城市在未來二十年將繼續(xù)保持快速擴(kuò)張態(tài)勢[4]。進(jìn)入新時代，我們?nèi)詫㈤L期面臨管控城市擴(kuò)張的壓力[5]。以國土空間用途管制為重要內(nèi)容的空間規(guī)劃被廣泛用于控制城市蔓延[6-7]，且在我國城市增長治理乃至公共治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的功能定位日益得到強(qiáng)化[8]。新成立的自然資源部同時設(shè)立國土空間規(guī)劃局和國土空間用途管制司，將“發(fā)揮國土空間規(guī)劃的管控作用”作為重要職責(zé)[9]；2019年中央全面深化改革委員會審議通過的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，強(qiáng)調(diào)要健全用途管制和強(qiáng)化空間規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。可見，國土空間用途管制建設(shè)是我國規(guī)劃制度改革的重要內(nèi)容。

然而，很多美洲[10-11]、歐洲[12-13]和亞洲[14-19]國家與地區(qū)的實(shí)踐表明：在土地利用分區(qū)或城市開發(fā)邊界等劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)范圍外，城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張現(xiàn)象普遍存在（以下稱為“規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地”）。國內(nèi)一些城市總體規(guī)劃[19-22]和土地利用總體規(guī)劃[23-25]實(shí)施評價研究顯示：40%以上的城鎮(zhèn)開發(fā)活動位于規(guī)劃布局范圍外。事實(shí)上，以上大部分國家和地區(qū)的規(guī)劃空間用途管制被賦予法定效力，且城鎮(zhèn)用地布局范圍內(nèi)仍有數(shù)量可觀的未開發(fā)土地。因此，規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地顯著擴(kuò)張現(xiàn)象的產(chǎn)生令人困惑。此外，另一個值得探討的問題是，規(guī)劃在規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地開發(fā)選址決策中究竟有沒有發(fā)揮約束作用。作者將探究規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地擴(kuò)展的驅(qū)動機(jī)制，以及規(guī)劃在其中所起的作用，以增進(jìn)對城市擴(kuò)張機(jī)理和規(guī)劃在治理城鎮(zhèn)擴(kuò)張中所發(fā)揮實(shí)際影響與作用的了解，為我國空間規(guī)劃制度建設(shè)提供啟示。

1理論框架與模型構(gòu)建

1. 1理論假設(shè)

1. 1. 1市場的作用

目前，鮮有研究專門探討規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地的擴(kuò)張原因，僅有少量文獻(xiàn)在討論或結(jié)論部分加以簡單論述，主要將規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地開發(fā)歸結(jié)于規(guī)劃質(zhì)量問題[24]、規(guī)劃剛性不足與監(jiān)管不嚴(yán)[16，26-27]、地區(qū)空間開發(fā)政策調(diào)整[24，28]、經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展背景下規(guī)劃對城市擴(kuò)張速度預(yù)期不足[19，21，26]、不同規(guī)劃及部門之間的沖突[16，20，29]、大事件（如舉辦大型運(yùn)動會）[29]等因素。這些分析大多在較為宏觀的層面上闡述了規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張的外部條件，未揭示其內(nèi)在驅(qū)動機(jī)制，也不能說明規(guī)劃在規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張過程中是否產(chǎn)生了作用。

本質(zhì)上，分區(qū)和城市增長邊界等空間規(guī)劃是公權(quán)力對土地私權(quán)利施加的某種程度和方式的限制，是政府參與土地要素配置的基本手段，旨在對市場機(jī)制進(jìn)行規(guī)制和矯正[30-32]，但由此往往會降低土地資源的配置效率[33]、造成個人與地方利益的損失[34]和增加地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成本[6]。一些研究[27-29]提出，規(guī)劃目標(biāo)與地方利益、規(guī)劃約束與私人動機(jī)間緊張關(guān)系背景下地方政府、市場主體和土地產(chǎn)權(quán)人的逐利行為是導(dǎo)致規(guī)劃未被嚴(yán)格落實(shí)的重要原因。因此，作者認(rèn)為，規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地開發(fā)是市場機(jī)制對規(guī)劃約束的一種回應(yīng)和抵抗。

基于我國的土地產(chǎn)權(quán)制度，地方政府在城市擴(kuò)張中扮演著關(guān)鍵角色[35]。一方面，作為土地壟斷供應(yīng)者，地方政府可被視為一個特殊的市場主體；另一方面，地方政府通過遵循和利用市場機(jī)制將土地變成實(shí)現(xiàn)地方利益的工具，在推動城市擴(kuò)張過程中需要響應(yīng)市場需求，其土地供應(yīng)決策可能為開發(fā)商左右[28，36]。此外，地方政府也是公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)者。在規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張中，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施供給往往發(fā)揮兩方面的作用：一是，作為其他城市土地利用方式的配套條件，處于被支配地位（如果不存在規(guī)劃外的市場投資項目，就可能不需要配套相應(yīng)公共設(shè)施）；二是，地方政府通過率先完善這些條件，以提升鄰近地塊對投資者的吸引力[37]。可見，上述地方政府的角色皆可納入市場機(jī)制作用的分析框架。

綜上，本研究的一個假設(shè)是：規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張受市場機(jī)制驅(qū)動。

1. 1. 2規(guī)劃的作用

規(guī)劃圖則大多被賦予法定效力；我國的規(guī)劃實(shí)施還受到自上而下的監(jiān)督。對地方政府而言，決策違背規(guī)劃存在一定政治風(fēng)險[28]。已有研究[14，25，38]表明，結(jié)果與規(guī)劃不一致并不代表規(guī)劃沒有發(fā)生作用：規(guī)劃仍然可能對后續(xù)相關(guān)決策產(chǎn)生影響，引導(dǎo)決策者制定有助于解決規(guī)劃所關(guān)切的現(xiàn)實(shí)問題的行動方案，或者在制定決策時控制對規(guī)劃實(shí)施的負(fù)面作用，以提升決策的正當(dāng)性。因此，第二個假設(shè)是：規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張受規(guī)劃圖則的約束。從三個方面調(diào)查分區(qū)是否對規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地開發(fā)選址決策產(chǎn)生了影響。

與合規(guī)城鎮(zhèn)用地的位置關(guān)系對規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)外地塊開發(fā)概率的影響。如果絕大部分規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地與合規(guī)城鎮(zhèn)用地鄰接，則在一定程度上體現(xiàn)出規(guī)劃圖則對規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地開發(fā)選址的錨定作用。這些規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地開發(fā)可能是由于與其鄰接的規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)破碎或局部開發(fā)飽和造成。納入這一指標(biāo)還有兩方面作用：①展現(xiàn)規(guī)劃圖則對抑制蛙跳式城市無序擴(kuò)張的作用；②反映鄰域狀況對地塊開發(fā)的影響，以此體現(xiàn)市場機(jī)制對土地開發(fā)的驅(qū)動作用。

所在分區(qū)的城鎮(zhèn)開發(fā)限制強(qiáng)度對地塊開發(fā)概率的影響。我國土地利用總體規(guī)劃中的土地用途分區(qū)和建設(shè)用地管制分區(qū)中，不同分區(qū)對土地開發(fā)建設(shè)的限制程度存在差異。如果規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地開發(fā)選址能夠避開嚴(yán)格限制開發(fā)建設(shè)的分區(qū)，則在一定程度上說明規(guī)劃圖則能夠?qū)σ?guī)劃外土地開發(fā)選址產(chǎn)生約束作用。

規(guī)劃圖則對地塊利用類型的保護(hù)強(qiáng)度對地塊開發(fā)概率的影響。其一，不同利用類型的土地受規(guī)劃保護(hù)的強(qiáng)度存在差異。比如，規(guī)劃重點(diǎn)保護(hù)耕地、林地，但限制建設(shè)用地的增長。其二，某類用地的保護(hù)強(qiáng)度與其所在分區(qū)密切相關(guān)。比如，相較于占用位于其他分區(qū)的耕地，占用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和一般農(nóng)地區(qū)內(nèi)耕地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)對分區(qū)的背離程度更高；在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和一般農(nóng)地區(qū)內(nèi)，相較于占用其他用地，占用耕地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)對分區(qū)的背離度也更高。因此，如果規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地開發(fā)選址能夠盡量避開非建設(shè)用地類分區(qū)內(nèi)的主導(dǎo)用地類型，則說明規(guī)劃分區(qū)在一定程度上能夠產(chǎn)生約束作用。

1. 1. 3地方空間開發(fā)政策對規(guī)劃作用的調(diào)節(jié)

研究表明，管控城市擴(kuò)張的規(guī)劃實(shí)施受地方空間開發(fā)與產(chǎn)業(yè)布局政策的影響[20，24]。比如：岳文澤等[21]認(rèn)為，工業(yè)郊區(qū)化政策、副中心的產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策與工業(yè)園集聚發(fā)展政策是杭州市郊區(qū)城市規(guī)模快速擴(kuò)張和規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地增長的重要原因；Shen等[28]發(fā)現(xiàn)，基層區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)為在國家級和省級開發(fā)區(qū)推動規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張可以促進(jìn)集聚開發(fā)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又可以借用高層級的產(chǎn)業(yè)開發(fā)政策降低規(guī)劃外用地開發(fā)申請被上級政府駁回和問責(zé)的風(fēng)險；Sharifi等[16]的研究顯示，空間開發(fā)與產(chǎn)業(yè)布局政策是老撾萬象規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地顯著擴(kuò)張的重要原因；Lyles等[39]認(rèn)為地方政府是理性人，相對于執(zhí)行旨在促進(jìn)長遠(yuǎn)利益和整體利益的規(guī)劃，更熱衷于實(shí)施有利于地方利益的土地開發(fā)策略。

可見，地方空間開發(fā)與產(chǎn)業(yè)布局政策可能從兩方面產(chǎn)生影響：一是，地方政府存在實(shí)施這些政策的激勵，以實(shí)現(xiàn)本地發(fā)展目標(biāo)與利益；二是，上級地方政府制定的空間發(fā)展政策可能成為基層政府違背規(guī)劃行為的“擋箭牌”。因此，第三個假設(shè)是：地方空間開發(fā)政策會對空間規(guī)劃的規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地開發(fā)約束作用產(chǎn)生調(diào)節(jié)效應(yīng)；如果地方空間開發(fā)政策與規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍不吻合，會減弱規(guī)劃的約束作用。

1. 2模型構(gòu)建

市場作用變量。已有研究[22-23，28，37]主要從地塊自身條件對投資商項目開發(fā)選址偏好滿足程度的角度解釋市場因素對地塊開發(fā)概率的影響。借鑒這些文獻(xiàn)的研究思路和變量選取，作者將地形指標(biāo)——地塊坡度（SLP）和可達(dá)性指標(biāo)——地塊與主干道的距離（DMR）、地塊與鎮(zhèn)中心的距離（DTC）、地塊與市中心的距離（DCC）作為地塊開發(fā)條件對市場主體項目選址滿足度的解釋變量（鄰域開發(fā)狀況的影響反映在規(guī)劃約束指標(biāo)ACL中），以此反映市場機(jī)制對規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張的作用。

規(guī)劃約束變量。共三個：①以是否與合規(guī)城鎮(zhèn)用地鄰接（ACL）測度地塊與合規(guī)城鎮(zhèn)用地的位置關(guān)系；②根據(jù)分區(qū)的用地管制政策，將分區(qū)對土地開發(fā)限制強(qiáng)度分為不同等級（土地用途分區(qū)和建設(shè)用地管制分區(qū)分別對應(yīng)變量LUZ和CLZ）；③以某地塊是否為非建設(shè)用地類分區(qū)內(nèi)的主導(dǎo)用地（LUT）指代分區(qū)對用地的保護(hù)強(qiáng)度。

調(diào)節(jié)變量。以用地塊是否落在開發(fā)區(qū)內(nèi)（ADZ）作為調(diào)節(jié)變量，檢驗地方產(chǎn)業(yè)布局與開發(fā)政策對規(guī)劃圖則約束規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張的調(diào)節(jié)效應(yīng)。

2案例區(qū)介紹

2. 1案例區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

以我國某西部省會城市下轄的BD區(qū)為案例，對與《BD區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006—2020）》空間不一致的城鎮(zhèn)用地的擴(kuò)張機(jī)理進(jìn)行實(shí)證研究。BD區(qū)是所在省會城市的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，擁有該市國家級高新區(qū)的部分園區(qū)和一個省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。根據(jù)該省會城市的統(tǒng)計年鑒，2014年全區(qū)GDP和常住人口分別達(dá)150. 8億元和27. 4萬人，較規(guī)劃基期（2005年）分別增長216. 8%和55. 5%，帶動同期城鎮(zhèn)用地增長60. 3%，至2014年達(dá)3 517. 8 hm2。

我國的土地利用總體規(guī)劃中包含建設(shè)用地管制分區(qū)和土地用途分區(qū)兩類圖則。案例區(qū)建設(shè)用地管制分區(qū)中的允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)包含了土地用途分區(qū)中的城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、獨(dú)立工礦用地區(qū)等多種建設(shè)用地類分區(qū)，而城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)全部落在允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)。因此，評價空間一致性時以土地用途分區(qū)中的城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)為準(zhǔn)，能更精確地識別規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地。限于數(shù)據(jù)可獲得性，作者采用2014年的土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)。至2014年，本輪規(guī)劃期實(shí)施過半，且BD區(qū)已發(fā)生較大規(guī)模的規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張現(xiàn)象，足以用于分析當(dāng)?shù)匾?guī)劃外城鎮(zhèn)用地的擴(kuò)張機(jī)理。

土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)和規(guī)劃數(shù)據(jù)均由當(dāng)?shù)卦瓏辆痔峁Ｆ露葦?shù)據(jù)下載自地理數(shù)據(jù)平臺（網(wǎng)址：http：//www. gs？ cloud. cn/）。

2. 2規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地開發(fā)狀況

2006—2014年，BD區(qū)新增規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地493. 4 hm2，占新增城鎮(zhèn)用地總量的37. 3%。如圖1所示，案例區(qū)新增規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地分布廣泛，中心城區(qū)、近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)均有顯著分布，且斑塊規(guī)模多樣。

作者于2016年10月對圖中編號地塊（一個編號包含一個或多個開發(fā)主體）的利用情況與選址原因進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，見表1。為了保證結(jié)論的客觀性和代表性，在選取調(diào)研地塊時：①覆蓋市中心和郊區(qū)；②覆蓋不同規(guī)模的斑塊；③包含填充與外延式開發(fā)地塊和絕大部分蛙跳式開發(fā)地塊；④事先不了解地塊用途。調(diào)研地塊總面積為291. 1 hm2，占扣除107. 0 hm2線性交通用地后的新增規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地總量的75. 3%。

BD區(qū)新增規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地可分為公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施用地、住宅與商業(yè)用地、工業(yè)用地、旅游和游樂設(shè)施用地以及已征或尚在征收中的未開發(fā)土地五種類型。公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施用地包括城市公園、綠地、廣場、醫(yī)院、監(jiān)獄、保障房、交通與能源用地等。旅游和游樂設(shè)施用地中，地塊10為游樂園，地塊60為集觀光、生產(chǎn)、餐飲等為一體的農(nóng)業(yè)主題公園。

3實(shí)證結(jié)果

3. 1變量描述

樣本為2014年變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫中擦除了規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)和基期城鎮(zhèn)用地后的土地斑塊，總數(shù)為19 500個，面積19 200. 1 hm2，平均斑塊面積略低于1. 0 hm2。新增規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地斑塊數(shù)為532個，平均斑塊面積超過0. 9 hm2。

根據(jù)斑塊幾何中心的屬性確定解釋變量的值。區(qū)中心取BD區(qū)YF大道和BY路交叉口。區(qū)政府駐地鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心與區(qū)中心一致，將基期城鎮(zhèn)用地圖層鄰接地塊合并后最大斑塊的幾何中心作為其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心。如果地塊幾何中心與合規(guī)城鎮(zhèn)用地的距離在100 m以內(nèi)，則認(rèn)定為鄰接；否則，為不鄰接。根據(jù)BD區(qū)土地利用規(guī)劃文本中的用途分區(qū)管制政策，土地用途分區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)限制等級賦值為：城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)為0（引導(dǎo)城鎮(zhèn)用地開發(fā)在此區(qū)域內(nèi)布局），村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、獨(dú)立工礦用地區(qū)、其他用地區(qū)為1（未提出對土地開發(fā)的限制），風(fēng)景旅游用地區(qū)為2（土地開發(fā)主要用于旅游、休憩，且不能破壞景觀與污染環(huán)境），一般農(nóng)地區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)、林業(yè)用地區(qū)為3（原則上避免土地開發(fā)，旅游開發(fā)受嚴(yán)格限制），基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)為4（禁止土地開發(fā)）。建設(shè)用地管制分區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)限制等級賦值為：允許建設(shè)區(qū)為0，有條件建設(shè)區(qū)為1，限制建設(shè)區(qū)為2，禁止建設(shè)區(qū)為3。BD區(qū)土地用途分區(qū)中的非建設(shè)用地類分區(qū)包括一般農(nóng)地區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)，主導(dǎo)用地類型分別為耕地、林地、林地、耕地和水域（水庫）。如果地塊已開發(fā)為城鎮(zhèn)用地，LUT取值采用開發(fā)前的用地類型，否則采用2014的用地類型，以識別地塊是否為主導(dǎo)用地類型。各變量的統(tǒng)計特征見表2。

3. 2回歸結(jié)果

對連續(xù)變量（SLP、DMR、DTC和DCC）通過觀測值減平均值進(jìn)行去中心化處理。依次加入不同的規(guī)劃分區(qū)約束變量，表3匯報了四個模型的檢驗結(jié)果。LR統(tǒng)計量均在1 827. 58及以上，對應(yīng)P值均為0. 000，說明四個模型的聯(lián)合顯著性都較高，也顯示了結(jié)果的穩(wěn)健性。

地塊地形條件變量與除地塊與BD區(qū)市中心區(qū)距離外其他區(qū)位條件變量均會顯著影響地塊用于城鎮(zhèn)開發(fā)的概率，體現(xiàn)了市場主體項目開發(fā)選址偏好對規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地開發(fā)的驅(qū)動作用。在模型2—4中，地塊與BD區(qū)市中心區(qū)距離變量不顯著的原因可能是：市區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)已接近飽和，剩余未開發(fā)土地大多被劃入林業(yè)用地區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)等對土地開發(fā)具有較強(qiáng)限制的分區(qū)，因此控制規(guī)劃變量后會降低顯著性。

規(guī)劃約束變量中，是否與合規(guī)城鎮(zhèn)用地鄰接會顯著影響規(guī)劃外土地開發(fā)概率（根據(jù)四個模型的幾率比，與合規(guī)城鎮(zhèn)用地鄰接的地塊開發(fā)與不開發(fā)的概率比是不鄰接的地塊開發(fā)與不開發(fā)概率比的16倍以上），體現(xiàn)了鄰域開發(fā)狀況對地塊開發(fā)概率的影響和規(guī)劃對規(guī)劃外土地開發(fā)選址的錨定作用。BD區(qū)絕大部分新增規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地與其他城鎮(zhèn)用地鄰接或位于其內(nèi)部，僅少數(shù)地塊屬于離散的蛙跳式開發(fā)。分區(qū)對土地開發(fā)的限制強(qiáng)度會顯著影響分區(qū)內(nèi)地塊的開發(fā)概率，限制程度每提高一級，地塊開發(fā)與不開發(fā)的概率比顯著下降（模型2）。分區(qū)對某類用地的保護(hù)強(qiáng)度也會顯著影響地塊開發(fā)概率，非建設(shè)類用地分區(qū)中主導(dǎo)利用類型地塊開發(fā)與不開發(fā)的概率顯著低于其他地塊開發(fā)與不開發(fā)的概率比（模型3和模型4）。

上述結(jié)果證實(shí)了規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張中的市場驅(qū)動作用和規(guī)劃約束作用。

3. 3調(diào)節(jié)效應(yīng)的檢驗

調(diào)節(jié)變量和所調(diào)節(jié)的解釋變量均為分類變量時，應(yīng)采用分組回歸驗證調(diào)節(jié)效應(yīng)[40]。參照已有研究[41]的做法，根據(jù)調(diào)節(jié)變量ADZ=1（地塊在開發(fā)區(qū)內(nèi)）或0（地塊在開發(fā)區(qū)外）分成兩組，分別對被調(diào)節(jié)變量進(jìn)行Logistic回歸分析。

由表4可知，規(guī)劃圖則對規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)外地塊的開發(fā)概率均存在顯著約束作用。變量ADZ對變量ACL調(diào)節(jié)作用的檢驗結(jié)果顯示，開發(fā)區(qū)內(nèi)鄰接于合規(guī)城鎮(zhèn)用地的地塊開發(fā)與不開發(fā)的概率比是不鄰接于合規(guī)城鎮(zhèn)用地的地塊開發(fā)與不開發(fā)概率比的6. 223倍，而開發(fā)區(qū)外兩個概率比的比值達(dá)118. 791。這說明，相較于開發(fā)區(qū)外，開發(fā)區(qū)內(nèi)與合規(guī)城鎮(zhèn)用地不鄰接的地塊的開發(fā)概率較鄰接地塊的開發(fā)概率的差距顯著減少，即更有可能發(fā)生與合規(guī)城鎮(zhèn)用地不鄰接的規(guī)劃外土地開發(fā)現(xiàn)象。變量ADZ對變量LUZ和變量CLZ調(diào)節(jié)作用的檢驗結(jié)果顯示，土地利用分區(qū)和建設(shè)用地管制分區(qū)對城鎮(zhèn)開發(fā)的限制強(qiáng)度每提高一個等級，開發(fā)區(qū)外地塊開發(fā)與不開發(fā)的概率比分別下降76. 6%和81. 7%，而開發(fā)區(qū)內(nèi)地塊開發(fā)與不開發(fā)的概率比分別下降50. 7%和34. 8%。這說明，隨著所在分區(qū)對土地開發(fā)限制強(qiáng)度的提高，開發(fā)區(qū)外地塊的開發(fā)概率相較于開發(fā)區(qū)內(nèi)地塊以顯著更快的速度下降。變量ADZ對變量LUT調(diào)節(jié)作用的檢驗結(jié)果顯示，在非建設(shè)用地類分區(qū)中，開發(fā)區(qū)外主導(dǎo)用途的地塊開發(fā)與不開發(fā)的概率比是其他地塊開發(fā)與不開發(fā)的概率比的0. 047，而開發(fā)區(qū)內(nèi)主導(dǎo)用途的地塊開發(fā)與不開發(fā)的概率比是其他地塊開發(fā)與不開發(fā)的概率比的0. 610。這說明，相較于開發(fā)區(qū)外，開發(fā)區(qū)內(nèi)非建設(shè)用地類分區(qū)中主導(dǎo)用途地塊的開發(fā)概率顯著更高。

以上結(jié)果驗證了以開發(fā)區(qū)表征的地方空間開發(fā)與產(chǎn)業(yè)布局政策對規(guī)劃分區(qū)約束規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張的調(diào)節(jié)效應(yīng)：分區(qū)對開發(fā)區(qū)內(nèi)外規(guī)劃外土地開發(fā)行為均存在顯著約束作用，但相對于開發(fā)區(qū)外，開發(fā)區(qū)內(nèi)分區(qū)對規(guī)劃外土地開發(fā)行為的約束力降低，與規(guī)劃圖則背離度高的土地開發(fā)活動發(fā)生概率顯著更高。

4討論：規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地的擴(kuò)張機(jī)理

4. 1市場機(jī)制的驅(qū)動

上述結(jié)果顯示，區(qū)位變量對城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)外地塊的開發(fā)概率存在顯著影響。BD區(qū)的規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地，大多位于合規(guī)城鎮(zhèn)用地內(nèi)部或與其鄰接、靠近交通主干道，具有良好的開發(fā)條件。商業(yè)和住宅用地大多位于公共服務(wù)設(shè)施較為完善、人口密集的主城區(qū)或近郊區(qū)。比如：地塊2-6及鄰近土地所在的BD區(qū)西部片區(qū)原計劃開發(fā)成住宅區(qū)和商業(yè)中心，由于位于城市邊緣地區(qū)，設(shè)施配套差，開發(fā)價值低，導(dǎo)致土地長時間處于閑置狀態(tài)；地塊18及鄰近土地位于BD市區(qū)內(nèi)部，與所在省會城市主城區(qū)毗鄰，處于兩條交通要道的交叉口，并規(guī)劃有地鐵線，將配套大型商場、教育、醫(yī)療、公園、綠地等設(shè)施，被規(guī)劃成為可容納數(shù)十萬人口的中高檔住宅區(qū)和中央商務(wù)區(qū)，因而受開發(fā)商青睞。2012年住宅和商業(yè)用地的出讓價格分別達(dá)3 000元/m2和6 000元/ m2左右，顯著高于其他區(qū)位地塊。

絕大部分新增規(guī)劃外工業(yè)用地位于開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施條件較好，專業(yè)化程度較高，能產(chǎn)生顯著的集聚效應(yīng)（BD在省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和國家高新區(qū)內(nèi)形成了食品加工、鋁工業(yè)、物流、大數(shù)據(jù)、高新制造業(yè)等數(shù)個規(guī)模化專業(yè)產(chǎn)業(yè)園），并且在滿足一定條件的前提下能夠享受地價、稅收、創(chuàng)新獎勵等扶持政策，顯著提升了地塊對投資者的吸引力。

很多蛙跳式開發(fā)的土地，也存在市場激勵。比如：地塊35是一個采石場，礦山開采條件較好，毗鄰交通主干道，附近城市快速發(fā)展驅(qū)動下建筑石材需求大；地塊60及鄰近土地被開發(fā)成農(nóng)業(yè)主題公園，該地塊經(jīng)過省級土地整理示范項目的建設(shè)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得以顯著改善，毗鄰交通要道和當(dāng)?shù)刂包c(diǎn)，便于產(chǎn)生集聚效應(yīng)；地塊61是非正規(guī)開發(fā)的密集農(nóng)民住房和小廠房，鄰近集市，毗鄰交通要道，物業(yè)出租帶來可觀收入。

地方政府在提供公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施時也在利用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)自身利益，體現(xiàn)在以下三個方面。一是，將大型的基礎(chǔ)設(shè)施選址于城市郊區(qū)、鄰近工業(yè)園區(qū)，比如大型公交站（地塊42）、高鐵站（地塊36），改善這些地區(qū)市內(nèi)與市際通達(dá)度，提升對制造業(yè)投資的吸引力。二是，將具有負(fù)外部性或缺乏正外部性的項目布局在郊區(qū)，如保障房（地塊30）、監(jiān)獄（地塊50）和能源項目（地塊27與地塊34）等，以避免對主城區(qū)地價的負(fù)面影響。以上兩方面還可以減少對主城區(qū)土地的占用，降低土地征收和房屋拆遷成本。三是，將具有正外部性的項目布局在居住用地和商業(yè)用地為主的市中心地區(qū)，比如公園與綠地（地塊9、11、15、16、22、63和64）、廣場與醫(yī)院（地塊12），以提升這些區(qū)域的土地價值。

4. 2規(guī)劃分區(qū)的約束

雖然分區(qū)不能有效控制案例區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)的空間布局，但確實(shí)對規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地開發(fā)行為產(chǎn)生了顯著的約束作用，體現(xiàn)為以下三個方面。其一，規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)能夠錨定規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地開發(fā)選址，抑制不連續(xù)的蛙跳式城市蔓延。絕大部分新增規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地屬于填充式和延展式開發(fā)，有助于降低城鎮(zhèn)用地破碎度、促進(jìn)集聚開發(fā)。比如：地塊29和65用于為擴(kuò)大產(chǎn)能而進(jìn)行的二期擴(kuò)建項目，與一期項目鄰接的城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)內(nèi)土地開發(fā)已飽和，不得不向規(guī)劃外拓展；很多規(guī)劃外地塊的開發(fā)是為了消除在城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)內(nèi)零散分布的其他分區(qū)土地對項目開發(fā)造成的妨礙作用。

其二，對開發(fā)建設(shè)約束強(qiáng)度高的分區(qū)能夠有效遏止城鎮(zhèn)開發(fā)。BD區(qū)位于農(nóng)村建設(shè)用地區(qū)、其他用地區(qū)、獨(dú)立工礦用地區(qū)和風(fēng)景旅游用地區(qū)的新增規(guī)劃外城城鎮(zhèn)用地面積達(dá)392. 3 hm2，占新增規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地總量的79. 5%。限制程度最高的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)僅有1. 0 hm2土地被開發(fā)，生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)內(nèi)沒有發(fā)生城鎮(zhèn)開發(fā)現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)和生態(tài)核心功能區(qū)得到較好保護(hù)。

其三，非建設(shè)用地類分區(qū)中的主導(dǎo)類型用地得到有效保護(hù)。比如，案例區(qū)規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地開發(fā)占用的152. 4 hm2耕地中，分別只有5. 1 hm2和1. 0 hm2位于一般農(nóng)地區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)占用的耕地被臨時用于堆放礦山石料（地塊35），礦山開采完后將會復(fù)墾。被占用的林地中，大部分被作為城市綠地加以保護(hù)，如地塊9、11、15、16、22、38、43和64等。

案例區(qū)規(guī)劃分區(qū)對城鎮(zhèn)開發(fā)的約束作用受地區(qū)空間開發(fā)與產(chǎn)業(yè)布局政策的影響。開發(fā)區(qū)外規(guī)劃對規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張的抑制作用更強(qiáng)，相對于開發(fā)區(qū)外，開發(fā)區(qū)內(nèi)與合規(guī)城鎮(zhèn)用地不鄰接的地塊、位于對城鎮(zhèn)開發(fā)限制性較強(qiáng)分區(qū)的地塊、非建設(shè)用地類分區(qū)中主導(dǎo)用途的地塊進(jìn)行規(guī)劃外土地開發(fā)的概率顯著更高。

4. 3規(guī)劃反思與政策啟示

案例區(qū)規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地大多與合規(guī)城鎮(zhèn)用地鄰接、較少占用分區(qū)重點(diǎn)保護(hù)的非建設(shè)類用地，總體上不會對城市用地布局管控與優(yōu)化、耕地與生態(tài)用地保護(hù)產(chǎn)生顯著負(fù)面影響。但在規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)范圍內(nèi)仍有可觀未開發(fā)土地的情況下，對規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地大規(guī)模擴(kuò)張現(xiàn)象應(yīng)進(jìn)行必要反思。案例區(qū)的規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地中，有82. 6 hm2來自農(nóng)村建設(shè)用地，有143. 4 hm2位于村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)。這些地塊大多位于合規(guī)城鎮(zhèn)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)內(nèi)部或與其鄰接，如地塊3-6、26、28、41、43、44和65等。在制定分區(qū)時，地方政府為了降低土地征收成本而未將這些土地劃入城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)，提高了城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)的破碎度。為了保障收儲土地的完整性、連片性，地方政府又不得不征收這些土地。除了主觀因素造成的規(guī)劃質(zhì)量問題，規(guī)劃實(shí)施還受規(guī)劃有限理性的影響。由于未來不確定性、信息不完全性和編制者的有限理性，規(guī)劃有限理性往往是客觀的[42]。比如，案例區(qū)空間開發(fā)政策的調(diào)整，發(fā)展重心由省級開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)向國家高新區(qū)，導(dǎo)致高新區(qū)所在的BD北部片區(qū)產(chǎn)生了較多規(guī)劃外開發(fā)行為。地塊37和40的原用途主要為耕地，在保護(hù)耕地與保障城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張布局彈性的折衷下，被劃入其他用地區(qū)。隨著超規(guī)劃預(yù)期的城市經(jīng)濟(jì)與空間擴(kuò)張，這些耕地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受城市活動的污染和干擾，農(nóng)村人口進(jìn)入城市產(chǎn)業(yè)后撂荒嚴(yán)重，且耕地保護(hù)妨礙了產(chǎn)業(yè)園的集聚發(fā)展，最終被用于大型制造業(yè)投資項目開發(fā)。地塊27和34分別被開發(fā)為燃?xì)鈨Σ卣竞椭修D(zhuǎn)站，地塊58與59被建設(shè)為成品油儲存基地。這些獨(dú)立選址項目具有一定安全隱患，應(yīng)遠(yuǎn)離密集人類活動區(qū)，布局的不確定性大。除了規(guī)劃分區(qū)自身的因素外，規(guī)劃實(shí)施動態(tài)管理也有待優(yōu)化。比如，未能及時、規(guī)范地糾正規(guī)劃的不合理因素，對違背規(guī)劃分區(qū)的用地開發(fā)決策行為缺乏制約機(jī)制等。

文章主要政策啟示是：①同時劃定開發(fā)邊界和保護(hù)紅線是有意義的，能互為補(bǔ)益地抑制城市無序擴(kuò)張和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)與生態(tài)核心功能區(qū)保護(hù)；②分區(qū)應(yīng)與地方空間開發(fā)政策相協(xié)調(diào)，在生態(tài)保護(hù)允許的前提下盡量降低城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)的破碎度；③在遵循和利用市場機(jī)制的基礎(chǔ)上優(yōu)化規(guī)劃圖則編制，改善城鎮(zhèn)用地邊界內(nèi)的開發(fā)條件，避免邊界外公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施的過度供給，以調(diào)節(jié)邊界內(nèi)外土地開發(fā)的市場吸引力；④建立規(guī)劃動態(tài)管理機(jī)制；⑤建立與規(guī)劃不一致的用地決策的程序規(guī)范。

5結(jié)論與展望

基于規(guī)劃和市場在配置土地資源中的相互關(guān)系及地方政府的行為邏輯，作者提出了規(guī)劃外城鎮(zhèn)擴(kuò)張受市場機(jī)制驅(qū)動和地方空間開發(fā)政策調(diào)節(jié)下的規(guī)劃約束的假設(shè)。實(shí)證結(jié)果顯示：規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地布局具有顯著的區(qū)位優(yōu)勢，體現(xiàn)了項目開發(fā)選址偏好的驅(qū)動作用；分區(qū)圖則能夠約束規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地開發(fā)行為，抑制蛙跳式的城市無序擴(kuò)張，保護(hù)耕地和生態(tài)核心功能區(qū)用地；地方空間開發(fā)與產(chǎn)業(yè)布局政策對規(guī)劃分區(qū)的約束作用具有調(diào)節(jié)效應(yīng)，開發(fā)區(qū)外規(guī)劃對規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張的約束作用強(qiáng)于開發(fā)內(nèi)。因此，三個研究假設(shè)均得到了驗證，在一定程度上揭示了規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地的擴(kuò)張機(jī)理。

文章對規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張問題進(jìn)行了初步研究，還存在一些不足和未解問題，提出以下研究展望，供參考：①繼續(xù)拓展市場機(jī)制與規(guī)劃約束對規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張的影響及其作用機(jī)制研究；②在土地開發(fā)與規(guī)劃實(shí)施相關(guān)主體決策行為解釋框架下深化和細(xì)化規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地的擴(kuò)張機(jī)理研究；③評價規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張的效益與效應(yīng)，設(shè)計規(guī)劃外城鎮(zhèn)用地開發(fā)的治理策略；④加強(qiáng)不同地區(qū)、不同類型空間規(guī)劃的案例比較研究。

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Market force and planning constraint in non-conforming urban expansion

SHEN Xiaoqiang

（School of Management，Lanzhou University，Lanzhou Gansu 730000，China）

AbstractWhy is urban development frequently and commonly non-conforming to spatial plans even though zoning maps are endowed with statutory force and urban growth boundaries are large enough to accommodate all the land development projects？This is an important practi？ cal problem faced by plan implementation，which still lacks in-depth and detailed study. With the purpose of interpreting non-conforming urban development and revealing the role of the plan in the non-conforming situation，we propose the following three hypotheses based on the relationship between the plan and the market in allocating land resource and local governments’interests in land development. First，non-conforming urban development is driven by the market force. Second，zoning maps can still influence non-conforming urban develop？ ment. Third，the influence of zoning maps is moderated by local spatial development policies. We take a county-level district in a provincial capital of western China as a case to test the above theoretical hypotheses. The statistical results from the binary logistic regression show that the explanatory variables used to measure market force and planning constraint have a significant influence on non-conforming urban devel？ opment. Most non-conforming urban land has location advantages，which can meet the investors’location preferences. In addition，most non-conforming urban land is adjacent to conforming urban land，which indicates the role of zoning maps in restricting the spatial location of non-conforming urban development. The zones with severe restrictions on land development rarely experience urban development，and the dominant use type of land in the zones for non-construction land area is rarely converted for development. Moreover，zoning maps have stron？ ger restrictions on non-conforming urban development outside the development zones than those inside. These findings confirm the hypothe？ ses and to some extent show the strategies of the local governments in plan implementation--balancing the promotion of local interests and the control of political risks resulting from non-conforming urban development.

Key wordsplan implementation；non-conforming urban development；market force；planning constraint；moderating effect

（責(zé)任編輯：劉照勝）