鞏固南疆四地州脫貧攻堅成果健全基本公共服務與促進社會發展的制度探索

邱媛媛

（中共新疆維吾爾自治區委員會黨校公共管理教研部 新疆烏魯木齊 830003）

脫貧攻堅是一個長久的進程，通過激發貧困群體的內生動力，從扶智扶志到扶貧扶困，從“兩不愁三保障”到民眾家庭生活富裕，從生態扶貧到生態宜居，貧困群體的生活從維持生計轉向更高層次的生活品質保障，發生了質的飛躍。南疆四地州作為全疆脫貧攻堅最難啃的“硬骨頭”，2020年是脫貧攻堅收官之年，南疆四地州當前最重要的工作就是鞏固脫貧成果防止返貧，尤其是要克服突如其來的新冠肺炎疫情帶來的新的困難和挑戰。為縮小南疆四地州與北疆地區乃至全國發達地區的基本公共服務差距，健全南疆四地州基本公共服務體制機制建設并促進社會發展，結合前文現狀、問題和原因的分析，我認為從南疆四地州區情出發結合地區資源稟賦條件，應該注重如下幾方面工作推進：

健全就業促進機制，扭住就業增收不放松

對于南疆四地州來說，就業是脫貧的重要突破口，是最大的民生工程、民心工程、根基工程。授人以魚不如授人以漁，授人以魚只救一時之急，而授人以漁則可解一生之需。就業一個人，幸福一家人，穩定一群人，南疆四地州呈現人人有事干，月月有收入的局面時，社會就越和諧安定。

根據建檔立卡數據，從2013年到2109年底，南疆四地州貧困人口從267.7萬減少到16.6萬，貧困發生率從29.1%下降到2.2%，貧困人口人均純收入從不到2000元增加到8800元。在2017—2019年省級黨委政府脫貧攻堅成效考核中，新疆連續三年綜合評價為“好”。南疆四地州之所以能取得來之不易的成績，與當前四地州多措并舉的就業機制探索分不開。

實施就業工程，提高就業能力。通過實施“扶智”工程，激發內生動力。南疆四地州在就業創業服務機制方面制定就業技能培訓計劃，整合各類教育培訓資源，按照城鄉富余勞動力就業意愿設置培訓工種，確定就業方向，保證每名參加培訓的城鄉富余勞動力至少熟練掌握1項技能，提高就業率；通過實施“造血”工程，激發貧困群體脫貧的意志。加大宣傳、落實培訓、就業、創業等扶持政策力度，激發城鄉富余勞動力內生動力，最大限度調動就業積極性；通過實施“援助”工程，緩解貧困家庭的壓力。大力開展“送政策、送崗位、送信息、送服務”活動，實施“321”就業援助計劃，為城鄉富余勞動力免費提供3次就業機會、2次職業指導、1次就業培訓，通過幫扶和援助措施促進就業。

精準施策，多措并舉拓寬就業渠道。例如：拓寬疆內外就業渠道。積極與內地、疆內企業對接，采取“社會力量+用工企業”等多種方式，開發疆內外就業崗位轉移就業；拓寬就近就業渠道。這就需要統籌資源，因地因需設置公益崗位，如四地州在22個深度貧困縣每縣安排1000名鄉村道路養護工崗位，促進貧困群眾就近就地就業。除此之外，實施“產業扶貧+就業扶貧”模式，通過構建“縣有龍頭企業、鄉有規模企業、戶有小作坊”縱向就業布局和組建“龍頭企業+合作社+養殖大戶+基礎戶+貧困戶”的產業聯合體，以招商引資為抓手，探索“總部（縣）+片區（鄉）+衛星工廠（村）+貧困戶”產業鏈條，帶動就近就地就業；拓寬自主創業渠道。大力扶持有創業意愿的貧困家庭勞動力，通過發展鄉村旅游產業和開辦小商店、小飯店、小作坊等自主創業平臺和創辦養老、托幼、家政服務等機構，給予各類政策扶持，鼓勵自主創業。

高位推動，強化就業服務管理。南疆四地州把就業工作作為“一把手工程”全面推動，尤其是喀什、和田地區，以就業為抓手，以就業管住人、以就業安置人、以就業穩定人。著眼于社會穩定和長治久安總目標，通過多渠道擴大就業，把促進就業放在更加突出的位置，著力在拓寬就業渠道、搭建就業創業平臺、提高就業能力上持續發力，做到培訓、上崗、管理、服務一條龍，形成一級抓一級的工作機制，謀長遠之策、行固本之舉。

構建覆蓋學前教育到高等教育的完整國民教育體系，扭住教育立德樹人的根本任務不放松

“教育需求是人們對于受教育的一種渴求和欲望，可以分為社會對教育的需求和個人對教育的需求。作為一種社會現象，教育產生于社會生活需要，而歸根到底產生于生產勞動；作為培養人的一種活動，教育要解決的特殊矛盾，即受教育者個體與社會之間的矛盾。”南疆四地州的喀什、和田地區是全疆乃至全國脫貧攻堅任務最艱巨的地區，同時也是少數民族高度聚居并且以農業為支柱產業的典型的少邊窮地區。因此，教育扶貧在南疆四地州脫貧攻堅進程中扮演著非常重要的作用，通過保障貧困家庭孩子義務教育的權利，爭取讓每家每戶的孩子都有學可以上，保證孩子的基礎教育，讓新一代年輕人擁有足夠先進的科學文化知識，同時也要杜絕家庭因為貧困而讓孩子輟學的情況。習近平總書記的主要目標不僅僅是讓貧困家庭脫貧，更是要培養貧困家庭的志氣，使其擁有自我脫貧的意識。由此可見，對于南疆四地州脫貧攻堅、鞏固脫貧成果來講，激發貧困農民自身的內生動力非常重要，需要對其志氣和智力展開扶持。

統籌各級各類教育協調健康發展。具體表現為：首先，推進大中小幼育人一體化建設。通過課程理念、目標內容、教學教研、隊伍保障、課程評價一體化，形成大中小幼全面育人、全員育人、全程育人新格局，育人質量和人才培養水平明顯提高；其次，實施國家通用語言文字普及提升工程和推普助力鄉村振興計劃，構建互相支撐、有序銜接的高質量國家通用語言文字教育教學體系；第三，提升對外合作質量。例如和田地區，近年來協調做好北京市（北京市對口支援和田市、和田縣、墨玉縣、洛浦縣、兵團農十四師）、天津市（天津市對口援助策勒縣、于田縣、民豐縣）、安徽省（安徽省對口援助皮山縣）“組團式”教育援疆工作，爭取更多兵團優質教育資源向和田傾斜，使和田地區基礎教育設施建設進一步得到完善，教師隊伍的整體素質不斷提升，教育教學質量及學校管理水平大幅度提高等方面取得了明顯的效果；第四，以育人為本作為學生資助工作的終極目標。從讓每一個家庭經濟困難的學生入學，到順利完成學業最終成為有用之才，學生資助工作正在實現從“基本保障型資助”走向“發展型資助”和“引導型資助”。通過經濟資助與成才支持相結合的模式，不僅“不讓一個孩子因經濟困難而失學”，而且“讓每個孩子都能成為有用之才”。在實現家庭經濟困難學生在校學費、住宿費和基本生活費“基本保障”“應助盡助”的基礎上，緊扣“三個關注”——關注學生入學狀況、學習過程和畢業去向；針對“五個不同”——學生不同類別、不同年級、不同性別、不同民族和不同經濟情況，因地制宜，為每個學生提供“全過程”的個性化資助。

深化職業教育體制機制改革，創新技能人才培養模式，樹立“職業教育就是就業教育”的觀念。例如，和田地區的和田職業技術學院高職學院有序運行，皮山、墨玉、策勒成功申辦中職學校，和田市、和田縣、于田縣2020年申辦成中職學校。

一是圍繞產業需求調整學科專業結構，建立職業學校專業設置與產業發展聯動機制，統籌指導職業學校專業設置，及時停辦就業率低、市場需求低、辦學質量低的專業，實現“招生即招工、入學即就業”，確保職業學校畢業生就業率保持在95%以上。二是開展中高職聯合辦學，形成了高職引領，中職、職高分層發展。例如：和田地區推動皮山縣、墨玉縣、策勒縣職業高中升辦成中等職業技術學校；組織和田地區6所職業學校與疆內7所高職院校簽訂“3+2”中高職聯合辦學協議，提高人才培養質量，拓寬“3+2”上大學通道。三是實施職業教育兜底，落實雨露計劃項目。逐步調優普職結構，堅持普職比大體相當，保障所有應屆初中畢業生有學上，保障高中未升學畢業生接受中等職業教育。四是拓展思路推進職教園區建設。例如：和田地區依托和田職業技術學院、和田技師學院、地區中等職業技術學校相對集中的資源，充分利用北京工業園區相鄰的優勢資源，探索推進職業教育市場化、集團化辦學，遠期建成可容納2-3萬人規模的產教融合型職教園區。五是促進產教融合、校企合作。由職業技術學院牽頭，職業學校、商會、企業共同參與組建職教聯盟，建立政府推動、教育部門指導、校企主導運行機制，實現技能人才共育、校企人才共享、設施資源共用、招生就業聯動。六是積極開展合作辦學。加強與中國職業教育學會、全國高職高專黨委書記論壇交流合作。例如：新疆農業職業技術學院托管洛浦縣中等職業學校，新疆工程學院托管和田市職業學校，和田技師學院與山東藍翔技師學院開展師資培訓合作。

建立多方合作的有效機制。基礎教育的發展離不開政府、家庭以及社區等各方面的配合，學校教育作為社會的子系統需要和社會其他系統共同作用于人的發展。因此，發展基礎教育，不能單靠學校的努力，還需要將政府、家庭的力量納入民族教育體系當中。通過構建學校、家庭、社會協同育人機制，積極構建家庭、村（社區）、學校教育教育閉合圈。

完善覆蓋全民的社會保障體系，扭住養老不放松

南疆地區人口老齡化程度雖然滯后于全國，但目前發展趨勢明顯。未來南疆將會成為重度老齡化地區，這將在養老保障、醫療保健、老年社會服務等方面造成巨大的壓力，因此應提前進行規劃，以應對南疆地區人口老齡化帶來的危機與挑戰。

加快社會保障體系建設，全面放開養老服務市場，以應對老齡化浪潮的沖擊。緊密結合南疆四地州的實際，加快推進居家養老服務，逐步實現90%的老年人居家養老，7%的老人社區養老，3%的老年人機構養老。突出公辦養老機構和社會組織興辦的非營利性養老機構的公益屬性。例如：和田地區以墨玉縣老年養護樓為試點開展醫養結合，逐步實現智能化養老服務體系。醫護保駕、安心養老的醫養結合養老模式，讓老年人享受無縫銜接的醫療服務；洛浦縣公建民營養老機構圍繞滿足老年人多樣式、多層次、個性化的養老服務需求，不斷提高基本公共服務供給效果，有效提升當地老年人的幸福感和獲得感。

落實醫養結合政策，促進醫療衛生機構與養老機構資源實現有效配置利用。全面推進養老機構醫療服務能力建設，鼓勵各縣（市）100張床位以上的養老機構設立醫務室或護士站比例達到50%以上。對不具備設置條件的，二級以上綜合醫院與養老機構建立協作關系，優先開通綠色通道，為入住的老年人提供醫療巡診、健康管理、保健咨詢、預約就診、急診急救、中醫民族醫保健等便捷醫療衛生服務。

全面推進老年人社區健康管理服務。逐步提升基層醫療衛生機構為居家老人提供上門服務的能力，整合社區衛生服務中心、養老機構和社工機構等資源，為居家老年人提供低償上門養老服務。除此之外，加強社區衛生服務機構、鄉（鎮）衛生院醫療康復功能建設，為有需求的居家老年人提供日間托養、助餐服務、康復護理服務等。

增強社區居家養老服務中心的服務能力。將社區衛生服務中心、鄉鎮衛生院與社區居委會結合起來，完善社區養老服務環境設施。以公建民營、民建公助等模式搭建多層次的養老服務體系，鼓勵發展老年醫療護理服務特殊科室發揮護航功能，為轄區老年人提供醫療保健、健康教育等服務，破解家屬護理難題，緩解醫院床位緊張等問題。

強化提高人民健康水平的制度保障，扭住健康不放松

南疆基本公共服務一個突顯的短板是醫療衛生層面。新疆近70%的少數民族居民居住在偏遠的農牧區（孫巋，2012），與城鎮居民相比，農牧區居民的醫療條件和醫療水平都差距顯著。由于牧區居民居住相對比較分散，建立并維持農牧區基層醫療機構運轉的成本就會高出其他地區很多，所以農牧區的基層醫療機構相對于城鎮就比較少，造成農牧區居民看病不方便。當前，通過醫療援疆一方面增加資金用于基層醫院醫療設備的更新、醫療條件的改善，加強對受援地醫生技能水平的培訓，提高醫生醫療水平；另一方面要積極配合新疆農牧區居民定居點建設工程，加快推進基層醫療衛生建設，特別是農牧區，從而有效提高新疆居民基本醫療服務的可及性，擴大基本醫療服務全覆蓋的水平。

目前南疆四地州正以健康扶貧等精準施策，鞏固脫貧攻堅的成果。圍繞讓貧困人口看病有地方、有醫生、有制度保障目標標準，全面解決貧因人口“基本醫療有保障”突出問題。以加強縣醫院能力建設、開展縣鄉一體服務、加強鄉村一體聯動管理、推進鄉村醫療衛生機構標準化建設為主攻目標，將農村建檔立卡貧困人口全部納入基本醫療保險、大病保險、醫療救助覆蓋范圍實現醫療保障制度全覆蓋。例如：和田地區的國家級貧困縣——策勒縣，在推行新型農村合作醫療制度以來，極大地緩解了廣大農牧民 “看病難、看病貴”的顧慮，解決了“因病致貧、因病返貧”問題，使廣大農牧民得到了實惠。通過開展 “門診統籌 + 住院統籌”的補償模式，全縣補償資金逐年增加，群眾滿意度逐年提高，社會各界反響良好，實現了農民、政府、醫院三方面和諧發展的良好格局。