生態文明建設視域下涼山州政府職能創新研究

【摘要】隨著生產力的巨大發展，工業文明造成的環境污染與資源破壞引起了人類的注意。我國黨和國家明確規劃出“五位一體”（社會建設、文化建設、政治建設、經濟建設以及生態文明建設）的總建設布局。本文主要針對涼山州的生態文明建設問題，提出依靠政府職能更好的使涼山州的生態文明建設得到發展。

【關鍵詞】涼山州;政府職能;生態建設

涼山州是四川寶地，資源豐富，環境秀麗。改革開放以來，中央政府和自治州政府共同為涼山生態建設而努力，這就對涼山州政府職能提出了新要求，在中國的特色領導體制下，要求自治州在生態文明建設中居于主導地位。

早在1987年，當時的專家學者就提出了“生態文明建設”這一概念，并提出人類的活動邊界應該適度，不能超出自然界能夠承受的范圍。在州域縣域生態文明建設的政府職能研究中，部分學者認為，中央政府應為地方政府制定適當的經濟發展策略，不讓地方政府被過度追求經濟建設所束縛，否則就超出了環境的承受能力。本文在前人研究的基礎上進一步提出政府究竟應扮演怎樣的角色，并在政府的政治，經濟，文化三大職能方面進行了闡述以發展地方生態。

一、涼山州生態文明建設政府職能理論研究

（一）生態文明

在人類的發展過程中依次經歷了原始文明、農業文明和工業文明。而三百年的工業文明，使人類陷入了征服自然的怪圈中，接踵而來的生態危機使人類認識到自身的渺小以及要與大自然和平共處的事實，從而誕生了一個新的文明形態——“生態文明”。

（二）生態文明建設中的政府職能

（1）政府職能

黨的十八大首次提出經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設的“五位一體”的戰略布局。將“生態文明建設”與其他四項相提并論，并將其看做使政府的“第五職能”，體現了我國近年來對生態文明建設的重視程度，表明了我國與時俱進的決心，是黨和國家應對生態環境危機所作出的明智的決定。

（2）生態文明建設中的政府職能

一是綜合性。地方政府開展的生態治理活動往往牽一發而動全身，比如制定地方環保政策，對污水廢氣排放量進行監管等，這無疑對社會經濟產生了一定的影響。政府要權衡利弊，考慮到社會大眾、企業以及自身的利益，這就要求政府具有綜合性的手段進行協調。二是干預性。在市場經濟中，各企業對資源，能源，生態以及環境配置具有盲目性，自發性逐利性等特點，這就要求政府采取干預性、強制性的措施來彌補市場失靈引起的各種破壞生態文明的問題。三是長期性。要求政府在做出相關決策時，擁有長遠的目光，注重未來經濟效益、社會效益和生態文明效益，將生態文明建設視作一項長期工程。

二、涼山州生態文明城市建設概況

涼山州，全名涼山彝族自治州，地處四川西南部，“中國烏拉爾”、“動植物基因庫”、“川南糧倉”等是涼山州得天獨厚自然資源最好的說明。但由于涼山地處川滇交界高原，地質災害頻發，生態保護形式不容樂觀。因此，政府需要將涼山的優勢最大化，在“綠水青山就是金山銀山”的引導下，為涼山注入“綠色能量”。

（一）生態環境整體向好，但仍存危機

近年來，涼山州大力開展“大規模綠化涼山”行動，以退耕還林，人工造林為手段，環境大體有所好轉。盡管如此，涼山州在生態環境治理方面仍然存在很多問題，首先，一些生態建設未能標本兼治，涼山州干熱河谷區生態環境惡化，這其中最主要的人為因素是由于過度放牧，和頻繁樵采，但當地政府實施的示范工程以恢復林草植被為主，而忽視了過度放牧和頻繁樵采的生產生活方式。其次，涼山州部分地區經濟發展與生態建設相沖突，由于大多數鄉鎮企業產業發展落后，極易產生廢氣廢水廢渣等“三廢”，但其中絕大多數鄉鎮企業都沒有配套設施處理“三廢”，導致人居環境受到污染，生態建設也停滯不前，而政府沒能才去有效措施平衡生態建設和經濟開發。

（二）經濟社會落后依舊，但穩步向前

涼山州一直以來都在與貧窮做斗爭，多年來政府致力于改貌涼山社會經濟面貌，特別是農村面貌。近年來，“彝家新寨”“藏區新村”“安寧河谷新村”的民族特色的招牌打響，吸引了各地游客前來旅游，涼山經濟提升的步伐逐漸加快。首先，改變了過去落后的村容村貌。為達到這一目的，涼山州共有的3741個行政村將被分別打造為保障基本型、環境整治型、改善提升型、旅游特色型和美麗宜居型，使人居環境得到全面改善。其次，實施產業提升行動，積極探索各種產業模式。加快推進現代農業化發展，打造“大涼山”特色農產品，將“大涼山”優質農業區域公用品牌做大做強;加快推進涼山旅游業及相關服務業的發展，保護與開發“八山、七湖、三大公園”，打造旅游綜合體。最后，優化公共服務體系，方便村民日常生活。自2013年來，“彝家新寨”新村建設開工，居民生活質量大大改善，磨盤村新建了村公所、村衛生室、農村書屋等公共服務體系，更有村體育文化場所來強健居民的體魄;更引人注意的是半山村電子商務便民服務點，集中了全村的農場品在網上售出，加速了涼山的現代化的腳步。

（三）涼山州自然生態優勢未能轉變成經濟優勢的原因

（1）自然原因。森林資源是涼山最豐富的自然資源之一，但多年來，由于政府管理的疏漏和人們對經濟效益的過度追求，森林資源被過度開采，使森林覆蓋率大幅度降低。其次，由于政府宣傳工作不到位和教育落后，人民的草地資源的保護意識并不強，主要采取輪歇和火燒草地的方式，這兩種生產方式加速了草地生產力的退化。

（2）社會歷史原因。直到20世紀50年代，涼山還處于奴隸制、農奴制和封建制并存的階段。1956年，涼山終于開始改革，涼山彝族地區實現了人人平等，但經濟發展卻不是一朝一夕就能完成的，再加上涼山的地理位置偏遠，交通堵塞，這就強化了彝族高度的封閉性，使落后的生產方式難以改進。

（3）人口原因。人口增長過快對涼山州資源和環境造成了巨大的壓力。解放時，涼山州共有人口175萬，經過近七十年的發展，截至2018年末，涼山州戶籍人口已達529.94萬人，控制涼山人口增長成為了迫在眉睫的問題。

三、涼山州生態文明建設政府職能的現狀分析

在黨和國家的大力支持下，涼山生態脆弱區生態文明建設工作取得了一定成績，如政策和資金支持力度得到加大，人居環境得到改善，經濟發展能力得到提升，該區的脫貧攻堅和可持續發展能力顯著提升。

（一）涼山州生態文明建設政府積極作用

（1）生態文明建設逐漸引起政府的重視，因此政策資金支持力度不斷加大。截至2020年9月17日，涼山州已完成集體和個人公益林生態效益補償金8162.2188畝，兌現資金103944.19萬元。退耕還林方面共計投入資金100470萬元，是涼山州實施范圍最廣、建設周期最長、群眾參與最多、資金投入最大的生態工程。

（2）提升了生態執法的力度。隨著中央對環境治理的重視程度不斷加深，涼山頒布了《關于寧南縣境內江河流域春季禁漁》通告。在禁漁期捕撈水產品，情節嚴重者，構成非法捕撈水產品罪。涼山環境監管部門要求各企業或事業單位申領排污許可證，否則將按日連續罰款、停業、關閉等處罰。

（3）完善人才待遇制度。由于涼山物質條件、地理環境、工資待遇等問題，使得涼山很難留住人才，“感情留人”、“事業留人”也基本上都是空談，但近年來，涼山州政府為了引入專業人才搞好州內發展提升了待遇，試用期滿并與用人單位簽訂引進協議的具有正高級職稱任職資格和全日制博士研究生學歷學位的人才至少給予30萬元安家補助。

（二）涼山州生態文明城市建設中政府職能的不足

（1）政治職能發揮中存在的問題

一是法律法規缺失，缺乏制度保障，盡管十九大報告提出了“綠水青山就是金山銀山”的理念，但由于制定了過高的經濟發展目標，很多部門仍在“綠水青山”與“金山銀山”之間猶豫不決。二是存在部門權責不明，互相推諉的問題，如涼山州雷波縣生態補償過程中，由于涉及到國土資源局、林業局、農牧局、財政局等多部門管理，就形成了部門之間各自為政，多頭管理的特點。

（2）經濟職能發揮中存在的問題

首先是平衡州內發展成果不顯，由于地區條件復雜，差異較大，導致州內發展失衡嚴重，具體看來，州內縣市經濟發展不平衡。比如2016年涼山州的17個縣市中，西昌、會東、冕寧、會理、鹽源5個縣的地區產值，共生產GDP922.93億元，占涼山州GDP總值的70.2%，剩下12個縣僅占涼山州GDP的29.8%。涼山州的五個縣生產了大部分GDP。因而，涼山州整體生態文明建設也是不平衡的，相較于這五個縣，涼山州的其他經濟較為落后的區域對環境的消耗更加巨大。其次是提升產業發展層次步伐不快，涼山州主要以第一產業為主，二三產業比重較低，具體看來，四川省同期產業比值為37.6%，而涼山州的產業比值為58.9%，是四川省的1.57倍，相比之下，二三產業卻不容樂觀，第二產業方面，四川省同期產業比值為26.8%，涼山州的13.9%僅占四川省比值的51.9%，在第三產業方面，四川省同期產業比值為35.6%，涼山州的27.2%的產業比重僅占四川省比值的76.4%。由于第一產業的組成主要是農、林、牧、漁，而涼山州又主要以農業為主，但仍然以傳統的農業耕作方式為主，因此涼山農業生產效率較低，如果不盡快改變這種將大量勞動力束縛在土地上的生產方式，涼山將仍然改變不了落后的生產面貌。

（3）文化職能發揮中存在的問題

生態文明不能光靠政府的強制手段，政府的文化職能存在也是必要的。近年來，涼山政府在公眾宣傳教育方面大力投入，先后開展了“改善環境質量 推動綠色發展”主題紀念大會、“低碳生活 綠色騎行”騎行宣傳等活動。相較以往，涼山人民群眾尊重自然，保護自然的意識得到提升。但是，群眾仍然沒有改掉許多遺留下的陋習，政府在公眾生態意識培養方面，還有一些工作需要進一步加強。

（三）涼山州生態文明城市建設中政府職能不足的原因

（1）政府重視程度不夠。部分縣市和部門工作的核心目標依然是GDP，財政收入，固定資產投資等指標，生態文明建設沒有被擺在和經濟發展同等重要的位置上，甚至在某些重大項目中，一些部門甚至犧牲寶貴的生態資源換取眼前的經濟利潤。在省環保督察期間，全州出現多處環境問題，但事后沒有一事一處追責問責，部分縣市和部門“睜一只眼，閉一只眼”的情況嚴重。

（2）涼山環保機構權責不匹配。在嚴重的環境責任面前，環保機構的事權與事責，財權與財責以及人權與人責都不匹配，因此造成上級政策落地難、屬地管理壓力大等突出問題，這些問題導致環保監察部門權威蕩然無存，形同虛設。

（3）新經濟形式發展效率低下。由于資源和人才的匱乏，涼山對一些新經濟的敏銳性不夠，新經濟的發展對涼山整個經濟發展的貢獻度還很低。比如在人工智能、信息科技、新能源（包括光伏、電動汽車）等領域的創新與發展中，以及第三方移動支付、共享經濟、物聯網等行業發展中，涼山均未能夠搶占先機，錯失了許多發展機遇。

（4）參與主體欠缺。盡管涼山州在生態文明建設方面設立了專家會制度，邀請了全國各地的院士參與，有些專家也提出了真正有建設性的建議，但是否采納還是由政府決定，專家會基本也流于形式。其次是參與引導不足，很多群眾不知道如何參與，這說明政府的宣傳引導不足，但另一方面，群眾思想還停留在“多一事不如少一事，事不關己高高掛起”的階段，導致真正的人民群眾監督作用并未完全發揮。一些涼山的普通老百姓，年級較長，或是未受過大學教育，基于怕麻煩，做了也沒有好處的心理而不愿意參與到生態建設當中來也是重要的原因。

四、完善涼山州生態文明建設中政府職能的相關建議

（一）完善涼山州政府在生態文明建設中的政治職能

（1）完善生態文明建設的法律法規。目前，我國生態文明建設法律法規尚不夠完善，分散于各個領域的法律中，并未形成統一的體系，這與我國的生態文明建設的實踐無法適應，也不能提供制度上的保障。要逐步解決這一問題，就要從整體上對自然資源開發利用，生態環境保護與生態補償進行綜合性的法律調整，并對自然資源開采的原則、標準、方式、期限做更加明確的規定，再完善生態文明建設的地方性法規，使其符合生態文明建設的發展。

（2）明確職責分工。進一步理順垂直管理部門和地方政府的權責關系。州發改委會同州級有關部門指導縣市做好相關前期準備工作，對規劃實施監督檢查;州財政局負責會同州級有關部門根據規劃項目、加強項目資金監督管理，加大生態保護與建設財政轉移支付力度。

（二）完善涼山州政府在生態文明建設中的經濟職能

（1）大力發展涼山生態旅游。涼山地處攀枝花與樂山之間，加上成都經濟圈，客源可依托這些人口密度較高的城市，與涼山接壤的云南，西藏等地也可作為遠距離目標。建立多層次營銷手段，針對旅行團、企業、單位、家庭、單人等不同的旅行主題，開辟多種形式的營銷渠道。做好文化旅游宣傳活動，以“火把節”、“彝歷年”等為代表，打造旅游熱點亮點。

（2）大力發展涼山林業經濟。涼山州作為林業資源大洲，發展林業經濟不僅是為了迎合當前的環保需求，更是為了涼山自身的經濟發展。當目前看來但林業產值卻很低，除了缺少科學技術支撐之外，政府的支持政策也明顯不夠完善，成立林下經濟產業領導小組，深入基層，摸清涼山林情，加工新技術、新工藝、延長林下經濟產業鏈是首要任務。

（三）完善涼山州政府在生態文明建設中的文化職能

（1）基層政府要樹立生態文明價值觀，以科學的生態價值觀指導涼山生態文明建設各項事宜，從政策、制度、人力、財力方面保證生態文明建設。

（2）要提升公民的生態環保意識，根本上需要培養生態公民。生態公民是指公民熟悉和掌握與生態文明相關的一系列知識，包括生態文明的含義、參與渠道以及相關的法律法規等知識。然而，任何一種意識的形成，都需要漫長的培育過程，在教育體制中，生態文明相關知識旨在培養公民的生態哲學、生態倫理以及生態價值觀。

五、結論

地方政府是生態文明建設中的領導者、規劃者以及實施者，有著不可替代的作用。但由于種種現實原因，導致政府在建設地方生態文明時屢屢出現政府失靈的現象。在發展地方生態的過程中，地方政府究竟應扮演怎樣的角色，如何發揮作用成為了迫切需要回答的問題。而涼山州作為一個少數民族聚居地和資源寶庫，如何在中央政策下，結合自身的特點，建設生態文明，還需要更加深入的探索。生態文明建設的長期性、低回報性、以及全民參與性，這些特性使生態文明建設是一項艱苦卓絕的斗爭，需要黨和政府，國家和人民戮力同心，長期作戰。

作者簡介：馬可（1996—）女，漢族，四川廣元，西南民族大學，在讀研究生，研究方向：行政管理

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