東部發達地區農業空間高質量優化的思考

岳文澤，張曉雯，甄延臨，吳 桐，王田雨

東部發達地區農業空間高質量優化的思考

岳文澤1，張曉雯1，甄延臨2，吳 桐1，王田雨1

（1. 浙江大學公共管理學院，杭州 310058；2. 浙江清華長三角研究院空間規劃院，嘉興 314050）

當下實施的以耕地數量管控為主的農業空間管理模式，與不同地區差異化的現實訴求存在脫節，亟待建設面向高質量發展的農業空間優化政策體系。該研究針對東部沿海經濟發達地區的農業發展，界定了農業空間的概念，并總結了社會基礎性、需求人本性和功能多樣性三方面內涵。指出農業空間優化中存在對農業空間統籌不足、對需求轉變認識不深、對市場機制重視不夠三方面問題。展望未來，農業空間優化應以安全為底線、以效益為中心、以品質為突破。基于此，提出了東部發達地區農業空間優化的策略：供給側統籌農業空間資源，需求側鎖定農業需求轉變，并通過市場機制關聯供需兩端，劃分保障型、提升型、融合型三種農業空間類型，實行精細化管理，并制定相應的優化路徑。

農業；優化；市場；空間；東部發達地區；高質量發展

0 引 言

2020年9月以來，國務院辦公廳陸續發布了《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》、《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》等文件，要求嚴格落實耕地利用，穩定糧食供給。然而，東部沿海發達地區在“非農化”、“非糧化”整治中遇到了較大的挑戰，比如，經濟作物和糧食作物的收益差距巨大，農民不愿改變作物類型；大面積種植單一糧食，降低了農作物多樣性與地方農業文化價值；“一刀切”整治導致長期轉租合同的政府違約，引發基層社會穩定風險等。長期以來，為保障糧食安全，中國建立了以永久基本農田和耕地為保護核心的農業空間管控體系[1]。這是以耕地數量管控為主的管理模式，具有典型的農業空間單功能導向特征[2]。無可否認，糧食安全視角的耕地保護在全國層面具有基礎性、政治性和較強的操作性，但在東部發達地區則遭遇了很大的執行阻力，導致數量保護與生產能力雙重低效的困境[3]。可見，全國性的農業空間管理模式與東部發達地區的現實訴求難以有效銜接。

中國幅員遼闊，區域間的自然地理條件和社會經濟發展水平差異巨大，作為高度城市化地區，中國東部發達沿海地區的區域功能定位要滿足高質量發展、高水平保護、高標準治理等多樣化目標需求，對空間治理的精細化要求不斷提升。農業空間作為高度城市化地區的有機組成部分，其實現高質量發展，是發達地區整體高質量不可或缺的根基[4]。隨著居民生活水平的提高，發達地區對農業空間的需求也遠不止于滿足溫飽的糧食農業，效益農業、生態農業等多種新型業態方興未艾[5]。如何突破當下發達地區農業空間功能單一、效益低下、制度僵化的瓶頸？如何使農業空間更好地服務于發達地區高質量的總體目標？基于東部發達地區的特殊性，研究農業空間優化具有理論必要性與現實緊迫性。

顯然，構建針對東部發達地區的農業空間優化體系與策略，需要立足于中國新時代高質量發展的戰略背景，系統謀劃。為此，本文嘗試厘清農業空間的概念和內涵，總結農業空間優化中存在的問題，在分析東部發達地區農業空間高質量優化要求的基礎之上，提出農業空間全局統籌、系統優化的理論邏輯及對策思路，以期為農業可持續發展與國土空間規劃提供參考。

1 農業空間的概念與內涵

1.1 農業空間的概念界定

目前，農業空間的概念存在不同的表述，但其實質含義基本一致，即以農業生產為主要功能、農村居民生活為次要功能的國土空間，包括永久基本農田、一般耕地、園地、經濟林地、經濟草地、養殖場等農業生產空間，以及村莊等農村生活空間[6-7]。其中，農業生產空間在規模上占據絕對優勢，是農業空間布局優化考慮的重點對象。

值得注意的是，農用地與農業空間是容易混淆的兩個概念。作為一種土地利用類型，農用地更多的是一個物理實體概念，其屬性包括區位、規模、質量等[8]。而農業空間是由若干相互聯系、相互作用的要素構成的具有一定結構和功能的有機整體和人地關系地域系統[9]。農業空間不僅具有與農用地相似的實體特征，而且具有抽象的、動態的、可管理的性質，需要從要素流動、結構調節、功能發揮三個層次系統把握。

1.2 農業空間的內涵

厘清農業空間內涵是空間優化的邏輯基礎。隨著既有研究對農業空間探討的深入，其內涵也逐漸形成了一些基本的共識，具體可概括為以下三個方面（圖1）。

1.2.1 社會基礎性

民以食為天，農業關乎人民溫飽和國家穩定，農業空間作為農業生產的重要空間載體，在國土空間開發利用中占據基礎性地位[10]。自古以來，中國便是以農業立國，傳統農耕文化延續數千年，成為中華民族的文化基因。而在中國現代化發展的路上，城鎮空間無序擴張、侵占農業空間的現象愈演愈烈，從20世紀80年代起，中國逐步開始建立以耕地保護為核心的農業空間保護與管控體系，穩固了糧食自給自足的社會基礎[11]。

1.2.2 需求人本性

對農業空間的開發、利用、保護等一切管理活動均來源于人類本身的需求[12]。根據馬斯洛需求層次理論，生理需求是人類最基礎的需求，滿足生命存續所需的必要條件是首要任務，要求農業空間提供糧食、水果、蔬菜、肉蛋奶等食物是對其開發利用的原動力。其次，安全需求，作為人工生態系統，農業空間為維持穩定的人類宜居環境做出了貢獻，這是農業空間管制和保護的重要依據。最后，精神與文化需求，城市居民對自然田園生活有著強烈的向往，渴望體驗自然，農業空間也是滿足人們精神性需求的重要場所。

1.2.3 功能多樣性

從20世紀90年代起，“農業多功能性”逐漸為全世界所認同并得以廣泛應用[13]。相應地，農業空間繼承了功能多樣性這一屬性，其功能包括生產功能、生態功能、景觀文化功能等[14]。生產功能是指高效生產糧食、提供優質農產品、參與生產要素供給等；生態功能是指調節大氣組分與氣候、調節水文、保持生物多樣性、保持水土等；景觀文化功能是指具有審美觀賞價值，提供自然教育、休閑娛樂、康養身心等服務[15]。

農業空間多功能性的體現與社會經濟發展階段相耦合，隨著社會生產力水平提高而愈加得到重視[16]。在農業文明早期，物質生活資料匱乏，農業空間的單一生產功能受到高度重視。在工業化和后工業化時期，農業生產效率大幅提高，人類對人地關系的認識進一步深化，農業空間不僅承擔農產品供給任務，還被賦予調節環境、提高生活質量、傳承農耕文化等生態與社會責任，其生產—生態—景觀文化多功能特性得到充分發揮。

2 農業空間優化的問題

目前，有關空間布局及優化的研究主要集中在綠色空間[17-18]、養老設施[19]、醫療設施[20]等城市公共設施方面，針對農業空間的研究相對較少。在農業空間優化的相關研究中，關注對象主要包括永久基本農田[21-22]、耕地[23]、休閑農業空間[24-25]、現代農業示范區[26]等；空間布局優化方法涉及資源環境承載力評價[27-28]、農業生產適宜性評價[29-30]等。這些研究為農業空間優化提供了值得借鑒的經驗與方法，然而面對新時代農業空間發展需求，仍然存在以下三個方面的問題與缺陷。

2.1 對農業空間統籌不足

人多地少、糧食壓力大是中國長期的基本國情，由此中國施行了耕地特殊保護的政策。在此背景下，現有研究對象主要是永久基本農田、耕地等農業空間局部區域，忽略了園地、經濟林地、經濟草地、養殖坑塘等其他類型農業空間。實際上，在世界范圍內，“農地保護”是比“耕地保護”更為普遍的空間管控方式[31]，因為耕地以外的農業空間發揮著同等重要的生產、生態和景觀文化功能。如果把農業空間內的耕地與非耕地割裂開來、獨立考慮，農業空間的實體連貫性和功能價值都將被損害。

此外，農業空間之所以區別于農用地，在于其抽象性、動態性的要素流動、結構調整和功能發揮。然而，既有研究大多僅著眼于農業空間的地理實體，致力于推動其分布連片集中[28]、土地質量優質宜農[23]，但忽略了對農業空間內資本、勞動力、技術、制度等要素的流動，農業生產結構、經營結構和產業結構的調整，以及生產、生態和景觀文化功能的發揮。忽視農業空間要素—結構—功能系統的方法，并未把農業空間納入社會經濟有機整體布局之內，難以為后續農業空間管理提供多樣且有效的抓手。

2.2 對需求轉變認識不深

以人民為中心是高質量發展時代的核心價值，圍繞人民日益增長的美好生活需求，落實農業空間布局優化，才能實現農業供給與需求的有效銜接。然而，既有研究通常“見物不見人”，聚焦于農業空間本身，以資源配置最優[27]、空間分布均衡[26]、生產適宜性高[23]等為研究目標，卻忽視了空間利用變化的背后是居民需求的轉變。實際上，隨著城鄉居民生活水平的提高，健康化、綠色化、體驗化等成為了不得不重視的農業消費新趨勢[32-34]。倘若缺乏對農業需求側深入的剖析，則無法精準調節農業生產結構，容易落入低效供給、無效供給的陷阱之中。

2.3 對市場機制重視不夠

使市場在資源配置中起決定性作用，這個理論觀點自黨的十八屆三中全會提出以來，在經濟社會各領域逐漸發揮出力量。然而，目前在農業空間布局優化方面，市場機制的作用仍然不夠突出。既有研究大多依賴空間規劃[26]、空間管制[23]等行政手段優化農業空間布局，缺乏對市場格局的分析，容易導致違背市場經濟規律而降低生產效率的后果。尤其是在經濟活躍的東部發達地區，如果堅持采用一刀切的政府行為，而忽視市場配置資源的作用，將損害整體社會福祉。

3 農業空間高質量優化要求

3.1 以安全為底線

安全是農業空間優化的第一要務。為平衡糧食安全和農業經濟發展目標，在東部發達地區需著重發揮“藏糧于地”的作用[35]。這強調的是農業空間的糧食生產能力，而非糧食供給數量。只要農業空間保持土地平整、水利設施較好、耕作層不被破壞、土壤不受污染等，就能在短時間內調整種植結構，確保糧食生產與供應。實際上，“食物安全”是更為國際通行的概念，指的是一定時期內確保人們可以購買到所需的食物，實現食物的有效充分供給，其內容遠不止糧食[36]。隨著經濟水平的提高，中國居民的食物消費結構已經從過去口糧占主體地位轉變為口糧占次要地位，人們更加強調營養的均衡性。因此，保障“糧食安全”與“食物安全”，需要實施農業空間全域保護而非僅僅是耕地保護，保障農業空間的數量規模與土地質量穩定。此外，農業空間作為人工生態系統，同樣提供生態系統服務，為東部發達地區的生態安全做出貢獻。

3.2 以效益為中心

高效益是農業在經濟發達地區的立身之本。東部發達地區的農業空間靠近市場，具有交通運輸成本低的優勢，但發展農業所需要的的資源要素機會成本高，其中主要是土地流轉和勞動力成本高[37]。為最大化農業空間的經濟效益，多快好省地供給市場所需的農產品和農業服務，需要挖掘本地特色物產資源，發揮自身比較優勢，精準投入勞動力、土地、技術等各種空間生產要素，創新生產、經營和產業結構，并綜合發揮農業空間的多功能。農業規模化[38]、集群化[39]、專業化[40]，以及休閑農業、觀光農業、智慧農業等多種現代農業經營模式的興起便是農業空間高效益運營的現實寫照。

3.3 以品質為突破

為滿足城鄉居民日益增長的美好生活需要，提供高品質的農產品、農業服務是農業空間優化的重要突破點。農業需求側的轉變是近年來不可忽視的現象，個性化、多元化、優質化成為新的消費趨勢，健康營養、綠色有機，甚至外形佳、味道好的農產品受到越來越多消費者的青睞。此外，休憩娛樂、旅游觀光、自然體驗、農耕文化教育等農業服務也開始流行，成為消費者對農業空間的一大訴求[38]。因此，以高品質的農產品和農業服務滿足城市化地區居民需求，是東部發達地區農業空間的最大價值。

4 東部發達地區農業空間布局優化思路

4.1 全局統籌，整體優化

在東部發達地區，農業空間布局優化必須摒棄過去目標單一的“唯耕地數量保護論”、“唯物理實體論”的管理模式，而是將農業空間置于國家經濟社會發展的全局當中，從要素—結構—功能的系統視角出發，貫徹高質量發展目標的安全、效益、品質三位一體要求，體現農業空間的社會基礎性、需求人本性和功能多樣性。

在農業空間供給側方面，將園地、養殖坑塘、經濟林地、經濟草地等農業空間利用類型與耕地同等看待，統籌各類空間資源，整合優化農業空間內部格局，促進各種生產要素自由流動。在農業空間需求側方面，深入剖析城鄉居民對農業產出需求的顯著轉變，多元化、個性化、優質化、體驗化作為農產品和農業服務的消費新趨勢，意味著農業空間的利用需求更加豐富。通過市場機制，高效關聯與匹配空間供給與空間需求，決定農業空間的利用方式、市場區位、經營模式，使農業空間結構靈活適應市場并自行調整。

由于東部發達地區農業空間的分化程度日益提高，提出一套分類分區體系對于其精細化管理十分必要。根據農業空間的利用方式，將其劃分為以下三類（圖2）：1）保障型農業空間，主要指以糧食生產為主要功能的空間，保障國民基本生存需要，與中國現行維護糧食安全的耕地保護體系保持一致。2）提升型農業空間，主要指以非糧食農產品生產（如蔬菜水果、肉禽蛋奶、園藝花卉木材等）為主要功能的空間，為城鄉居民提供更多元、健康、營養的食物選擇，同時為非農經濟的流轉提供更加豐富的原材料。3）融合型農業空間，即以農業休閑為主要功能的空間，融合一二三產業，延伸農業產業鏈，綜合發揮農業空間生產—生態—景觀文化多功能，提升農業產出價值鏈。

4.2 農業空間分類優化思路

4.2.1 保障型農業空間

以糧食生產為主要功能，保障型農業空間是維護糧食安全的重要空間載體，應當以適度規模化作為效益提升落腳點，更充分地實現國民生命維持的需要。首先，采取全域土地綜合整治手段，盤整鄉村零碎空間，整治廢棄地、裸地、荒地，復墾低效廢棄建設用地，增加保障型農業空間數量。其次，通過開展沃土工程、耕作層置換工程、高標準農田建設工程，提高土壤肥力，完善農業設施配套，達到提升保障型農業空間質量的目的。最后，面向現代農業機械化耕作需求，通過產權調整和土地開發復墾工程，融合連片農地中的間隙其他地類，引導農地集中規模分布，優化保障型農業空間布局。

4.2.2 提升型農業空間

以蔬菜水果、肉禽蛋奶等非糧食農產品生產為主要功能，提升型農業空間保障了食物多樣性安全，應當推進名特優農產品集群化以實現高效生產，滿足城鄉居民對營養均衡的品質性需求。首先，基于地域特色資源，針對市場需求，從品種上擇優，種植和生產具有高經濟附加值的作物和農產品，比如平谷大桃、增城荔枝、壽光蔬菜等，推進農業品牌賦能農業空間增值。其次，以集聚經濟為抓手，打造區域農業產業集群，配套完整、服務齊全的農業產業鏈價值體系，樹立品牌效應，將農業產業集群嵌入到價值鏈中。最后，采用新管理模式和銷售渠道提升農業品牌的運營效果，例如，采用互聯網電商形式擴大宣傳影響，壓縮中間流通環節，實現市場高效流通。

4.2.3 融合型農業空間

以農業休閑為主要功能，融合型農業空間還承擔著維持城市化地區生態穩定的環境安全責任，應當以專業化服務為重點提升空間效益，為城市居民帶來高品質的耕作體驗。首先，對融合型農業空間進行生態治理，由于農業空間是一個內部元素互相關聯的復合系統，生態治理要求對田、水、路、林、村等多元要素進行統籌性修復，使農村山清水秀，環境美麗宜人，富有鄉土人情。其次，通過景觀設計工程，打造一批諸如梯田油菜花海、稻田畫等農業特色景觀，打造農業采摘園、科技園等多種農業游樂設施，為游客提供多樣化、全方位的休閑選擇。最后，挖掘富有地域特色的農業文化系統，如江南地區的蠶桑文化、嶺南地區的蕉基魚塘文化等，融入農業休閑項目設計之中，保護和傳承中國傳統農耕文化。

5 結 論

當下，中國實施的是以數量管控為主的粗放型農業空間管理模式，盡管在全國層面具有必要性和可操作性，但在東部發達地區遭遇了很大的執行阻力，導致數量保護與生產能力雙重低效的困境。全國農業空間管理模式與東部發達地區農業發展需求之間存在較大差距，亟待提出面向高質量發展的空間優化策略，賦能農業空間增值。為此，本文首先界定了農業空間的基本概念，指出農業空間是由大部分農業生產空間和少量農民生活空間組成物理實體，也是由相互聯系、相互作用的要素構成具有一定結構和功能的有機整體，并進一步總結了農業空間的社會基礎性、需求人本性和功能多樣性三方面內涵。其次，梳理當前農業空間優化的相關研究進展，指出農業空間優化的問題和缺陷：對農業空間統籌不足、對需求轉變認識不深、對市場機制重視不夠。最后，面向高質量發展要求，總結農業空間優化應當以安全為底線，以效益為中心，以品質為突破的基本原則。基于此，提出了東部沿海經濟發達地區農業空間布局優化的基本策略：供給側統籌農業空間資源，需求側鎖定農業需求轉變，通過市場機制關聯供需兩端，根據保障型、提升型、融合型三類農業空間實行、差異化精細管理，并制定了落實安全、效益、品質要求的優化路徑。

在東部發達地區，農業空間布局優化必須摒棄過去單一的數量保護視角，本文強調了發揮農業空間的整體價值和綜合多功能，服務于城鄉居民日益增長的美好農業需要，具有一定的理論創新意義，期待在未來實踐中試驗推廣。

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Consideration on the high quality optimization of agricultural space in eastern developed region of China

Yue Wenze1, Zhang Xiaowen1, Zhen Yanlin2, Wu Tong1, Wang Tianyu1

(1.,,310058,; 2.,,314050,)

At present, China implements an extensive agricultural space management mode based on quantity control. Although it has the necessity and feasibility in national level, the eastern developed areas have encountered great implementation resistance, resulting in the dilemma of dual low efficiency of quantity protection and production capacity. There is still a huge gap between the current management mode and practical demands of the eastern developed regions. Therefore, it is urgent to put forward the agricultural space optimization strategy for high-quality development. To this end, this study defined the basic concept of the agricultural space, and pointed out that agricultural space was a physical entity composed of most agricultural production space and a small amount of farmers' living space, and alsoan organic whole with certain structure and function formed by interrelated and interacting elements. Furthermore, this study concluded that agricultural space had three connotations: social foundation, human nature need and functional diversity. Through investigating current research of agricultural space optimization, the problems of current research were pointed out and they included: 1) insufficient coordination of agricultural space, meaning that ignoring other types of agricultural land other than arable land and ignoring the production factors flow, structure adjustment and function reflection; 2) insufficient understanding of demand transformation, meaning that healthy, green and experiential agricultural consumption had become a new trend; 3) insufficient attention to market mechanism, meaning that reliance on administrative means and lack of analysis of market patterns led to reduced production efficiency. Then, the basic principles of agricultural space optimization were put forward in order to meet the requirements of high quality development. Safety, including grain security, food security and ecology security was taken as the bottom line. Efficiency, mainly refers to the matching of demand and supply, was taken as the center. Quality, meaning the better agricultural products and service, was taken as the breakthrough. Based on these, the basic strategies of agricultural spatial layout optimization in the developed eastern coastal areas were proposed: the supply side coordinated agricultural space resources, including arable land, garden plots, farms and other types of agriculture space, the demand side analyzed agricultural demand changes, including diverse, customized and experienced needs. Then, supply and demand sides were connected through the market mechanism. According to the use of agricultural space, it was divided into the following three categories: 1) supporting agricultural space, with grain production as the main function; 2) promoting agricultural space, with non-grain agricultural products as main function, such as vegetables and fruits, meat, poultry and others; 3) integrating agricultural space, with agricultural leisure as the main function. For different type, different fine management measures were established and different optimization paths to meet the safety, efficiency, quality requirements were carried out. For example, in the supporting agricultural space, we should ensure grain supply and promote farming scale. In the promoting agricultural space, we should provide food diversity and facilitate agricultural clusters. In the integrating agricultural space, we should maintain ecological stability and facilitate agricultural specialization. In the eastern developed areas, the optimization of agricultural space layout must abandon the previous single perspective of quantitative protection. This study emphasized the overall value and comprehensive multifunction of agricultural space to serve the growing needs of urban and rural residents for better agriculture, which has a certain theoretical innovation significance and is expected to be tested and popularized in future practice.

agriculture; optimization; market; space; eastern developed region; high-quality development

岳文澤，張曉雯，甄延臨，等. 東部發達地區農業空間高質量優化的思考[J]. 農業工程學報，2021，37(22)：236-242.doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2021.22.027 http://www.tcsae.org

Yue Wenze, Zhang Xiaowen, Zhen Yanlin, et al. Consideration on the high quality optimization of agricultural space in eastern developed region of China[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering (Transactions of the CSAE), 2021, 37(22): 236-242. (in Chinese with English abstract) doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2021.22.027 http://www.tcsae.org

2021-07-29

2021-10-10

國家社科基金重大項目“構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系研究”（21ZDA064）

岳文澤，博士，教授，博士生導師，研究方向為土地資源管理和國土空間規劃。Email：wzyue@zju.edu.cn

10.11975/j.issn.1002-6819.2021.22.027

F323

A

1002-6819(2021)-22-0236-07