廣西壯族自治區國有林場被侵占林地回收研究

楊 丹

（廣西壯族自治區國有派陽山林場，廣西 崇左 532200）

廣西壯族自治區地理位置、氣候條件優越，擁有豐富的林業資源。近年來，廣西壯族自治區國有林場不斷向前發展，取得了良好的生態效益和經濟效益，與此同時，國有林場林地被嚴重侵占問題日益受到社會各界的關注。

1 國有林場被侵占林地回收的必要性

1.1 維護國有林場的合法權益

國有林場是國有資產的重要組成部分，是國有林場基本的、重要的資源。其產生的收益歸林地所有者，即國有林場所有，是國有林場的主要經濟收入來源，支撐著國有林場的運營。林地侵占損害了國有林場的合法權益，給國有林場帶來經濟損失。回收被侵占林地是歷來國有林場的重點工作之一。

1.2 利于國有林場林地規劃和保護

國有林地由國有林場按照國家政策進行整體規劃利用和保護，以獲得更高的生態效益和經濟效益。對被侵占林地實施退耕還林，減少土地流失是國有林場的重點工作之一。林地被破壞會引起很多自然災害，隨意改變林地性質，改變土壤質量，最終會導致生態和經濟雙重損失。

1.3 震懾侵占國有林場林地的違法違規行為

侵占國有林地是違法行為。國家制定大量的法律法規來保護國有林地不被侵占，如《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國森林法》等。《中華人民共和國刑法》中第324條規定：“違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役［1］”。林地侵占行為屢禁不止，這是對國家律法的蔑視，法律權威的挑戰。必須依法回收被侵占林地，對于不法侵占行為嚴肅處理，震懾不法侵占分子，捍衛法律尊嚴。

2 國有林場林地被侵占情況

2020年，廣西壯族自治區林業局開展的“綠網·颶風”專項整治行動中，林地侵占案件多達3 500 起，其中不僅包含行政案件，而且包括部分違法嚴重的刑事案件，國有林場林地被侵占面積超過1 700 hm2。侵占面積大、侵占范圍廣、侵占時間長、回收困難是廣西壯族自治區國有林場被侵占林地的特點［2］。以派陽山林場為例，派陽山林場位于崇左市寧明縣，于1955 年建立，是廣西壯族自治區林業局直屬的大型國有林場，擁有專業技術人員 260 多人，職工 1 800 多人，總資產 22 億元，年產值9 億元左右，是國家重點良木種植基地及科技示范林場，森林資源儲備大，林地經營面積大。派陽山林場的整體實力位于廣西壯族自治區前列，但是林地被侵占現象依舊嚴重，林地被侵占歷史問題由來已久，回收情況不容樂觀。

2.1 侵占面積大

派陽山林場面積約50.0 萬m2（不含場外造林），而被侵占林地高達7.7 萬m2，侵占面積約占總面積的15.4%。即使近年來派陽山林場一直重視和堅持林地回收工作，但是與侵占面積相比，回收面積只是一小部分，侵占面積之大已經嚴重影響林場的生態效益和經濟效益。

2.2 侵占范圍廣

派陽山林場下設7 個分場：那賴、公武、浦城、鴻鴣、大王山、念克和北山，7個分場均存在林地被侵占的情況（見表1），給林場的長遠規劃帶來了較大的困難。

表1 2020年派陽山7個分場林地被侵占情況

2.3 侵占時間長

派陽山林場被侵占林地中最長的侵占時間可追溯到20多年前，而且林場被侵占的情況一直未停止，侵占時間長、侵占持續不只是派陽山林場面臨的巨大考驗。

2.4 被侵林地回收困難

多年來，盡管派陽山林場一直在努力回收被侵占林地，但是由于歷史遺留及其他各種原因，被侵占林地回收非常困難，由回收引起的各種問題和沖突不斷。

3 國有林場被侵占林地侵占原因

經過國有林場多年來不懈努力，林地侵占回收取得了一定的成效，但仍困難重重。林場侵占嚴重是由多方面原因造成的。

3.1 管理人才缺失，林地管理不足

當前，我國國有林場共計有4 297 個，這些林場覆蓋地域廣泛，地勢復雜，林地眾多，但是林場管理人員非常有限［2］。廣西壯族自治區共有13 個區直林場，這些區直林場大都地處偏僻，林地地形復雜［3］。有些臨近邊境，交通不便，下設分場所屬地的經濟不如縣市繁榮，導致這些區直國有林場人才招聘比較困難，加之工作環境艱苦，薪資待遇不高，難以留住優秀人才，一人身兼多職的情況十分常見。這種情況還導致在崗人員無法抽出時間去參加更多專業化的培訓，專業水平無法得到有效提高。無法提高專業水平一方面影響了林地的高效管理，另一方面人員得不到自我提升，滿足不了自我的需求，導致人才流失，如此形成了一個惡性循環。同時，由于上級財政劃撥的經費非常有限，無法實現林場管理科技化，對管理人員的依賴性較大。因此，專職專崗管理人員缺失，科技專項經費少，加之林地管理范圍廣，地形復雜，地處偏僻，導致林地無法得到有效的監管，許多國有林場對林地被侵占情況的整治心有余而力不足。

3.2 管理體系漏洞，違規承包林地

為了方便林地管理，降低林地管理成本，國有林場經過慎重考慮將一些林地進行外包。《中華人民共和國農村土地承包法》［4］中第20 條規定：“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長。”而第21 條中規定：“發包方應當與承包方簽訂書面承包合同。”

國有林場的林地外包涉及林權流轉等問題，所有林地轉包外包給林場以外的自然人、法人時都必須依法合規。但是，由于國有林場的管理體系存在漏洞，國有林場的林地被違規外包，為不法分子所侵占［5］。例如，在2020年4月9日廣西壯族自治區合浦縣“鐵帚”專項運動中，國營山口林場存在重大違紀違法行為，林場管理班子與某涉黑集團內外勾結，不經批報雙方簽訂了不合規的抵押借款合同，將國有林地以低廉的價格抵押承包給該集團，獲得非法收益，導致國營山口林場險些損失過10億元。

國有林地屬于國有資產，在國有林場改革之際，管理體系尚未完善，在重大利益誘惑下，國有林地被虎視眈眈，在尚未查到的地方林地侵占問題亟待被發現和解決［6］。

3.3 干部對回收政策理解不夠深入，執行有所偏差

如何有效、快速回收被侵占林地，國有林場一直在不斷摸索和探尋，現有政策和方針都是在不斷總結前人經驗上得出的。林地回收涉及的律法程序較多，加之當地群眾不配合，使林地回收工作進展受阻。開展林地回收工作過程中，部分干部對回收政策理解不夠深入，生搬硬套，極易引起回收糾紛。另外，干部在政策執行過程中遭受的質疑和不理解，會打擊執行干部的信心和積極性，在執行過程中，導致林地回收工作難以推進。

3.4 宣傳不到位，群眾法律意識淡薄

大部分國有林場林地被侵占，與群眾淡薄的法律意識有關。盡管國家相關的法律法規規定侵占國有林地是違法行為，但是由于宣傳不到位或相關部門的執行和監督力度不足，大部分林地侵占者并未意識到侵占林地是嚴重的違法行為，或因違法成本不高，頑固分子、不法分子甚至與林地回收部門和干部進行對抗，利用群眾，煽動群眾阻撓林地回收。一些村民的侵占手段繁多，防不勝防：有的認為已經用于喪葬的林地不應被回收，不合道德，不合孝義等；有的認為回收自己開荒的林地，必須賠償自己的損失；有的利用互聯網故意扭曲林地回收工作，網絡暴力回收人員。這些都導致林地回收沖突不斷，強制回收林地面臨來自社會各方面的巨大壓力，而且長期維持林地不被重新侵占耗時耗力，根源在于群眾目光過于短淺，對國家政策不了解，法律意識淡薄。

4 國有林場被侵占林地侵占回收措施

要想回收國有林場被侵占的林地，必須在治標的同時治本。

4.1 科學激勵人員，加強科技化管理

對于林場人才缺失問題，在加大人才招聘力度、拓寬人才招聘渠道的基礎上，國有林場需要建立科學的激勵機制，優化人員管理，留住優秀人才，減少人員流失。一方面，可以從完善薪資結構入手。根據馬斯洛需求理論，林場在滿足物質獎勵和員工福利的同時應注重人文關懷，尤其是因林場崗位職責要求無法兼顧家庭的員工，林場可以考慮部分福利涵蓋員工家屬，多組織員工與家屬的互動活動［7］。而員工的精神獎勵也必不可少，對于特別優秀的員工，肯定其付出，承認其對社會的貢獻，賦予其榮譽來激勵其前進，給這些員工提供更好的發展平臺。另一方面，加大對林場的經費投入，引進一些先進的、自動化設備，建立起科技化、信息化、自動化的一體管理框架，分擔管理人員工作，減少人工依賴性，將人員從繁重工作中解放出來。鼓勵干部自主學習，與時俱進，制訂專業方面的培訓計劃，提高人員管理水平。

4.2 完善管理體系，規范化林地外包流程

對于管理體系上的漏洞，國有林場需建立監督機制，完善管理體系。開展林場管理工作時，必須做到有法、有標準可依，有章程可以執行，堅決反對個別領導暗中搞權利集中制，規范林地外包流程。監督部門需建立監察機制，財務部門需把握財務風險控制，交叉審核，嚴禁不經批準擅用濫用林地或改變林地性質，變相侵占林地。對于決定外包的林地，負責人要積極主動對接完善批用程序，需要掛網招標的外包項目，不得與投標人暗中控標，侵占國家利益，要保持招標的公平公正性［8］。外包出去的林地到期后及時回收，考慮續期的外包林地，要仔細認真衡量續期的必要性，確定續期的仍需按照程序完善手續。同時，需提高承包人履約意識，違約使用林地的視為侵占行為，取消承包資格，并轉入追責程序。林地外包是為了更好地實現國有林場的生態效益和經濟效益，促進國有林場健康、穩定、持續發展，切不可讓管理的缺陷成為某些人謀求利益的空子［9］。

4.3 加深干部對回收政策的理解，積極推進回收工作

干部上崗前，林業部門應進行詳細的崗前培訓，對回收政策進行一一解讀，對相關的律法流程要一一熟悉。在此基礎上，鼓勵干部積極結合實際情況在不違背政策和律法的前提下靈活落實回收工作。開展回收工作之前，做好準備工作，了解被侵占林地的情況，對于可能出現的回收情況制訂不同的方案，耐心與群眾溝通，力爭達成一致協議，切勿暴力回收［10］。另外，對于干部回收工作的付出和努力進行肯定和表彰。

4.4 加大宣傳力度，增強群眾的法律意識

要想增強群眾的法律意識，加快林地回收，降低回收難度，一是需要相關部門干部上山下鄉普法宣傳，落實國家政策。協調執法部門和回收部門相互配合，對于擾亂被侵占林地回收的行為堅決打擊。二是被侵占的林地回收要注重回收的方式方法，不可一刀切，針對不同的情況制訂不同的回收方案，明確林地所有權的歸屬。在村民合理的訴求下，政府部門可以考慮不觸及紅線的情況下盡量滿足村民的合理要求，對于積極主動配合工作并有突出表現的村民，可以考慮給予一定的獎勵［11］。三是規范執法程序，不可暴力執法，一切需有理有據，以免引起反彈和恐慌，尤其是臨近邊境地方，必須防止分裂分子或國外勢力利用村民煽動動亂。相關部門要加大宣傳力度，拓寬宣傳渠道，注重監督和引導輿論動態回歸正向。

5 結語

國有林場被侵占林地回收工作是一項長期的、艱苦的工作，不是一蹴而就的。在面臨巨大回收壓力的情況下，國有林場被侵占林地回收工作更要有條不紊地進行，既要有長期規劃，也要有短期目標，有堅持的原則和靈活的回收手段。國有林場應以國家政策為指導方向，針對當地實際情況，制訂合理的回收方案。林地，是國有資源，是國家的財產，每個公民都應積極主動配合國有林地的回收工作，促進國有林場持續、健康、穩定發展，發揮其最大化的生態效益和經濟效益。