我國(guó)鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展面臨的困境及對(duì)策

方 真

（泰安市泰山區(qū)委黨校，山東 泰安 271000）

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提到基層法治、基層治理法治化、全面推進(jìn)依法治國(guó)工作重點(diǎn)在基層等重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村治理是社會(huì)治理的重要組成部分，鄉(xiāng)村治理法治化對(duì)我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)具有重要意義。

當(dāng)前，大部分農(nóng)民群體整體文化素質(zhì)不高，法治意識(shí)相對(duì)較為薄弱，導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化面臨較大難度［1］。因此，要想保障鄉(xiāng)村治理法治化工作有序推進(jìn)，必須正確認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)面臨的困境，針對(duì)困境制定適宜的應(yīng)對(duì)策略。

1 我國(guó)鄉(xiāng)村治理法治化現(xiàn)狀

從鄉(xiāng)村治理法治化的發(fā)展歷程來(lái)看，我國(guó)共經(jīng)歷了3個(gè)階段：第一階段（1978—1997年），民眾法治意識(shí)普遍提升階段；第二階段（1997—2012年），中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本建立階段；第三階段（2012年至今），全面依法治國(guó)新時(shí)代階段。

依法治國(guó)要求國(guó)家是法治國(guó)家，社會(huì)是法治社會(huì)，政府是法治政府。社會(huì)主義法治化建設(shè)與社會(huì)主義法治國(guó)家相適應(yīng)，并以社會(huì)主義法治理念為核心，全體公民在日常生活、工作中所持有并遵循的心理意識(shí)與行為方式，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要基礎(chǔ)。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成和“十三五”規(guī)劃的實(shí)施，全民法治意識(shí)在不斷增強(qiáng)。加快推進(jìn)法治政府建設(shè)是科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求，是社會(huì)和諧穩(wěn)定的迫切需要，對(duì)于建設(shè)公平、正義的社會(huì)具有十分重要的意義。新形勢(shì)下法治政府建設(shè)不僅對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)政治文明建設(shè)具有重要的促進(jìn)作用，也是人們社會(huì)生活的重要組成部分。而現(xiàn)階段我國(guó)法治化建設(shè)情況不容樂(lè)觀，尤其是鄉(xiāng)村治理在推行法治化建設(shè)的進(jìn)程中不斷出現(xiàn)問(wèn)題。因此，了解法治的內(nèi)涵，探索鄉(xiāng)村法治化建設(shè)的實(shí)現(xiàn)途徑顯得尤為迫切和重要。

就目前的法治化建設(shè)進(jìn)程來(lái)看，鄉(xiāng)村治理的法治建設(shè)還處于相對(duì)滯后的狀態(tài)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足實(shí)際的需求，極大地制約了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。相應(yīng)的，法治建設(shè)的相關(guān)理論研究同樣缺乏，僅僅是從靜態(tài)方面進(jìn)行了研究，很少涉及動(dòng)態(tài)的建設(shè)方面，導(dǎo)致系統(tǒng)性研究缺乏。在推進(jìn)社會(huì)主義鄉(xiāng)村治理建設(shè)過(guò)程中，把立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，把靜態(tài)建設(shè)和動(dòng)態(tài)建設(shè)融為一體，深入探討鄉(xiāng)村治理建設(shè)過(guò)程中的鄉(xiāng)村治理法治建設(shè)，對(duì)更好更快地推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興均具有較高的理論價(jià)值和較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

2 我國(guó)鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展面臨的困境

2.1 農(nóng)民普遍缺乏法治意識(shí)

相較于城市地區(qū)，鄉(xiāng)村法治教育一直以來(lái)都存在較大的滯后性，大部分農(nóng)民群體法治意識(shí)較為淡薄，加之由于當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民群體的年齡相對(duì)較大、文化水平相對(duì)較低，導(dǎo)致農(nóng)民群體在懂法、學(xué)法、用法等方面面臨較大困境。

根據(jù)有關(guān)調(diào)查，大部分農(nóng)民群體往往不關(guān)注法律，大多數(shù)村民認(rèn)為只要自身沒(méi)有做違法犯罪的事情，法律就與自身不存在聯(lián)系。另外，即使自身的合法權(quán)益受到外界侵害，大部分農(nóng)民也都會(huì)選擇忍氣吞聲，并不會(huì)通過(guò)法律途徑來(lái)保護(hù)自己［2］。

2.2 鄉(xiāng)村法律法規(guī)不完善

鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展離不開(kāi)科學(xué)合理的法律法規(guī)支持。但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村法律法規(guī)還不夠完善，相應(yīng)的法律規(guī)定也不夠具體，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理存在有法難依的問(wèn)題，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，有關(guān)鄉(xiāng)村治理方面的法律法規(guī)過(guò)于籠統(tǒng)，且有關(guān)規(guī)定的可操作性不強(qiáng)；第二，有關(guān)鄉(xiāng)村治理的法律法規(guī)不夠完善，相較于快速發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)有的法律法規(guī)存在一定的滯后性，同時(shí)缺乏針對(duì)性，不能有效引導(dǎo)鄉(xiāng)村治理法治化工作的有效開(kāi)展。

2.3 鄉(xiāng)村法治隊(duì)伍力量薄弱

鄉(xiāng)村法治隊(duì)伍力量薄弱一直以來(lái)都是眾多鄉(xiāng)村在鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展過(guò)程中普遍面臨的問(wèn)題。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，大部分基層司法機(jī)關(guān)面臨工作人員欠缺、工作人員素質(zhì)參差不齊、專業(yè)能力不足等問(wèn)題，且現(xiàn)有的鄉(xiāng)村法治隊(duì)伍還存在人員老齡化問(wèn)題，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村治理法治化工作的推進(jìn)。

2.4 鄉(xiāng)村治理體系規(guī)則不完善

科學(xué)合理的鄉(xiāng)村治理體系是保障鄉(xiāng)村治理法治化的重要基礎(chǔ)，倘若缺乏完善的治理機(jī)制，則會(huì)導(dǎo)致公權(quán)力運(yùn)行缺乏監(jiān)督管理，私權(quán)力行使缺乏保障。但從當(dāng)前鄉(xiāng)村治理體系來(lái)看，還存在諸多不夠完善的地方，一方面，鄉(xiāng)村治理主體權(quán)責(zé)規(guī)定不夠明確。現(xiàn)階段，我國(guó)鄉(xiāng)村主要采用鄉(xiāng)村政治的方式來(lái)開(kāi)展鄉(xiāng)村治理工作，然而現(xiàn)行法律規(guī)范中并未針對(duì)基層政府、村委會(huì)對(duì)應(yīng)的權(quán)職范圍進(jìn)行明確的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中權(quán)、責(zé)、利之間存在失衡的問(wèn)題。另一方面，鄉(xiāng)村治理機(jī)制不夠完善，鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)本身是采用現(xiàn)代化法治規(guī)章制度針對(duì)鄉(xiāng)村原本使用的社會(huì)規(guī)則體系進(jìn)行調(diào)整，以此針對(duì)鄉(xiāng)村治理行為進(jìn)行規(guī)范，從而有效促進(jìn)基層治理能力穩(wěn)步提升。但從現(xiàn)階段的情況來(lái)看，鄉(xiāng)村治理機(jī)制不夠完善，對(duì)于糾紛解決、利益表達(dá)、民主參與等工作的開(kāi)展仍舊存在較大的隨意性，同時(shí)參與渠道、維權(quán)渠道等方面不完善，導(dǎo)致農(nóng)民群體產(chǎn)生不滿情緒，制約了鄉(xiāng)村治理法治化進(jìn)程。

3 推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展的建議

3.1 加大鄉(xiāng)村法治宣傳教育力度

不僅要提升農(nóng)民群體的法治意識(shí)，而且要引導(dǎo)鄉(xiāng)村干部主動(dòng)學(xué)習(xí)有關(guān)的法律法規(guī)，使其自身的法治意識(shí)不斷強(qiáng)化［3］。具體可從硬宣傳、軟宣傳兩個(gè)層面來(lái)加大鄉(xiāng)村法治宣傳教育力度。第一，硬宣傳。硬宣傳主要指的是通過(guò)報(bào)紙、電視、廣播、標(biāo)語(yǔ)及新媒體等開(kāi)展鄉(xiāng)村治理法治化的宣傳教育工作（見(jiàn)圖1）。第二，軟宣傳。軟宣傳主要指的是結(jié)合農(nóng)民群眾的實(shí)際情況，全面宣傳與農(nóng)民群眾現(xiàn)實(shí)生活密切相關(guān)的法律法規(guī)。例如，最新的《中華人民共和國(guó)民法典》，大部分農(nóng)民群眾還不夠了解，因此可以在對(duì)其進(jìn)行整體宣傳的同時(shí)，選擇一些與農(nóng)民群眾息息相關(guān)的法律內(nèi)容，來(lái)激發(fā)群眾的興趣，使農(nóng)民群眾能將法律與自身實(shí)際生活進(jìn)行有效聯(lián)系，在提升農(nóng)民群眾法治意識(shí)的同時(shí)，大力宣傳自治、法治、德治，推動(dòng)“三治”深入融合（見(jiàn)圖2），讓農(nóng)民群眾正確認(rèn)識(shí)“三治”，鞏固法治教育成果。

圖2 鄉(xiāng)村治理法治化“三治”融合

3.2 構(gòu)建層次分明的鄉(xiāng)村法律制度體系

首先，建立健全農(nóng)村法律法規(guī)。從當(dāng)前鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，在行政管理、權(quán)益保障及民主監(jiān)督等方面仍舊缺乏法律法規(guī)的科學(xué)引導(dǎo)，因此，相關(guān)部門需要在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，針對(duì)有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，通過(guò)法律法規(guī)厘清當(dāng)前村兩委與基層政府之間的關(guān)系，明確對(duì)應(yīng)的運(yùn)行流程、職權(quán)范圍等，保障各方能夠在鄉(xiāng)村治理法治化過(guò)程中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)分工。其次，高度重視村規(guī)民約方面的優(yōu)化工作［4］。從當(dāng)前鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展來(lái)看，其并非需要將鄉(xiāng)村所有行為納入法律規(guī)范，而是應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)的整體規(guī)范下，適當(dāng)結(jié)合農(nóng)村地區(qū)倫理道德、民俗民風(fēng)、習(xí)慣做法等，設(shè)計(jì)符合農(nóng)村地區(qū)的制度化規(guī)范機(jī)制，為鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展提供有效的框架支持，以此推進(jìn)鄉(xiāng)村自治，規(guī)范農(nóng)民群眾的社會(huì)行為。最后，積極推進(jìn)村規(guī)民約與法律法規(guī)進(jìn)行無(wú)縫銜接。從當(dāng)前鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)實(shí)際情況來(lái)看，可以積極利用村規(guī)民約，對(duì)村規(guī)民約中的制定程序、制定主體進(jìn)行全面規(guī)范，積極加強(qiáng)村規(guī)民約備案審查體系建設(shè)，使農(nóng)村民間規(guī)則體系與法律法規(guī)進(jìn)行無(wú)縫銜接，從而有效保障法治精神的順利落實(shí)，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化奠定良好的基礎(chǔ)。

3.3 采取多元措施強(qiáng)化鄉(xiāng)村基層執(zhí)法力量

第一，有針對(duì)性地組織開(kāi)展鄉(xiāng)村干部法治能力培訓(xùn)教育活動(dòng)。對(duì)于鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員的培訓(xùn)教育，需要充分結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際情況，將鄉(xiāng)村社會(huì)的特點(diǎn)作為參考依據(jù)，從現(xiàn)實(shí)工作著手，深入圍繞近年來(lái)各種熱難點(diǎn)問(wèn)題，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的培訓(xùn)內(nèi)容［5］。從培訓(xùn)模式來(lái)看，需要充分結(jié)合鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員的文化水平、年齡、經(jīng)歷等多元化特征，在開(kāi)展多元化理論教學(xué)的同時(shí)，適當(dāng)應(yīng)用模擬教學(xué)、現(xiàn)場(chǎng)觀摩、案例教學(xué)等模式，強(qiáng)化鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員的直接體驗(yàn)，在提高其法治理論水平的同時(shí)，提高鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員的實(shí)踐水平。第二，提升基層干部法治能力。提高基層干部準(zhǔn)入門檻，強(qiáng)化鄉(xiāng)村基層執(zhí)法隊(duì)伍的法治導(dǎo)向考核。在人才選拔過(guò)程中，要綜合引入法治考試、群眾訪談、跟蹤監(jiān)督等多元化的選拔方式，不僅要對(duì)人才的法治綜合水平進(jìn)行全面考核，而且要將其法治工作情況納入個(gè)人檔案，并將上述資料作為提拔、任用、降職、免職相關(guān)干部的依據(jù)。此外，為形成鄉(xiāng)村基層執(zhí)法力量長(zhǎng)效考核機(jī)制，應(yīng)將基層執(zhí)法力量法治化工作成效納入績(jī)效考核指標(biāo)，如分別將鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員的個(gè)人守法情況、重大事項(xiàng)依法決策情況、依法開(kāi)展工作情況等納入考核指標(biāo)，從而有效提升鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員的綜合水平。

3.4 圍繞規(guī)范權(quán)力運(yùn)行完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制

對(duì)于當(dāng)前鄉(xiāng)村治理體系不夠完善的問(wèn)題，未來(lái)可以從以下幾個(gè)方面完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制。首先，構(gòu)建依法決策機(jī)制。針對(duì)鄉(xiāng)村現(xiàn)有決策機(jī)制進(jìn)行全面梳理，嚴(yán)格按照鄉(xiāng)村治理法治化要求，建立健全對(duì)應(yīng)的規(guī)章制度，全面規(guī)范決策相關(guān)的主體、范疇、流程等，同時(shí)明確決策失誤對(duì)應(yīng)的責(zé)任、追責(zé)規(guī)定等，以此不斷優(yōu)化調(diào)整決策合法性審查體系，保障依法決策機(jī)制的科學(xué)性、規(guī)范性［6］。其次，建立健全權(quán)益表達(dá)機(jī)制。在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的過(guò)程中，進(jìn)一步細(xì)化當(dāng)前農(nóng)村治理中的意見(jiàn)反饋機(jī)制、線上維權(quán)平臺(tái)、村民信箱、村兩委定期接訪制度等，建立更為明確的規(guī)章制度，有效暢通制度化權(quán)益表達(dá)途徑，以此提升農(nóng)民群體對(duì)鄉(xiāng)村治理平臺(tái)的信任度。在此基礎(chǔ)上，還需要全面優(yōu)化利益評(píng)判的制度和標(biāo)準(zhǔn)，積極推進(jìn)利益補(bǔ)償方面的公平、公正，逐步引導(dǎo)農(nóng)民群體養(yǎng)成良好的利益訴求理念［7］。最后，為進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，還需針對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行全面的監(jiān)督管理，即針對(duì)鄉(xiāng)村治理建立相應(yīng)的考評(píng)機(jī)制，高度重視鄉(xiāng)村治理干部的法治考核工作，特別是對(duì)于實(shí)際矛盾糾紛的解決來(lái)說(shuō)，需要全面細(xì)化法治在考核當(dāng)中的占比。在此基礎(chǔ)上，全面完善法治監(jiān)督長(zhǎng)效化機(jī)制，各鄉(xiāng)村治理相關(guān)的街道、村均需要全面明確推動(dòng)法治工作的相關(guān)人員與主體責(zé)任，提升普法依法治理工作在績(jī)效考核當(dāng)中的占比，構(gòu)建日常化的法治監(jiān)督管理體系。針對(duì)考核監(jiān)督過(guò)程中暴露出來(lái)的法治問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r(shí)間采取針對(duì)性的措施進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，從而有效保障權(quán)力運(yùn)行朝著法治化的方向發(fā)展［8］。

4 結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)是法治中國(guó)建設(shè)中至關(guān)重要的一部分，同時(shí)也是法治中國(guó)建設(shè)的根基。因此，要深入分析當(dāng)前鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)的開(kāi)展成效，正視當(dāng)前鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)面臨的困境，充分結(jié)合鄉(xiāng)村地區(qū)的實(shí)際情況，通過(guò)加大鄉(xiāng)村法治宣傳教育力度、構(gòu)建層次分明的鄉(xiāng)村法律制度體系等多元措施強(qiáng)化鄉(xiāng)村基層執(zhí)法力量，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化工作順利開(kāi)展，為法治中國(guó)建設(shè)奠定良好的基礎(chǔ)。