安徽省農村空心化與農村社會事業(yè)發(fā)展適應性對策研究

王雪 張士勝 霍家佳

摘 要：該文系統(tǒng)分析了安徽省農村空心化現狀及農村空心化對全省農村社會事業(yè)發(fā)展造成的困難和矛盾焦點，并結合安徽省實際情況，借鑒先進地區(qū)發(fā)展經驗，提出安徽省農村空心化與農村社會事業(yè)發(fā)展適應性對策。

關鍵詞：農村空心化;農村社會事業(yè);適應性對策;安徽省

中圖分類號 F291文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2021）02-0001-04

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快給我國農村發(fā)展帶來了深刻影響，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡和城鄉(xiāng)二元結構導致大量農村人口非農轉移和流失，農村空心化問題日益突出。農村空心化不僅嚴重浪費了土地資源，其帶來的負效應也嚴重制約著農村各項社會事業(yè)發(fā)展，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展步伐。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵時期，研究安徽省農村空心化與農村社會事業(yè)發(fā)展適應性對策，對推動農村各項社會事業(yè)協(xié)調發(fā)展意義重大。

1 安徽省農村空心化現狀及發(fā)展趨勢

1.1 農村空心化現狀 目前，關于空心村尚未有統(tǒng)一的定義，學術界主要從地理學[1，2]、人口學[3]、社會學[4]等角度對空心村的內涵進行了剖析。姜紹靜等[5]綜合各研究觀點，認為空心村是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下農村變遷的階段性外在表現，“空心”并不一定是一種空間形態(tài)，而是土地、人口、經濟、社會、文化等各要素偏離和諧“運行軌道”的結果。該觀點較為全面地闡釋了空心村的內涵要素，空心村的形態(tài)不是固定的，具有動態(tài)變化的特征，是農村變遷在某一階段的表現，這也為農村各項社會事業(yè)的開展提供了空間和挑戰(zhàn)。

安徽省的農村空心化主要表現為人口空心化、宅基地空心化、產業(yè)空心化、公共品供給空心化和精神文化空心化等。第一，人口空心化不僅指人口數量的減少和人口結構的失衡，還包括人才的缺失。調研顯示，調研村莊常住人口占比平均僅為43.0%，有些村莊已呈現出全面萎縮狀態(tài)，如皖南山區(qū)歙縣一個200多人的自然村，目前只有8人常住。第二，宅基地空心化表現為農村房屋空置率普遍偏高。如皖北靈璧縣一個村民組共有16處房屋，只有5處房屋有人居住，房屋空置率高達70%。統(tǒng)計數據顯示，安徽省人均住房面積由1978年的8.1m2上升至2019年的53.5m2，宅基地嚴重浪費。第三，產業(yè)空心化表現為空心村普遍缺乏產業(yè)支撐，農業(yè)生產仍以傳統(tǒng)小農生產為主，規(guī)?；图s化水平低。第四，公共品供給空心化主要指基礎設施和公共服務等供給數量不足、質量不高，具體表現為空心村的基礎設施配套嚴重不足、教育醫(yī)療水平較低、養(yǎng)老服務跟不上、文化體育生活匱乏等。第五，精神文化空心化主要表現為傳統(tǒng)文化、鄉(xiāng)風民俗的逐漸消失以及農村“人情關系”的淡薄和“集體感”的瓦解，鄉(xiāng)村社會體系逐步走向“碎片化”。

安徽省各區(qū)域均存在不同程度的空心化特征，空心化程度與區(qū)域經濟發(fā)展水平、村莊地理區(qū)位、資源稟賦等具有密切關系。經濟發(fā)展水平較弱的皖北片區(qū)的村莊普遍存在空心化現象，且整體空心化程度較高;皖中片區(qū)的村莊整體空心化程度一般;沿江片區(qū)、皖南片區(qū)、皖西片區(qū)的村莊空心化程度差異較大，經濟發(fā)展較好的村莊空心化程度一般，一些村莊基本不存在空心化現象，而經濟發(fā)展較弱、交通不便的山區(qū)村莊空心化程度普遍較高，甚至有些出現了全面萎縮的狀態(tài)。另外，位于地質災害區(qū)的村莊空心化程度較高，如煤（礦）沉陷區(qū)、行蓄洪區(qū)等。

1.2 農村空心化發(fā)展趨勢 安徽省農村空心化現象將長期存在并進一步加劇。根據歷年《安徽省國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》披露的數據顯示，2004—2019年安徽省常住人口城鎮(zhèn)化率由33.5%提高到55.81%，農村常住人口隨之從4142萬人降至2813.1萬人，人口城鎮(zhèn)化率的提升伴隨著農村常住人口的逐年減少。根據《中國城市競爭力第17次報告》預計，到2035年我國人口城鎮(zhèn)化率將達到70%以上，可以預見在接下來的時間里安徽省農村空心化現象還將進一步加劇。隨著城鎮(zhèn)化步伐的進一步加快，受人口的自然發(fā)展規(guī)律的影響，同時受限于目前鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展滯后的制約，短時期內農村人口的凈流入速度將仍小于凈流出（包括死亡）速度，再加上土地整治項目和村莊分類建設工作的推進，可預測至2035年前后安徽省空心村將進入加速分化轉型期，一部分空心村將加速自然消亡，另一部分空心村根據規(guī)劃逐漸被拆遷撤并。

空心村整治將成為農村發(fā)展的新契機。目前，我國城市發(fā)展已比較成熟，發(fā)展空間有限，農村則表現出了相當大的發(fā)展?jié)摿?，若結合土地整治項目，可騰退出大量宅基地，增加耕地面積，也可增加集體收益。金寨縣結合宅基地改革試點項目以及美麗鄉(xiāng)村建設等進行了統(tǒng)一規(guī)劃和集中搬遷，共退出近3666.67hm2宅基地，節(jié)余指標交易獲得了50億元的收益。根據《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，農村土地出讓收益要按照比例投入到農業(yè)農村發(fā)展，這也為農村發(fā)展提供了新契機。

2 農村空心化對農村社會事業(yè)發(fā)展的影響

現階段，農村發(fā)展過程中無法回避的一個主要問題就是空心化問題，農村空心化帶來的負效應直接或間接影響和制約著農村各項社會事業(yè)的發(fā)展。

2.1 加大了人居環(huán)境整治難度 農村空心化在一定程度上加大了人居環(huán)境整治難度。首先是思想問題。由于農村人口老齡化，村民的思想和行為習慣較難改變，尤其在“五清一改”等涉及到村民生活習慣等方面工作面臨的阻力更大，不得不“反復改”、“改反復”。其次是資源配置問題。人口的周期性轉移（平時與重要節(jié)假日尤其是春節(jié)期間人口數量差距較大）也給垃圾治理、污水治理等設施設備的配置帶來相當大的挑戰(zhàn)，導致一些地方出現了設施設備平時閑置“曬太陽”，重要節(jié)假日“不夠用”的現象。

2.2 增加了基礎設施建管成本 農村空心化背景下，受人口密度低、居住分散等因素影響，基礎設施的建設和管護成本急劇增加，尤其在飲用水工程、道路交通、污水治理等方面。另外，農村常住人口較少，設施的日常使用量（頻率）不高，導致建設（運營）主體收益與建管投入不能保持平衡，難以建立正常運行機制。

2.3 制約了公共服務水平提升 目前，安徽省農村仍普遍存在公共服務供給數量不足、質量不高、機制不健全、體系不完善等問題。教育方面主要表現為教育質量不高，部分兒童就近入學的需求得不到滿足;醫(yī)療衛(wèi)生方面主要面臨著醫(yī)療水平不高、留不住人才等現實問題，農村常見病和突發(fā)病得不到有效診治。另外，人口空心化還導致傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能弱化，子女長期不在老人身邊，老有所養(yǎng)、老有所依難以體現[6]。同時，農村老齡化導致村民參與文化體育活動的積極性不高，精神文化生活匱乏。

2.4 削弱了鄉(xiāng)村治理基礎力量 農村空心化直接導致鄉(xiāng)村治理的社會基礎被削弱。首先，老年人的防范意識和防范能力較弱，導致農村治安環(huán)境惡化。其次，農村空心化打破了原有村莊相對集中、同族臨近居住的空間格局，“四世同堂”、親緣鄰近、鄰里和睦的關系逐步弱化，村莊的無序狀態(tài)也淡化了村民的集體意識 [7]。另外，人口的流失和外部文化的沖擊導致農村優(yōu)秀的文化傳統(tǒng)逐漸被侵蝕，鄉(xiāng)村治理所需的文化基礎被破壞。最后，人才的大量流失直接導致鄉(xiāng)村治理人才的缺失，表現為基層組織軟弱渙散，鄉(xiāng)村治理主體虛化、弱化。

3 對策建議

農村空心化不僅嚴重浪費土地資源，而且嚴重影響各項社會事業(yè)發(fā)展和資源配置。2018年中央一號文件要求：“強化新建農房規(guī)劃管控，加強空心村服務管理和改造”。農村空心化是在城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的大背景下產生的，因此應對農村空心化問題不僅要解決制度問題，促進城鄉(xiāng)要素流動暢通，還要把農村真正建設好、發(fā)展好，提高農村的吸引力，促進人才、資源的回流。

3.1 系統(tǒng)謀劃村莊規(guī)劃，優(yōu)化村莊布局

3.1.1 科學編制村莊規(guī)劃 結合“多規(guī)合一”，建立“省—市縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊”聯(lián)動工作機制，制定與國土空間規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃等相協(xié)調的村莊規(guī)劃。規(guī)劃編制應保證農民的充分參與，做到“自上而下”和“自下而上”相結合。預先做好“4+1”村莊分類，合理確定村莊布點數量、規(guī)模，優(yōu)化村莊布局。充分考慮鄉(xiāng)村肌理及鄉(xiāng)土文化的保持和傳承，確保符合農村實際，體現農村特色。

3.1.2 逐步引導集中居住 加強多部門協(xié)同管理，建立國土、住建、農業(yè)農村等多部門聯(lián)動機制，按照“成熟一批，建設一批”的原則，逐步推進。將基礎設施、公共服務等公共品供給適當向集中居住點傾斜，打造標桿和示范，逐步吸引農民自發(fā)向集中居住點搬遷。加強建房審批管理，鼓勵農民在集中居住點建房，對新建房實行“先審后建”，避免“一戶多宅”和違規(guī)建房。加快推進宅基地確權頒證工作，探索貨幣補償和實物補償相結合的宅基地有償退出機制和集約利用獎勵機制，為村民有序集中創(chuàng)造條件。

3.2 持續(xù)推進美麗鄉(xiāng)村建設，改善農村生活環(huán)境

3.2.1 全面開展人居環(huán)境整治 結合地區(qū)實際，合理安排整治任務和建設時序，做到有先后，有重點。本著“因勢利導、先易后難”的原則，持續(xù)推進衛(wèi)生改廁，全面提升垃圾治理水平，依次推進污水治理，逐步開展“五清一改”。在做好村莊分類的基礎上，對于規(guī)劃保留類的村莊，按照相關要求全面開展衛(wèi)生改廁、垃圾治理、污水治理、“五清一改”、基礎設施配套等工作;對于其他村莊，在做好改廁、垃圾治理、“五清一改”等工作的基礎上，根據情況適當進行基礎設施配套，如道路交通、物流等;對于搬遷撤并類村莊，做好村莊環(huán)境衛(wèi)生保潔工作。

3.2.2 持續(xù)推進美麗鄉(xiāng)村建設 推動美麗鄉(xiāng)村建設向自然村延伸，注重投入產出效益，提高受益群體覆蓋率。經濟發(fā)達地區(qū)實行全域推進;經濟發(fā)展相對較好地區(qū)實施發(fā)展廊道、串點成帶發(fā)展;經濟發(fā)展較弱地區(qū)開展重點示范，實施以中心村帶動自然村的建設。綜合考慮各區(qū)域的地形地貌、經濟發(fā)展水平、社會基礎等因素，因地制宜推進美麗鄉(xiāng)村建設。建議將美麗鄉(xiāng)村建設分為基本版和提升版，基本版完成美麗鄉(xiāng)村建設的基本任務，提升版注重產業(yè)融合發(fā)展和長效管護機制的探索。

3.2.3 完善長效管護機制 進一步完善市、縣、鄉(xiāng)、村4級職責任務，根據管護對象屬性、類型探索城鄉(xiāng)一體化管護、鎮(zhèn)村管護、村民自管相結合的多元化管護模式，明確管護標準和監(jiān)督考核機制，形成政府引導、市場運作與農戶參與相結合的管護體系。建議省級設立“五清一改”和美麗鄉(xiāng)村管護專項資金，撬動市縣（區(qū)）配套資金，保障“五清一改” 常態(tài)化運行和美麗鄉(xiāng)村長效管護，建立有制度、有經費、有標準、有隊伍、有監(jiān)督的長效管護機制。

3.3 統(tǒng)籌推進公共品供給，提高農民生活品質

3.3.1 推進基礎設施補短板 根據村莊分類確定基礎設施配套標準，對于規(guī)劃保留的村莊，進一步開展基礎設施補短板工作，如道路交通、物流、供氣、信息等設施;城郊融合類村莊注重城市基礎設施向農村延伸，如供水、供氣、污水治理等;對于其他類的村莊，根據實際需求和建設能力，適當完善道路交通等需求迫切的基礎設施;對于搬遷撤并類的村莊，則不宜進行大規(guī)模的基礎設施投入。

3.3.2 促進公共服務均等化 進一步完善城鄉(xiāng)教師流動機制，探索建立城鄉(xiāng)學校結對幫扶機制，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校和鄉(xiāng)村小規(guī)模學校建設。設立專項資金，提高農村醫(yī)務室建設水平，重點加強常用藥物、簡易設備的配置，定向培養(yǎng)本地戶籍醫(yī)務人員，靈活調整人員收入結構，適當放寬農村醫(yī)務人員職稱晉升條件。對山區(qū)人口密度較小、村醫(yī)缺乏的行政村實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院駐點、巡回醫(yī)療。建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎養(yǎng)老金標準正常調整機制，引導民間組織開展生活照料、心理輔導等各項服務，強化政府監(jiān)督和指導。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系，完善最低生活保障制度，做好農村社會救助兜底工作[8]。鼓勵組建民間文化團體開展符合鄉(xiāng)村特點的文化活動，突出農民的參與性和體驗性，推動服務項目與農民需求有效對接。

3.4 健全鄉(xiāng)村治理體系，提高鄉(xiāng)村治理水平

3.4.1 完善體制機制 理順政府與社會的關系，統(tǒng)籌推進社會力量參與鄉(xiāng)村治理。堅持黨建引領，整頓軟弱渙散黨組織，通過建立“黨員+群眾”工作模式，責任到黨員，發(fā)揮黨員先鋒模范作用。加強村民理事會等自治組織和村務監(jiān)督組織規(guī)范化運行，健全村級議事協(xié)商制度。鼓勵集體經濟組織、農民合作組織及其他社會組織通過反映群眾意愿、監(jiān)督權力行使等方式發(fā)揮橋梁紐帶作用，參與村級事務管理。

3.4.2 創(chuàng)新治理方式 健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，依托“一約四會”開展村民自治，通過宣傳教育、評比激勵等方式引導農民以各種形式參與村級事務。通過開展法律進村、平安村莊創(chuàng)建等活動加強法制建設，引導廣大農民群眾自覺守法用法。通過開展文明家庭、好婆婆等創(chuàng)建評比活動發(fā)揮道德模范引領作用，推動鄉(xiāng)村德治建設。實施鎮(zhèn)村干部“分片包區(qū)”，網格化管理，充分利用信息技術手段，提升基層治理網絡化、智能化水平[9]。

3.4.3 加強隊伍建設 堅持走“請進來，走出去”路線，引導農村致富能手、外出務工經商人員等在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮積極作用。主動與先進地區(qū)對接，建立人才聯(lián)合培養(yǎng)機制，定期組織人員外出培訓、交流。健全人才晉升機制，打破基層干部職業(yè)發(fā)展“天花板”?？h（區(qū)）統(tǒng)籌配套專項資金，適當調整基層干部的收入結構和收入水平。

3.5 協(xié)調推進經濟發(fā)展，提高農村造血功能

3.5.1 統(tǒng)籌規(guī)劃布局 根據地方資源特色、交通條件、產業(yè)基礎和市場規(guī)律，結合并借鑒先進地區(qū)的發(fā)展經驗，因地制宜，確定產業(yè)發(fā)展路徑和步驟，制定產業(yè)發(fā)展規(guī)劃。堅持走區(qū)域專業(yè)化和品牌化道路，建議發(fā)展“一縣一品”、“一鎮(zhèn)一品”，形成規(guī)模效應，打造區(qū)域品牌。

3.5.2 推進產業(yè)發(fā)展 通過財政支農政策、優(yōu)先落實農業(yè)設施用地等方式提高政策針對性，支持家庭農場、農民合作社等新型經營主體發(fā)展，促進農業(yè)適度規(guī)模經營。創(chuàng)新農業(yè)服務體系，搭建農業(yè)信息服務平臺，探索農技推廣機構公益性服務與涉農企業(yè)經營性服務相結合的服務模式，打造新型農業(yè)社會化服務體系。制定出臺新型職業(yè)農民引進政策，加強職業(yè)農民培訓[10]，鼓勵引進先進農業(yè)生產技術。通過以獎代補、金融貸款優(yōu)惠等方式扶持農產品加工業(yè)，延長產業(yè)鏈條，促進農產品就地增值。實施“互聯(lián)網+”農產品出村進城工程，完善農產品物流設施配套。健全鄉(xiāng)村旅游、休閑農業(yè)、健康養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)培育機制，鼓勵將村莊建設、農業(yè)生產與新業(yè)態(tài)發(fā)展相結合，搭建村企共建平臺，通過業(yè)態(tài)互補和資源融合，在一定區(qū)域內形成規(guī)模效應和聯(lián)動效應。

3.5.3 創(chuàng)新集體經濟發(fā)展模式 探索“農戶+公司+合作社”的發(fā)展模式，鼓勵農民通過務工或參股等方式參與到村經濟發(fā)展中來，建立農民與村集體經濟發(fā)展的利益聯(lián)結機制。鼓勵集體建設用地入市交易，盤活集體資產。整合本地資源，以集體參股的形式參與土地、山場等自然資源開發(fā)。發(fā)展直接面向農民和生產經營單位的“物業(yè)經濟”和“服務經濟”，探索“村社一體、村企一體”的發(fā)展模式。探索面向資本市場，經準確評估風險后，開展融資、入股，用好、用活村集體富余資金。

3.6 推動多元主體投入，保障資金來源

3.6.1 加大財政資金投入 加大省級財政對農業(yè)農村的財政轉移支付力度，保障農村基礎設施配套和基本公共服務供給。將空心村整治、美麗鄉(xiāng)村建設和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有機結合起來，整合各部門項目資金，提高資金使用效率，提高土地出讓收益用于農業(yè)農村的比例，保障取之于農，用之于農。

3.6.2 引導社會力量參與 鼓勵和引導社會資本進入農村領域，拓寬農村建設融資渠道。在基礎設施配套方面，通過政企共建、企業(yè)自建等方式鼓勵社會資本進入，采用政府貼息或先建后補的方式，靈活應用BOT、TOT、PPP等模式引入民間資本，形成公共財政為主體，村社集體、私人、中小企業(yè)和民間機構多方參與的供給體制[12]。在公共服務供給方面，在強化政府作為基本公共服務供給主體的同時，通過政府補貼、政企共建等方式鼓勵市場主體參與非基本公共服務供給，形成供給合力。

3.6.3 發(fā)揮農民主體作用 采用宣傳教育、激勵評比等方式引導農民在資金、人力、物力等方面的投入，鼓勵農民積極參與村莊的規(guī)劃、建設、管護等，逐步探索農民適量付費的經費分擔機制，如飲用水有償使用、戶廁糞污付費清掏等，有條件的村莊可通過成立物業(yè)公司適當收取物業(yè)服務費用于村莊日常管護。

4 結語

安徽省農村空心化現象普遍并將長期存在，不僅嚴重浪費土地資源，還在很大程度上制約農村社會事業(yè)發(fā)展?？招拇逭问且粋€系統(tǒng)工程，需多領域統(tǒng)籌、多部門協(xié)同，將該項工作作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，逐步推進、有序實施。

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（責編：徐世紅）