奮力推進基層應急管理能力建設

文 劉站（湖南省應急管理廳黨委委員、政治部主任）

基礎不牢，地動山搖。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急管理是國家應急管理治理體系和治理能力建設的重要組成部分，是防范化解安全風險、有效處置自然災害和防范事故災難的前哨陣地，是應急管理體系高效運作的基礎單元。近年來，我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急隊伍不斷壯大，應急能力不斷提升，強化各類安全風險源頭防控，及時開展事故災難前端處置，在安全生產(chǎn)、自然災害防御、應急救援中發(fā)揮著越來越重要的作用。但是我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急管理工作基礎薄、基層弱的現(xiàn)象依然嚴重，面對日益復雜嚴峻的安全挑戰(zhàn)，如何圍繞構(gòu)建“大安全、大應急、大減災”體系，進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急處置和風險防控能力，打通應急管理工作“最后一公里”，值得我們認真思考探索。

一、加強基層應急能力建設正當其時

加強基層應急能力建設是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎工程。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)，就推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，把夯實基層基礎提升到新的高度。習近平總書記指出，“一個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層。”“要發(fā)揮我國應急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化。”今年4月，《中共中央國務院關于加強基層治理體系和能力現(xiàn)代化建設的意見》明確提出要“健全常態(tài)化管理和應急管理動態(tài)銜接的基層治理機制”，把增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應急管理能力作為加強基層政權(quán)治理能力建設的五大任務之一，并提出了一系列具體的要求。湖南省委《關于全面加強基層建設的若干意見》，明確要求“重點擴大鄉(xiāng)政府在農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)營管理、安全生產(chǎn)、規(guī)劃建設管理、環(huán)境保護、公共安全、防災減災、扶貧濟困等方面的服務管理權(quán)限。”今年8月，省長毛偉明考察調(diào)研應急管理工作時要求“把基層應急能力提升作為重要基礎工作來抓，集中推進應急能力建設向鄉(xiāng)村延伸，打通應急管理最后一公里”。省應急管理廳要求“構(gòu)建省、市、縣、鄉(xiāng)、村一桿到底的應急指揮體系，推動基層應急管理體系和能力現(xiàn)代化”，連續(xù)兩年將鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急能力建設列入省廳的“十項重點工作”，明確了建設標準、目標任務和實施路徑。因此，在新時代社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的背景下，加強基層應急能力建設，夯實基層治理根基，提高基層治理效能，也就成了不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感的必然要求。

加強基層應急能力建設必須始終注重補短板強弱項固根基。基層應急管理是當前基層治理的關鍵環(huán)節(jié)，同樣也是薄弱環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)在五個方面：認識存在偏差，有些黨政領導干部安全發(fā)展理念樹得不牢；以防為主、防勝于救的風險防范意識不強。力量嚴重不足，機構(gòu)改革后，基層應急部門職能職責大幅增加，普遍存在轉(zhuǎn)職責不轉(zhuǎn)人員、劃職能不劃編制的問題，造成縣鄉(xiāng)應急部門工作任務異常繁重，人手嚴重不足，原有安全監(jiān)管力量明顯削弱、攤薄，“小馬拉大車”問題突出，且越到基層越明顯。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級將過去單設的安監(jiān)站并入社會治安和應急管理辦公室，承擔著綜合治理、應急管理、信訪維穩(wěn)等多個繁重任務，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）僅安排2～3人，難以履行新增應急管理職責，甚至連災情險情統(tǒng)計等基礎性工作都難以落實。能力亟待提升，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急隊伍專業(yè)性不強，普遍存在“本領恐慌”，特別是隊伍極不穩(wěn)定，人員兼職多、流動頻繁，“年年搞培訓，年年新面孔”，素質(zhì)能力普遍不足，難以適應應急工作需要。保障激勵不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急隊伍工作經(jīng)費缺口嚴重，沒有配備基本的執(zhí)法車輛、執(zhí)法設備、應急裝備，難以保障正常的工作需要；加之基層應急管理工作任務重，追責嚴厲，缺乏正向激勵機制，基層人員普遍不愿意從事安全應急工作。基礎仍然薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急指揮信息平臺未完全建立，監(jiān)測預警精準度不高，信息化手段滯后，應急預案、隊伍、裝備、物資、技術(shù)支撐嚴重不足，應急救援能力存在明顯差距。這些問題，都需要我們引起高度重視，采取有效措施，著力加以解決。

湖南省應急管理廳黨委委員、政治部主任劉站（左一）在瀏陽市永安鎮(zhèn)調(diào)研基層應急能力建設情況

加強基層應急能力建設我省具有良好的發(fā)展基礎。近年來，我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急管理機構(gòu)組建、班子配備基本完成，編制核定、人員轉(zhuǎn)隸已基本到位，應急管理各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及時調(diào)整，職責承接基本到位，應急機制、預案逐步完善。各地結(jié)合實際，分類開展安全監(jiān)管、防汛抗旱、森林防火、應急預案編制、應急處置、預測預警、災情統(tǒng)計等專題培訓、實戰(zhàn)演練，廣泛參與災害預警、應急救援、災后救助，有效提升了基層應急管理能力。特別是2020年《湖南省加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應急能力建設工作方案》印發(fā)實施以來，全省各地把基層應急能力建設擺在重要位置，科學謀劃、積極探索、扎實工作，取得了階段性成績。第一批604個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應急能力建設已如期完成，今年70%的任務也在有序推進，長沙、益陽等市今年可提前完成建設任務；全省1992個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有社會治安和應急管理辦公室、應急事務中心、消防站（點）等3813個。其中，益陽市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急管理能力建設“863模式”、衡陽市的“六

有四延”模式、長沙市的“黨建+示范+激勵+信息化”四位一體模式、懷化市全面完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“六有”和村（社區(qū)）“三有”建設、資興市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)隊伍建設“1+1+1”構(gòu)架，這些經(jīng)驗做法都極具特色，值得學習和推廣。

二、準確把握我省基層應急能力建設的目標任務

根據(jù)《湖南省加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應急能力建設工作方案》，我省計劃用3年時間，到2022年底所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展以“有班子、有機制、有預案、有隊伍、有物資、有培訓演練”為主要內(nèi)容的應急能力建設，通過加強領導、統(tǒng)籌力量，理順體制、完善機制，整合資源、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，著力解決鄉(xiāng)村應急力量不足、應急機制不健全、應急預案不完善、物資保障不充分、裝備配備不到位、綜合應急能力不強等問題，進一步夯實全省應急管理基層基礎，提升事故災害應對能力，推進基層應急管理體系和能力現(xiàn)代化，有效預防和減少人員傷亡、財產(chǎn)損失。

（一）建立應急組織機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設立由黨政主要負責人為指揮長的應急救援指揮部，明確成員單位及組成人員。落實安全生產(chǎn)“黨政同責、一崗雙責”要求，明確黨政副職分管應急工作。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機構(gòu)改革，整合安全生產(chǎn)、防汛抗旱、消防森防、防災減災救災等資源和力量，明確承擔應急管理工作的機構(gòu)和職能職責，配備相應的專兼職人員力量，配備基本辦公設施，建立健全工作制度，明確權(quán)力、責任和服務清單，負責轄區(qū)內(nèi)應急管理工作。行政村（社區(qū)）設立應急服務站（點），協(xié)助做好屬地應急管理工作。縣級以上工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)等功能區(qū)，應同步明確承擔應急管理工作的機構(gòu)。

（二）健全應急工作機制。圍繞事前預防與應急準備，建立風險防控、隱患排查和監(jiān)測預警機制，每年至少組織一次轄區(qū)風險普查，每月至少組織一次專項檢查，每季度組織一次轄區(qū)內(nèi)安全生產(chǎn)及自然災害形勢分析預判，嚴格值班值守，強化監(jiān)測預警，及時排查各類風險隱患。圍繞事發(fā)應急響應與應急救援，建立會商研判和快速響應機制，遇到突發(fā)事件，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)事故災害應急工作，統(tǒng)一指揮轄區(qū)內(nèi)應急隊伍和力量，統(tǒng)一調(diào)配轄區(qū)內(nèi)搶險救援救助物資和應急裝備，第一時間做好事故災害的初期處置、疏散轉(zhuǎn)移和救助救援等工作。圍繞事后評估與恢復重建，建立調(diào)查評估機制，分析事故災害原因，及時組織災后重建，恢復生產(chǎn)、生活、社會秩序等工作。

（三）建強應急救援隊伍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、功能區(qū)以轄區(qū)內(nèi)可調(diào)動的應急隊伍力量為基礎，組織現(xiàn)有警務、民兵、醫(yī)務、學校及所屬單位、企業(yè)等人員，組建一支不少于30人的綜合性應急救援隊伍，主要負責轄區(qū)內(nèi)災害事故的先期處置和應急救援、群眾疏散撤離等工作。積極培育社會化應急救援力量，支持和指導行政村（社區(qū)）根據(jù)實際情況，組織各村（社區(qū)）支部和村委成員、村民小組長、護林員、基干民兵、青壯勞力等人員，組建一支不少于10人的應急救援志愿者兼職隊伍。統(tǒng)籌各行業(yè)領域、各村（社區(qū)）的信息員，組建綜合或?qū)ｉT的村組應急信息員隊伍，加強信息預測預警。

（四）完善應急物資保障。建立健全應急物資保障制度，科學布局，規(guī)范管理，足額儲備各類應急物資。采取實物儲備、市場儲備、協(xié)議儲備等方式，拓展物資儲備渠道。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設置一個物資（裝備）庫，儲備一批常備物資，重要裝備集中存放管理。整合上級部門各類應急資金、裝備物資，重點配備補給保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急救援隊伍。優(yōu)化城鎮(zhèn)社區(qū)微型消防站布點，有條件的農(nóng)村幸福重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)可配備微型消防車。各村（社區(qū)）按照要求配備滅火器、鐵鍬、鎬等應急物資，滿足日常救災搶險需要。

（五）提升應急處置能力。依托鄉(xiāng)（街道）基層社會治理綜合指揮中心，完善應急聯(lián)動指揮機制，統(tǒng)籌各類安全生產(chǎn)、自然災害、突發(fā)事件等處置工作。因地制宜、結(jié)合實際，科學編制應急預案，每年至少組織一次應急知識及應急預案集中宣傳活動，提高應急預案的實用性。根據(jù)轄區(qū)內(nèi)自然災害和安全風險隱患情況，有針對性地定期進行各類應急救援演練，重點單位每半年組織一次綜合性應急預案演練和應急專業(yè)技能培訓，綜合應急救援隊每年組織四次以上的集訓，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應急隊伍整體素質(zhì)，全面提高基層應急指揮、現(xiàn)場處置和應急救援實戰(zhàn)能力，基本滿足轄區(qū)內(nèi)各類突發(fā)事件應對需求。

加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急能力建設，時間緊，任務重，要求高，各級各相關部門必須將其作為一項政治任務放在優(yōu)先位置，切實提高政治站位，采取有效措施，確保抓緊抓實、抓出成效。

三、扎實推進基層應急能力建設

加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急能力建設，時間緊，任務重，要求高，各級各相關部門必須將其作為一項政治任務放在優(yōu)先位置，切實提高政治站位，采取有效措施，確保抓緊抓實、抓出成效。

加強組織領導，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有序推進。要堅持高位推動，市州局主要領導要親自抓、定期調(diào)度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層應急能力建設納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府績效考核、安全生產(chǎn)年度考核、安全發(fā)展工作示范創(chuàng)建的重要內(nèi)容，納入縣鄉(xiāng)黨委政府的重要議事日程，上下聯(lián)動，加強督導，統(tǒng)籌推進。要對標建設標準，制定工作方案，明確時間表、路線圖和責任人，倒排工期，高標準完成建設任務。要加大建設投入，在爭取本級黨委政府支持的基礎上，積極挖掘社會資源，多方爭取和統(tǒng)籌用好各方資金；要發(fā)揮試點引領作用，強化督導問責和正面激勵，以點帶面，全面推進；要爭創(chuàng)一流，打造本地特色，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗做法，全面提高全省基層應急能力建設水平。

堅持因地制宜，提高應急處突能力。積極引導各基層單位根據(jù)自身安全風險不同，因地制宜、精準施策。城區(qū)街道側(cè)重于消防和人員密集場所的突發(fā)事件處置及城市內(nèi)澇等應急能力建設；山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)側(cè)重于地質(zhì)災害防治和森林防滅火能力提升；湖區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)更加側(cè)重于防汛搶險能力建設；工業(yè)園區(qū)重在建立健全安全風險防控機制，督促生產(chǎn)經(jīng)營單位落實安全生產(chǎn)主體責任，加快推進“應急責任網(wǎng)格化、應急管理信息化、應急服務社會化”，提升基層一線安全應急能力。

強化宣傳培訓，筑牢全民安全防線。依托“5·12”防災減災日、安全生產(chǎn)月、119消防宣傳月、“10·13”國際減災日、森林防火宣傳月等主題日（月）活動，大力推動安全生產(chǎn)和防災減災知識進企業(yè)、進農(nóng)村、進社區(qū)、進學校、進家庭，讓廣大群眾熟練掌握應急減災知識和自救互救技能，提升全民安全意識。創(chuàng)新宣傳方式，運用群眾喜聞樂見的方式，利用短信、電視、村村響、大屏幕、微信、抖音等宣傳媒體，及時發(fā)布重大災害預警信息，增強基層應急動員能力。積極引導公眾參與安全發(fā)展示范城市、安全發(fā)展工作示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、綜合減災示范社區(qū)創(chuàng)建等基層應急能力建設，構(gòu)筑防范災害事故的人民防線。

加強部門協(xié)同，凝聚應急合力。基層應急能力建設是一場“大合唱”，涉及多個部門、方方面面，需要各部門、各行業(yè)、各單位緊密協(xié)作、相互配合。要堅決打破“基層應急能力建設是應急部門一家的事”的常規(guī)思維，積極整合各方面資源力量，探索大應急網(wǎng)格員模式，強化應急管理網(wǎng)格化，優(yōu)化人員配置，重心下移、力量下沉、保障下傾，增強基層應急合力，強化責任擔當。