全國(guó)人大常委會(huì)為“紅頭文件”糾錯(cuò)

焦敏龍 王亦君

全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任沈春耀1月20日在向十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議作關(guān)于2020年備案審查工作情況的報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱“報(bào)告”）時(shí)介紹，2020年全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳共收到報(bào)送備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、特別行政區(qū)法律等1310件;共收到公民、組織提出的審查建議5146件，為歷年最多，其中屬于全國(guó)人大常委會(huì)審查范圍的有3378件。

沈春耀表示，一年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委進(jìn)一步加大對(duì)報(bào)備的行政法規(guī)、司法解釋、特別行政區(qū)法律的審查工作力度，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，備案審查工作取得了新進(jìn)展。

備案審查緊貼公眾切身利益

報(bào)告中提到了三件合憲性審查案例。

2020年全國(guó)政協(xié)委員朱征夫提出，收取機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)涉及對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的征收，應(yīng)進(jìn)行合憲性審查。全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)，征收民航發(fā)展基金（即機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)）依據(jù)的是國(guó)務(wù)院文件和有關(guān)部門規(guī)章，與2014年修改后的預(yù)算法關(guān)于“政府性基金依照法律、行政法規(guī)征收”的規(guī)定不符。目前，全國(guó)人大常委會(huì)法工委已向司法部提出，如需繼續(xù)征收民航發(fā)展基金，應(yīng)及時(shí)完善相關(guān)法律或行政法規(guī)依據(jù)。

另一件合憲性審查案例是2020年9月由公民向全國(guó)人大常委會(huì)法工委提交的，建議審查昆明、南寧、武漢、太原、石家莊5個(gè)城市出租汽車管理?xiàng)l例，指出條例中“要求在本地當(dāng)出租車或網(wǎng)約車司機(jī)需要本地戶籍或居住證”違反了相關(guān)上位法規(guī)定，構(gòu)成嚴(yán)重的就業(yè)歧視，阻礙了出租車行業(yè)“穩(wěn)就業(yè)”功能的實(shí)現(xiàn)。

經(jīng)審查，這一規(guī)定不符合黨中央關(guān)于“引導(dǎo)勞動(dòng)力要素合理暢通有序流動(dòng)”“營(yíng)造公平就業(yè)環(huán)境，依法糾正身份、性別等就業(yè)歧視現(xiàn)象，保障城鄉(xiāng)勞動(dòng)者享有平等就業(yè)權(quán)利”的改革要求，已要求制定機(jī)關(guān)作出修改。

第三件合憲性審查案例與最高人民法院對(duì)于人身?yè)p害賠償規(guī)定的一則司法解釋有關(guān)。這份自2004年5月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定，在人身賠償案件中，對(duì)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民分別以城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入作為計(jì)算殘疾賠償金和死亡賠償金的標(biāo)準(zhǔn)。

有公民提出審查建議：這樣會(huì)導(dǎo)致司法審判實(shí)踐中出現(xiàn)不公平現(xiàn)象，與憲法有關(guān)精神不一致。

“報(bào)告關(guān)系人民群眾切身利益問(wèn)題，貼近民心?！比珖?guó)人大常委會(huì)委員王勝明指出，“這次全國(guó)人大常委會(huì)法工委明確提出，適時(shí)修改完善人身?yè)p害賠償制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民人身?yè)p害賠償標(biāo)準(zhǔn)。”

全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹對(duì)介紹說(shuō)，備案審查工作的一個(gè)重要原則是維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一，同時(shí)保障足夠的地方依法立法空間，“如果地方性法規(guī)與憲法法律明確抵觸，全國(guó)人大常委會(huì)法工委一定嚴(yán)厲糾正，杜絕立法‘放水”。

備案審查保護(hù)和鼓勵(lì)地方立法創(chuàng)新

“近年來(lái)，隨著改革的進(jìn)一步推進(jìn)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委特別注意給地方釋放立法空間?！绷胡椊榻B，支持的情形有三種：一是上位法已修改，而地方性法規(guī)滯后于法律規(guī)定的;二是支持地方性法規(guī)按照中央改革部署進(jìn)行先行先試;三是鼓勵(lì)地方根據(jù)實(shí)際需要，在不與憲法、法律的基本精神抵觸的基礎(chǔ)上開展地方立法探索，“電動(dòng)車載人”“律所設(shè)立人條件調(diào)整”就屬這種情況。

有公民提出，對(duì)地方性法規(guī)中關(guān)于“成年人駕駛電動(dòng)自行車只能搭載一名十六周歲以下的未成年人”進(jìn)行審查建議。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)審查認(rèn)為，現(xiàn)有的行政法規(guī)雖未對(duì)制定電動(dòng)自行車載人的規(guī)定作出明確授權(quán)，但基于公民出行便利的需要，省級(jí)人大常委會(huì)以地方性法規(guī)形式作出探索性規(guī)定，與上位法規(guī)定的精神是一致的，應(yīng)當(dāng)予以支持。

有公民對(duì)有的經(jīng)濟(jì)特區(qū)“律所設(shè)立人條件調(diào)整”提出審查建議，指出法規(guī)對(duì)個(gè)人律師事務(wù)所設(shè)立人規(guī)定了學(xué)歷要求，還規(guī)定注冊(cè)會(huì)計(jì)師、注冊(cè)稅務(wù)師、注冊(cè)造價(jià)工程師、專利代理人等其他專業(yè)人員，可以成為特殊的律所合伙人。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)審查認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)可以對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定，從改革探索出發(fā)作出上述規(guī)定不違反律師法的基本原則和精神。

梁鷹對(duì)此表示：“關(guān)于上位法尚未作出修改，但是中央精神已經(jīng)明確過(guò)的重大事項(xiàng)，地方立法時(shí)可以根據(jù)中央精神進(jìn)行調(diào)整，為基層立法實(shí)踐留足空間。為落實(shí)黨中央的決策部署，必要時(shí)也允許地方性法規(guī)比上位法對(duì)相關(guān)事項(xiàng)作出更加嚴(yán)格的規(guī)定?！?h3>探索在合憲性審查中適時(shí)解釋憲法

1月22日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議分組審議報(bào)告時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)組成人員討論了備案審查工作一年來(lái)的新亮點(diǎn)，對(duì)公眾生活的影響，以及還能有哪些新突破。

全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任張勇表示，2015年我國(guó)立法權(quán)下放到市一級(jí)后，全國(guó)各級(jí)人大系統(tǒng)的立法主體由80個(gè)增加到354個(gè)，加上有權(quán)制定規(guī)章的中央各部委和各級(jí)政府，目前我國(guó)各類法律制度的制定主體多達(dá)880個(gè)。

張勇梳理2020年備案審查工作指出，過(guò)去一年，備案審查范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，基本實(shí)現(xiàn)了“規(guī)范性文件在哪里，備案審查就跟到哪里”;通過(guò)清理、打包修改、廢舊立新等方式實(shí)現(xiàn)了由上至下相關(guān)制度集中調(diào)整完善;研究處理公民、組織提出的5146件審查建議數(shù)量為歷年最多，說(shuō)明審查建議渠道通暢，備案審查制度的社會(huì)影響力不斷增加。

沈春耀表示，2021年全國(guó)人大常委會(huì)法工委將在備案審查工作中加強(qiáng)對(duì)行政法規(guī)、司法解釋合憲性、涉憲性問(wèn)題的審查研究，探索在合憲性審查中適時(shí)解釋憲法，對(duì)違反憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神的行政法規(guī)、司法解釋及其他規(guī)范性文件堅(jiān)決予以糾正，維護(hù)憲法權(quán)威，保障憲法實(shí)施;探索審查研究中的聽證、論證、委托第三方研究等工作機(jī)制。

編輯/余弘陽(yáng)