荷蘭生活垃圾分類管理經(jīng)驗及啟示

榮榮

（1.北京市城市管理研究院，北京100028；2.生活垃圾檢測分析與評價北京市重點實驗室，北京100028）

荷蘭位于歐洲西偏北部，是歐盟的創(chuàng)始國之一，所以荷蘭的生活垃圾管理相關(guān)的法律法規(guī)等也遵循歐盟相關(guān)法律法規(guī)。

1 荷蘭生活垃圾法律法規(guī)

荷蘭垃圾管理理念主要被稱為“蘭辛克梯子”的原則所影響。這一原則由荷蘭政治家蘭辛克（Ad Lansink）在1979年提出，其基本原則是盡量減少垃圾的產(chǎn)生。優(yōu)先順序是：減量化、資源化、再回收利用、焚燒、填埋。在過程控制上，首先是要減量化，即盡可能減少垃圾產(chǎn)生量，同時要提高資源利用率，這樣就能在很大程度上減少資源的使用；其次是資源化；再次是再利用；最后是填埋。該原則于1979年以不記名投票方式通過荷蘭眾議院。1994年形成荷蘭環(huán)境法律，并或多或少地影響了整個歐盟垃圾框架法案的制定。由此，荷蘭在垃圾管理上的技術(shù)選擇是：再回收利用和堆肥、焚燒、其他，最后的技術(shù)選擇是填埋。現(xiàn)在，在荷蘭有超過90%的民眾能自覺將垃圾進行分類后投放。

從20世紀80年代開始，荷蘭就開始注意對垃圾進行管理，從立法開始，到垃圾循環(huán)再利用原則的制定，再到技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、工藝方面的相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一。荷蘭政府規(guī)定了三級管理機制：由中央制定法律政策；省級政府根據(jù)上位法律制訂相關(guān)規(guī)劃、對居民生活垃圾進行管理、與企業(yè)簽訂合同頒發(fā)許可證書等；市級負責(zé)符合當(dāng)?shù)貙嶋H的具體政策并實施。處理由企業(yè)負責(zé)。如表1所示，荷蘭努力從生活垃圾產(chǎn)生源頭減量，2010—2018年人均生活垃圾產(chǎn)生量呈逐年下降態(tài)勢，從2010年的人均571 kg 下降至2018年的511 kg。而且荷蘭以最高的再循環(huán)利用率位于歐盟生活垃圾再循環(huán)國家中的首位。2014年，荷蘭廢紙和廢紙板的再循環(huán)利用率就達到了82%，而金屬的再循環(huán)利用率高達94%。2015年，荷蘭生活垃圾再循環(huán)利用率達到了60%。

表1 荷蘭2010—2018年生活垃圾人均產(chǎn)生量kg

2 荷蘭生活垃圾分類方式

荷蘭居民垃圾主要分為兩大類：小件居民垃圾和大件居民垃圾。小件居民垃圾主要是廚余垃圾、玻璃瓶等; 大件居民垃圾主要有裝修垃圾、可回收利用垃圾、有機垃圾、特殊垃圾以及其他普通垃圾。荷蘭居民有責(zé)任對所產(chǎn)生的垃圾進行分類。垃圾管理機構(gòu)會定期上門回收有機垃圾并集中處理。上門回收的垃圾除了有機垃圾外，還包括紙質(zhì)/紙板、塑料瓶、織物、食物及花園垃圾。居民也可以集中收集這些類的垃圾，定期投放到垃圾回收點。大件垃圾如家具等，以及電子產(chǎn)品垃圾，也可以定點投放。據(jù)統(tǒng)計，全國共有400 多個垃圾回收點，而荷蘭的面積為41 543 km2，平均103 km2內(nèi)就有一個大型方便市民的定點垃圾投放點。這樣密集的垃圾投放點能更方便居民隨時投放可回收的垃圾。

2.1 收集方式

對于不同的住宅方式，荷蘭有不同的垃圾收運模式。如在城市公寓中的居民，需要將分類后的垃圾送到指定的垃圾房或者按照擺放順序放到馬路邊，由清運公司統(tǒng)一收運。表2為荷蘭街邊垃圾收運和回收站收運時間安排表。不同的垃圾收運頻次不同。

表2 荷蘭街邊垃圾收運與垃圾回收站收運時間間隔

玻璃瓶不能放到垃圾袋里，以防在清運過程中碰碎，造成清運人員受傷。玻璃瓶需要按照白色、綠色和棕色的顏色分類放到專門收運玻璃瓶的收運處。在別墅區(qū)的居民家中都會在各家門前擺放有專有門牌號碼的三色垃圾桶。三色垃圾桶有藍色，主要放報紙和雜志等紙質(zhì)垃圾；綠色垃圾桶放廚余垃圾和花園垃圾等有機垃圾；灰色垃圾桶放無機垃圾。如果居民家中有沙發(fā)、冰箱等大件垃圾，可以與當(dāng)?shù)氐氖姓块T聯(lián)系預(yù)約時間，由專業(yè)的回收公司派車收運。

2.2 收費方式

居民垃圾收費是根據(jù)垃圾桶的大小和收運的頻率來收取。首先每個家庭可以根據(jù)家里人口的多少，申請不同容量的垃圾桶。容量越大的垃圾桶，收費也就越多。表3為荷蘭目前不同容量的垃圾桶類型，每種垃圾都有相對應(yīng)的垃圾桶形式和容量，這樣可以方便民眾分類并投放，提高精準(zhǔn)投放率。

城市公寓中的居民，每年每戶的費用為245 歐元。這包括了垃圾收運和處理的全部費用。而對于別墅用戶則按產(chǎn)生量收費。不同的垃圾種類收費不同。如紙和紙板類垃圾，以10 歐元/t 的價格收取，每年計費。別墅區(qū)用戶的垃圾桶上會有門牌號碼及相應(yīng)的磁卡，記錄住戶信息等，收運垃圾后，磁卡會被自動識別，扣除需要繳納的費用，既不會被別人盜用，也方便繳費。

表3 荷蘭不同垃圾的存儲容器類型

3 荷蘭生活垃圾減量化措施

3.1 垃圾稅收相關(guān)制度

3.1.1 垃圾稅

荷蘭政府對于垃圾的稅收制度很嚴格，從20世紀90年代開始征收的有噪音稅、水污染稅、垃圾稅、排污稅、燃料稅、釣魚稅等。荷蘭政府認為只有通過高稅收，并將稅收作為專用資金用于垃圾污染治理上，才能一方面減少居民垃圾的產(chǎn)生量，另一方面，更好地提高垃圾處理技術(shù)。真正實現(xiàn)“誰污染誰付費”的環(huán)境治理原則。

3.1.2 包裝稅

隨著當(dāng)代包裝物垃圾產(chǎn)生數(shù)量增多，開始對包裝物征稅。荷蘭還對產(chǎn)品制造商生產(chǎn)的產(chǎn)品有所規(guī)定，認為制造商對于環(huán)境保護具有責(zé)任，應(yīng)促使制造商所制造的產(chǎn)品符合可持續(xù)發(fā)展的回收政策，包括使用環(huán)保、可回收的材料包裝，盡量延長產(chǎn)品使用壽命，以減少產(chǎn)品變成垃圾的速率。

包裝和包裝垃圾指令規(guī)定了包裝設(shè)計的標(biāo)準(zhǔn)，即盡量避免產(chǎn)生包裝垃圾，用可回收的材料，如紙質(zhì)、玻璃、金屬制品、木材、塑料等作為包裝材料，且所用材料還必須符合歐盟材料生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，可以被分類并實現(xiàn)最大限度的回收再利用。還制定了回收和重復(fù)利用廢舊包裝材料的目標(biāo)。荷蘭包裝垃圾再循環(huán)利用率78.1%，歐盟28 國中排名第二，如圖1所示。

圖1 2017年歐盟28 國包裝垃圾再循環(huán)利用率及達成目標(biāo)情況

3.1.3 產(chǎn)品使用稅

除了包裝垃圾外，對于大件垃圾，特別是大件電器類，荷蘭政府規(guī)定，在購買新電器時就要預(yù)先繳納一定數(shù)額的回收處理費用，為以后的舊電器回收再處理時進行支付。這個稅率即為產(chǎn)品使用稅，荷蘭全國采取統(tǒng)一費率，一般包括清運、處理和處置費用。這個稅率也同樣能起到減少居民大件垃圾產(chǎn)生的情況，如果還能使用的大件垃圾，可以進入二手流通渠道，從而減少購買。

3.2 教育

荷蘭生活垃圾分類率在歐盟名列前茅，能做到這一點完全得益于多年的全民環(huán)保教育。荷蘭人從學(xué)齡前就開始接受環(huán)保教育。由于荷蘭地勢低洼，多數(shù)地方處于海平面以下，所以不適宜進行填埋垃圾處理。如果不盡量減少垃圾和保護環(huán)境，荷蘭人將無立足之地。荷蘭垃圾處理的理念是“高回收再利用、全處理、零填埋”。要實現(xiàn)這個最終目標(biāo)，最基本、最關(guān)鍵的就是，每位公民在丟棄垃圾前必須細致分類。

為了落實上述目標(biāo)，荷蘭各地政府經(jīng)常會聯(lián)合當(dāng)?shù)厣罾傺h(huán)利用中心在居民小區(qū)里舉辦“垃圾回收活動”。在活動中，政府會在小區(qū)空曠處放上幾個大的分類垃圾箱，居民把家里不用的物品，扔到不同屬性的垃圾箱內(nèi)。孩子也會積極參與，從而培養(yǎng)孩子的環(huán)保意識。這也是荷蘭國策——“蘭辛克法案”提出的。這方面的內(nèi)容也是荷蘭移民局對移民申請者進行歸化考試的必考內(nèi)容，可見荷蘭對環(huán)保和垃圾處理的關(guān)注程度之高。

3.3 押金征收—返還制度

荷蘭對居民垃圾實行垃圾稅制度，但是對于可回收的垃圾，如塑料瓶或玻璃瓶實行抵押金制度，如果居民能正確地將塑料瓶或玻璃瓶放置到適當(dāng)?shù)幕厥拯c，將返給居民一定的金額。如玻璃瓶，一般分為白色（無色）、綠色和褐色。1 L 的玻璃瓶可以退還0.15 歐元，1.5 L 的瓶子可以退還0.25 歐元。在大型超市里面都回收的機器。

3.4 改變消費習(xí)慣

荷蘭垃圾活動日分發(fā)的環(huán)保小冊子上表明，為了改變消費習(xí)慣，消費者在購買前要想一想：商品是環(huán)保且可回收的嗎；購買適量的新鮮食物，避免食品浪費；鼓勵使用高效持久的可充電電池；多次循環(huán)使用生產(chǎn)餐巾紙、塑料剃須刀和塑料杯子等。丟棄之前想一想：舊衣服、舊家具的多用途；自家將廚余垃圾堆肥；可將涂料或其他類似垃圾帶到特殊生活垃圾回收點。

4 經(jīng)驗借鑒

縱觀荷蘭生活垃圾分類的歷史和法規(guī)政策，其從很早就開始了垃圾分類，這么多年已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗。雖然國情、人口、生活習(xí)慣乃至垃圾組分等都不相同，但是從中還是能總結(jié)出一些有利于我國垃圾分類的有益做法。

4.1 要因地制宜地實現(xiàn)管理模式的轉(zhuǎn)變

因地制宜是指大城市與小城市（人口密度等標(biāo)準(zhǔn)）、城市與農(nóng)村等地方制定不同的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃。荷蘭根據(jù)居民生活垃圾的組分，分為大型垃圾和小型垃圾。其他再根據(jù)垃圾的不同種類，有多種形式和容量的垃圾桶與之相配套。我國在生活垃圾分類時，也應(yīng)該按照我國城市的空間規(guī)劃、家庭生活習(xí)慣等，制定適宜我國城市的垃圾分類方法。如當(dāng)前我國大多數(shù)城市都實行垃圾分類四分法，就是符合我國社會經(jīng)濟自然條件和垃圾組分的特點設(shè)置的，體現(xiàn)了中國特色。

4.2 要提高可回收物的分類投放率

荷蘭是歐盟28 個國家中垃圾回收利用率較高的國家之一，其在減少可回收物的產(chǎn)生量，提高回收率上有很多有益做法。我國在可回收物的精準(zhǔn)分類和回收全流程管理上，與荷蘭還有很大差距。我國應(yīng)在生活垃圾再回收利用技術(shù)上尋找突破口，加強可回收物分類回收全流程管理；提高廚余垃圾堆肥和處理技術(shù)，保證其能安全綠色地進入土地利用循環(huán)生態(tài)系統(tǒng)等。

4.3 形成垃圾源頭減量和分類的長效機制

荷蘭在垃圾減量方面的有效做法是生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度和強制收取垃圾稅。在我國也可以適當(dāng)實行這些措施，一方面能夠倒逼生產(chǎn)企業(yè)注重綠色環(huán)保設(shè)計和材料，另一方面可以按照誰多排放誰多付費等這樣差異化的收費制度，倒逼企業(yè)和個人減少垃圾產(chǎn)生，也有助于提高垃圾分類投放率。另外，還可以鼓勵民眾垃圾分類，以一定的經(jīng)濟手段促進居民盡快形成垃圾分類習(xí)慣，如可以在小區(qū)或商場中，設(shè)立回收的設(shè)施，以一定的返錢充電話費、充公交卡費或充流量的形式，激勵民眾搜集塑料瓶、玻璃瓶、紙類等垃圾并進行回收。