2014-2020年歐盟共同農業政策的措施、成效與啟示

摘 要：通過分析歐盟共同農業政策的實施經驗，為我國農業發展相關政策制定提供借鑒和參考。以歐盟共同農業政策第5個實施周期（2014-2020年）的相關政策為研究對象，進行解讀并分析其取得的成效。結果顯示：該周期內共同農業政策主要從共同市場措施、直接收入補貼、農村發展和融資、管理與監督共4個方面制定支持政策，在糧食生產、農業收入、自然環境保護、地區均衡發展等方面取得了不錯成效。基于此，在擴大農業產業的支持范圍、引導綠色農業發展、鼓勵更多的青年人才從事農業生產、推進社會資本建立基金并提高資金使用效率等方面，提出我國惠農政策的發展思考，以助力我國鄉村振興與農業現代化發展。

關鍵詞：歐盟共同農業政策;2014-2020年;政策要點;成效與啟示

中圖分類號：F 313?? 文獻標志碼：A?? 文章編號：0253-2301（2021）12-0085-07

DOI： 10.13651/j.cnki.fjnykj.2021.12.014

Measures， Effects and Enlightenments of EU′s Common Agricultural Policy from 2014 to 2020

LU Xuan-yi

（College of Foreign Languages， Fujian Normal University， Fuzhou， Fujian 350007， China）

Abstract： Through analyzing the implementation experience of EU′s common agricultural policy， it provided reference for the formulation of the relevant policies for agricultural development in China. By taking the relevant policies for the fifth implementation cycle （2014-2020） of EU′s common agricultural policy as the research object， the relevant policies were interpreted and the achieved effects were analyzed. The results showed that the common agricultural policy in this cycle mainly formulated the supportive policies from four aspects including the common market measures， direct income subsidies， rural development and financing， and management & supervision， and achieved good results in the aspects， such as grain production， agricultural income， natural environmental protection， and balanced regional development， etc. Based on this， the thoughts on the development of preferential agricultural policies in China were put forward in terms of expanding the support scope of agricultural industry， guiding the development of green agriculture， encouraging more young talents to engage in agricultural production， promoting the establishment of social capital funds and improving the efficiency of fund use， so as to promote the rural revitalization and the development of agricultural modernization in China.

Key words： EU′s common agricultural policy; 2014-2020; Policy main-points; Effects and enlightenments

我國是農業大國，也是人口大國，近幾年的中央一號文件都聚焦三農，體現出國家對農業、農村和農民的重視。2021年中央一號文件指出，民族要復興，鄉村必振興。黨中央認為，新發展階段“三農”工作依然極端重要，要堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，把全面推進鄉村振興作為實現中華民族偉大復興的一項重大任務，舉全黨全社會之力加快農業農村現代化，讓廣大農民過上更加美好的生活。要實現這一目標，離不開國家惠農政策的支持。經濟全球化背景下，世界各國或區域經濟體在遵守WTO等國際規則的前提下，都制定了相應的農業支持政策來保護和促進本國農業的發展，如歐盟共同農業政策。雖然歐盟國家數量多，農業生產力和自然環境差異較大，但通過幾十年的實際操作，該政策在支持歐盟農業發展方面成效顯著。歐盟共同農業政策具有較強的時代背景，該政策以每7年為一個實施周期進行編制，自成立以來已經實施5個周期。國內學者針對不同時期的共同農業政策進行了較多的研究，按時間順序梳理，尹顯萍等[1]分析了2000年前共同農業政策的歷次變革，指出共同農業政策是歐盟一體化進程的強大驅動力，但也存在內部利益分配不均的問題，加上WTO烏拉圭回合談判，以及環保和歐盟東擴等因素影響，共同農業政策未來的改革存在較大挑戰。付巖巖[2]將共同農業政策的改革分為5個階段，每個階段的改革都促進了歐盟農業生產更趨于市場化。梁芷銘等[3]分析了2014年之前的共同農業政策，將共同農業政策總結為價格政策和結構政策兩部分，其中價格干預是歐盟共同農業政策的核心，是政府對農業進行宏觀調控的直接體現，而結構政策主要是改善農業生產條件和外部環境。張淑靜等[4-5]重點研究了2014-2020年共同農業政策5項目標及實現方式，這一時期共同農業政策逐步減少對市場措施的資金投入，加強對農村發展的支持力度，主要是保障糧食安全和食品穩定供應，增加農民收入、促進農業生產，建設現代化新農村，為農民提供融資便利和財政資助，激發農村經濟活力等;同時，其也指出應對氣候變暖、代際更新、環境保護等可持續發展問題，是共同農業政策未來支持的重點。但當前對歐盟共同農業政策的研究主要集中在2014年以前，針對現行共同農業政策，即第5個實施周期（2014-2020年）政策的研究以及成效分析相對較少。因此，本研究通過綜合整理歐盟網站公布的政策內容，結合歐盟委員會2018年發布的共同農業政策實施評估報告[6]，對2014-2020年共同農業政策進行分析探討，希望能夠為我國在遵守WTO等國際規則和應對環境保護與氣候變暖壓力下，在農業糧食安全、土地休耕、綠色農業、農民增收、鄉村振興、農業反哺等方面制定更完善的惠農政策提供一些啟示。

1 2014-2020年歐盟共同農業政策的主要措施

歐盟共同農業政策（Common Agricultural Policy）作為歐盟最重要的共同政策之一，是成員國支持本國農業農村發展的重要政策，是歐盟一體化的重要體現，其誕生于1962年，成立之初主要是支持農業生產，經過多年的探索和發展，1981年開始增加與農村發展相關的政策和預算[7]。1999年歐盟柏林理事會后，為了應對新的發展形式，歐盟將共同農業政策細分為兩個支柱：第一支柱為市場措施，支持農業的發展，主要進行收入補貼和價格干預，預算由歐盟承擔，資金由歐洲農業擔保基金（European Agricultural Guarantee Fund）支持;第二支柱為支持農村發展的政策，由歐盟和成員國一起承擔預算，資金由歐盟農村發展基金（European Agricultural Fund for Rural Development）支持，比重達到共同農業政策總預算的25%左右。2007-2020年的2個預算周期內，歐洲聯盟共同農業政策的總預算穩定維持在歐盟多年財政預算框架（Multiannual Financial Framework）的35%左右。

第5個實施周期（2014-2020年）的共同農業政策是2013年制定的，2015年生效（2014年為過渡期），2020年執行期滿。歐盟（EU）第1305/2013號、1306/2013號，1307/2013號及1308/2013號法規詳細規定了現行的2014-2020年共同農業政策的內容。其中第1305/2013號法規規定了農村發展方面的內容，第1306/2013號法規規定了共同農業政策融資、管理和監督相關的內容，第1307/2013號法規規定了直接收入補貼方面的內容，第1308/2013號法規規定了農產品共同市場相關的政策內容[8]。根據4條法規的規定，現行的歐盟共同農業政策主要包括4個方面：共同市場措施;直接收入補貼;農村發展支持政策;共同農業支持政策資金的融資、管理與監督。

1.1 共同市場措施

共同市場措施包括對內政策和對外政策兩個方面，共涉及23種農產品，其實施的目的是穩定農產品市場，擴大農產品需求，幫助歐盟農業各領域適應市場變化。

1.1.1 共同市場措施對內政策 歐盟為特定農產品（小麥、大麥、玉米、大米、牛肉、黃油、全脂乳粉等）設定保護價，當市場價低于保護價時，歐盟各成員國以保護價收購這些產品進行收儲，待價格穩定高于保護價后再出售。此項政策對小麥、黃油和全脂乳粉為必需措施，當這些商品的市場價低于保護價時，政府必須馬上開始收購，對于其他農產品，此項措施為可選擇性政策。各成員國政府購買的這些過剩農產品，可用于歐盟社會基金下屬的歐盟最貧困人口食品援助計劃。2014-2020年預算周期，歐盟多年財政預算框架為該計劃預留了25億歐元。此外，歐盟也資助私人企業進行收儲，涉及的農產品有白糖、橄欖油、亞麻纖維、牛肉、黃油、奶酪、奶粉、豬肉和羊肉等。同時，歐盟從2015年4月1日起取消乳制品配額制度[9]，2015年12月31日取消葡萄種植權限制，2017年10月1日取消糖配額制度，這些措施都是為了引領相關產業的發展。

1.1.2 共同市場措施對外政策 歐盟履行對世貿組織的承諾，逐步取消出口補貼，但是對谷物、米、糖、牛肉和乳制品等農產品的進口仍然保留附加關稅制度，若這些產品的進口會導致歐盟內部價格波動，歐盟委員會可出臺法案，對相關產品征收更高的附加關稅以穩定市場價格。同時，歐盟成員國還可通過發放進出口許可證的方式，對農產品進出口進行管控。

1.2 直接收入補貼

1.2.1 直接收入補貼預算占比 2014-2020年共同農業政策預算占歐盟多年期財政預算的38%，其中第一支柱占比29%，第二支柱占9%。在第一支柱中，直接收入補貼占比最大，以2019年為例，當年直接收入補貼達413.5億歐元，占第一支柱歐洲農業擔保基金總額439.6億歐元的94%，占共同農業政策總體支出的71%[10]。

1.2.2 直接收入補貼的主要目的 歐盟第1307/2013號法規確立了共同農業政策的直接收入補貼政策的5項主要目的：減小農民之間的收入支持差異;鼓勵青年農民從事農業;強化環境友好型農業生產;支持畜牧生產、山地農業和其他欠發達地區農業生產;鼓勵農業就業。

1.2.3 直接收入補貼的補貼內容 現行的直接收入補貼絕大部分都與生產脫鉤，按補貼內容可分為強制補貼和可選補貼（圖1）。申請強制補貼必須遵守交叉遵從機制，可選補貼是成員國自行設立的，可以不用遵守交叉遵從機制。

強制補貼主要分為基礎補貼、綠色補貼和青年農民補貼。根據共同管理原則，在歐盟層面確立的規范由各成員國具體實施，在實施過程中，各國可根據國情進行調整，因此，各國實際發放的基礎補貼有所差異，占直接補貼的12%～68%。例如，2015年歐盟基礎補貼平均水平為266歐元·hm-2，最高的馬耳他超過600歐元·hm-2，最低的拉脫維亞僅約100歐元·hm-2，法國、愛爾蘭、奧地利、盧森堡則接近歐盟平均水平[11]。除基礎補貼，另一類強制補貼為綠色補貼，這是共同農業政策中最具特色的部分，從2016年開始發放，各成員國將直接收入補貼中的30%用于綠色補貼，每年發放約120億歐元的綠色補貼，約占歐盟總預算的8%，2016年歐盟綠色補貼平均水平為80歐元·hm-2[12]。要獲得綠色補貼，必須滿足3個條件：（1）采取間作模式：10 hm2以上的土地必須種植2種以上的作物，20 hm2以上的土地必須種植3種以上的作物，且主要作物不得超過75%以上的種植面積;（2）保持永久草場：各成員國根據實際情況，確立各國永久草場，農民不得再將這些草場轉化為耕地，但是仍然保留5%的機動幅度，如果被劃為生態脆弱區域則絕對禁止耕種;（3）構建生態微循環系統：對于耕地面積超過15 hm2的農民，必須預留5%的土地構建生態微循環系統，從而保護土地的生物多樣性，具體包括休耕地、林地、籬笆以及種植改善土壤肥力的植物等措施。另外，和世界其他國家一樣，歐盟也面臨農業生產代繼傳遞的問題，2013年歐盟35歲以上的農民僅占3.5%，一半以上的農業生產者超過55歲。2014年歐盟開始向35周歲以下的農民發放青年農民補貼，這類補貼占直接補貼的2%，補貼期限為5年。

除強制補貼外，各成員國還可根據實際情況，發放可選補貼。補貼類型有：掛鉤補貼、自然條件欠佳地區補助、重新分配補貼和小農戶補貼等。盡管在2003年改革之后，共同農業政策已將絕大部分補貼與生產脫鉤，但各成員國仍保留部分掛鉤的可選擇補貼，補貼的規模一般不超過各國共同農業政策預算的8%，且補貼涉及的農產品有數量限制。目前仍保留掛鉤補貼的有：牛肉、奶制品、羊肉、水果、谷物、橄欖油和大米等。自然條件欠佳地區補助目前僅在丹麥（2015年至今）和斯洛文尼亞（2017年至今）2個國家實行，主要針對山地及其他農業生產受限地區，補助的規模最多可占該國共同農業政策預算的5%。重新分配補貼為基礎補貼的補充，其來源為獲得直接收入補貼額超過15萬歐元的大農場主，減少其至少5%的補貼金額作為重新分配補貼的資金來源。目前有10個國家發放重新分配補貼，具體標準差別較大，2015年法國的重新分配補貼標準為25歐元·hm-2，補貼限額為52歐元·hm-2，比利時瓦隆大區為127歐元·hm-2，補貼限額為30歐元·hm-2。目前，歐盟絕大多數的農民都獲得了直接收入補貼，2015年有約700萬農民獲得了補貼，涉及1.56億hm2土地，占歐盟耕地面積的90%。農民需按年度申請補貼，因此需每年接受資格審查，需滿足共同農業政策規定的基本條件才能獲得補貼。

1.3 農村發展支持政策

農村發展支持政策隸屬于歐盟共同農業政策第二支柱，資金來源為歐洲農業發展基金，該基金由歐盟與各成員國共同出資，2014-2020年周期的資金規模為1908億歐元，其中歐盟出資1284億歐元，占比67.3%，成員國出資624億歐元，占比32.7%。此外，該基金還可為農業生產部門和農村地區項目提供小微貸款、擔保等金融服務。共同農業政策劃定了18個特定優先發展領域，以及20項總體措施，各成員國在農村發展方面有較大自主權，可根據本國或地區發展情況制定農村發展綱要。歐盟對每個國家的實行情況進行階段性評估，要求各成員國將發展綱要中30%以上的資金用于資助環境保護和應對氣候變化相關項目，至少5%的資金用于支持地區發展，建設“智慧鄉村”，促進農村地區創新發展。同時，各成員國制定的農村發展綱要需滿足歐洲農業發展基金下列6項優先級項目中的至少4項才能申領補貼：第一是促進農業、林業以及農村地區的知識和技術轉移;第二是提升所有類型農業的活力和競爭力，促進農業技術創新和森林的可持續管理;第三是提升食品供應鏈管理，動物福利和農業危機管理;第四是促進資源的有效利用，支持農業、食品和林業生產部門向低碳經濟轉變，提升其應對氣候變化的能力;第五是修復、保護和強化農業和林業生態系統;第六是促進農村地區社會融合，減少貧困，促進經濟發展。

1.4 共同農業支持政策資金的融資、管理與監督

2014-2020年的歐盟共同農業政策增加了“橫向規章”即歐盟第1306/2013號法規，主要是制定了歐洲農業擔保基金和歐洲農業發展基金的管理規范，共同農業政策的遵循條例以及違反相關法規的制裁措施。為保證資金的規范使用，歐盟設置了專門的監管系統和土地認證系統，還規定歐洲農業擔保基金以每月的頻率，歐洲農業發展基金以每季度的頻率向歐盟委員會申報資金使用情況。此外，歐盟也會定期對各成員國共同農業政策資金執行情況進行審計。在透明度方面，歐盟還規定各成員國需將上一年領取補貼的人員信息在網站上公示，公示的內容包括補貼領取人的姓名、居住城市、補貼類型和額度，公示期為2年。

2 2014-2020年歐盟共同農業政策中期實施成效

2018年12月歐盟委員會向歐盟議會和歐盟理事會遞交了共同農業政策實施中期評估報告。該報告是歐盟委員會在共同監管評估框架（Common Monitoring and Evaluation Framework）下對2014-2018年共同農業政策的實施的效果做的全面評估，具體內容包括如下。

2.1 糧食生產方面

一方面，共同農業政策繼續深化市場改革，歐盟市場主要農產品價格和世界市場農產品價格進一步縮小，從2007年的高40%下降至2017年的13%。歐盟農產品出口近10年翻倍增長，占世界農產品出口的17%，2017年達到1380億歐元，同年農產品貿易順差為210億歐元，比2007年的貿易逆差增長了約280億歐元。另一方面，市場開放度進一步提升，2017年歐盟農產品進口達1170億歐元，比2007年增加了51%。共同農業政策雖然取消了出口補貼，但第一支柱仍保留部分市場干預措施，為歐盟農產品市場提供了托底保護，減小了國際農產品價格的波動對歐盟內部農產品的影響，2015-2017年歐盟成員國小麥的價格波動率為6.8%，而國際市場同一時期的價格波動率為10%。

2.2 農業收入方面

平均直接收入補貼逐年上升，2016年平均直接收入補貼約為6100歐元·人-1，2017年升至約6300歐元·人-1，2018年約為6500歐元·人-1。在牛、羊和橄欖等領域以及部分自然條件欠佳地區，共同農業政策補貼仍是農民的重要收入來源。農場規模的大小決定了領取直接收入補貼的多少[13]，據歐盟2018年統計數據[14]，領取補貼額度低于1250歐元的農民比例呈逐年下降趨勢，從2005年的63%降至2018年的48%，占總直接收入補貼額的4%;領取額度介于1250～5000歐元區間的人數明顯上升，從2005年的19%上升到2018年的28%，占總直接收入補貼額的11%;領取額度介于5000～10萬歐元區間的人數占23.5%，占總直接收入補貼額的68.7%;領取補貼超過10萬歐元的大農場主占農民總人數的0.5%，占總直接收入補貼額的16.3%。究其原因，由于共同農業政策收入補貼設置的初衷是為了取代價格支持政策，大型農場因價格支持政策的取消所受的損失更大，因此獲得的直接收入補貼額也更高。然而，近年來直接收入補貼的補償屬性正在減弱，逐漸成為保證農業穩定的托底收入政策，積極維持著歐盟農業的發展。

2.3 自然環境保護方面

2016年90%的受補貼農業用地遵守了交叉遵從機制，70%的受補貼農業用地獲得綠色補貼，農業碳排放量占總碳排放量的比例從1990年的20%下降至2016年的12%。根據經濟合作與發展組織估計，2014-2018年共同農業政策共投入1028億歐元用于改善農業對氣候的影響問題，對氣候向好變化的貢獻率約為26%，此外，歐盟共同農業政策改革也要求各成員國2014年開始將第二支柱至少30%的預算用于應對氣候變化和其他環境問題。

2.4 地區均衡發展方面

農業生產者占2016年農村就業人口的13.5%，農村地區就業率穩步提高，從2011年的62.5%升至2016年的66%。共同農業政策直接收入補貼惠及700萬農民，占歐盟農業總人口的65%。發放青年補貼3.52億歐元，受益31.2萬青年農民，有效增加了青年農民隊伍數量。9個成員國（除葡萄牙）共發放重新分配補貼16億歐元，惠及180萬農民。2016年第二支柱農村發展政策中基礎設施投資使900萬農民受益。農民年均收入占其他人群收入比由2010的32%上升至2016年的47%，但農民收入仍顯著低于其他人群收入。得益于共同農業政策，歐洲農村貧困率也從2011年的29%下降至2016年的26%。

在歐盟共同農業政策執行的2014-2018年間，農業政策在穩定農產品供給;保障農產品價格;提升農業生產效率;增加農民收入;提高資金使用效率;保護自然環境和促進地區均衡發展方面都起到了積極的作用。但是，共同農業政策也存在一些尚待解決的問題，如收入補貼政策過于集中，忽視了占農民大多數的小農戶的利益;在遵守國際貿易的基本規則下，應對不合理的貿易保護主義和抗風險能力有待加強;申請綠色補貼政策的行政流程過于復雜，增加了農民負擔;加入農業生產的青年農民后勁不足，農業技能培訓方面投入有限等。

3 歐盟共同農業政策對我國農業發展的啟示

3.1 擴大農業產業的支持范圍

共同農業政策中的共同市場措施對農業產業的支持包括對內政策和對外政策2個方面，共涉及23種農產品，通過對內制定保護價，對外利用關稅等手段來保護和發展關系民生的農業產業。而我國的農業產業支持政策主要集中在水稻、小麥、玉米等糧食作物，對其他農產品的支持政策和生產引導相對較少，使得從事其他農業生產的合作社或者個人承擔較大的生產風險，如果生產失敗就會造成巨大損失，易給大家造成投資農業容易失敗，失敗一次就徹底失去機會的負面印象，使得越來越多的企業或個人不敢涉足農業。因此應加強對除主要農產品生產以外的其他農業生產的引導和扶持，合理利用WTO等國際規則制定政策，通過農業供給側改革等措施來擴大農業支持的范圍，改進優惠補貼方式，全方位地推進農業各生產領域的健康發展。

3.2 改革補貼方式引導綠色農業發展

在直接收入補貼方面，歐盟共同農業政策將直接收入補貼絕大部分與生產脫鉤，以強化環境友好型農業生產，支持綠色農業發展、支持欠發達地區農業生產。隨著環保意識的增強，越來越多的人開始認識到農業生產對環境造成的負面效益開始影響人們的生活。農業可持續發展的要求使得發展綠色、低耗、高效的農業成為必由之路，農業管理部門已經提出農業“雙減”戰略目標，但還缺乏國家層面對農業生產環境保護方面的支持政策。并且，在國家提出碳中和戰略目標后，農業生產如何與之更好結合，需要制定更科學合理的農業引導和支持政策。綜上，應圍繞實施鄉村振興戰略總體要求，以糧食生產功能區和重要農產品生產保護區為重點，探索改革補貼方式，助力農業綠色高質量發展。

3.3 制定政策鼓勵更多青年人才從事農業生產

歐盟共同農業政策對直接收入補貼進行改革，鼓勵農業就業，解決農業生產者老齡化問題。近年來我國的城鎮化進程極大地促進了農村生產力的轉移，農業生產從分散的家庭年產承包制逐漸過渡到相對集中的生產大戶或者合作社經營，規模化生產提高了生產力，但也導致部分農村土地無人耕種，出現農村空心化，新生代農民務農意愿普遍較低和生產者年齡結構老齡化的困境。參考歐盟共同農業政策的直接收入補貼政策，2014-2020年的共同農業政策將直接補貼的2%用于補貼青年農民，并且在下一周期這一比例預計會上升至3%。因此我國也需要通過制定有針對性的政策，吸引和鼓勵青年人才從事農業生產，提升農業生產者的社會地位和社會認同感，增強農業生產者的產業精神和自豪感，增加農業生產者的收入提高獲得感，以解決農業生產越來越缺少勞動力的困境。

3.4 推進社會資本投入鄉村振興事業并提高資金使用效率

通過對2014-2020年歐盟共同農業政策四大支持政策解讀，可以較清晰地看出歐盟對未來農業發展的引導方向和未來農業發展面臨的主要矛盾及解決方案。歐盟共同農業政策的農村發展目標與我國目前正在實施的鄉村振興目標基本一致，都是系統性地支持鄉村的現代化全面發展。隨著2020年我國脫貧攻堅全面完成，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成，國家出臺了系列支持鄉村振興的法律和政策，并提出“到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現。到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。”的百年奮斗目標，一方面要持續加大政府資金投入，參考歐洲農業發展基金的6項優先級發展項目，在資金使用方面重視資金的使用效率，把有限的資源投入到廣大的農村中，以綠色可持續發展為導向，提高農業補貼政策的引導性和精準性;另一方面，要積極引導民間資本和金融機構成立類似歐洲農業發展基金的金融機構，引導社會資金投入到農村事業中支持鄉村振興。

4 結語

綜上所述，我國作為農業生產大國，地區農業發展水平差異較大，面對國內產業發展形勢和國際貿易規則要求，國家在制定農業支持政策的過程中需要綜合考慮的因素錯綜復雜。在遵守國際規則的框架下，國外發達國家經濟體類似歐盟共同農業政策相關的農業支持政策，對制定精準的農業補貼政策，引導農業發展方向，建立健全與鄉村振興相適應的農業支持體系，提升我國農業政策的支持效率具有一定參考價值。進入新的歷史發展階段，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立新發展理念，根據國情和農情發生的新變化，始終抓好糧食供給安全不放松，提高農民收入和生活水平不放松，提升農產品產量和質量不放松，改善農村居住環境和生產環境不放松，通過財稅政策、金融政策、惠農政策等長期穩定地對農村、農業和農民進行扶持，來保障國家糧食安全、農產品供給、農民增收和促進農村發展。

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（責任編輯：陳文靜）

收稿日期：2021-11-22

作者簡介：盧璇屹，女，1988年生，碩士，講師，主要從事歐盟政策、中歐關系研究。