制度建設與執行并重破解水利資金管理難題——關于審計結論的幾點思考

李智斌

（婁底市水利局 婁底市 417500）

近年來，特別是《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》出臺以來，各級財政進一步加大了對水利資金的投入力度，水利資金數額之大前所未有。確保水利資金安全的有效使用，不僅關系到財政資金的使用效益，而且關系到水利改革發展的成敗。從近期財政和審計部門對水利資金使用情況的審計檢查來看，水利資金管理依然是薄弱環節，如何加強水利資金使用監督管理成為當務之急。

1 水利資金審計中出現的主要問題

1.1 配套資金不到位

水利資金來自中央和地方各級部門，多年來始終存在項目地方配套資金不到位的現象。按現行規定，地方政府上報立項方案時必須書面承諾配套一定比例的項目建設資金（包括財政資金和農民籌資籌勞），否則不予立項。為了爭取到項目，地方政府都承諾配套，而實際到位卻很難，因此無法完成設計工程任務，縮減工程量、虛報工程量、降低工程建設標準的現象較為普遍。

1.2 招標投標不規范

（1）水利工程建設項目的設計、監理、施工、材料采購達到國家規定規模應當招標而沒有招標。

（2）虛假招標、圍標串標。招標信息公開度不夠，對于依法應該進行公開招標的項目，招標單位未發布招標公告或者信息發布不到位，未能將招標信息有效傳遞給潛在投標人。投標人之間互相串通，以一家單位為主要投標人，其他單位作為陪襯左右中標。

（3）違法轉包分包。投標人中標后，將工程直接轉包或違法分包給其他單位或個人，從中收取管理費，以包代管，未履行保證工程質量和安全的職責。

1.3 資金使用不規范

水利資金日常監管不力，造成資金管理和使用不規范、不公開透明，主要有：

（1）部分資金以撥代支付給鄉鎮，難以做到有效監管。

（2）超標準列支建設管理費，造成財政資金浪費。

（3）超范圍支付評審費等。

（4）大額現金支付工程款、設計費等。

（5）擠占挪用專項資金。

（6）擅自變更設計方案、虛報工程量等方式，套取專項資金。

（7）滯留專項資金影響工程實施等行為。

1.4 項目選擇不合理，存在“撒胡椒面”現象

（1）項目建設地點選擇圖簡單，注重選擇交通便利，農業基礎條件較好，農民相對富裕，項目實施難度小的地方，這些地方成了各項目實施部門的“必爭之地”，農業綜合開發項目、土地整理項目、扶貧項目、以工代賑等都在同一區域實施，導致重復建設的現象十分嚴重，造成人力、物力、財力的大量浪費。

（2）項目隨意變更計劃實施范圍，存在人情項目，鄉鎮找得多項目多，有的鄉鎮一年幾個項目，而有的鄉鎮幾年無項目。

（3）不注重整體推進，沒有形成合力。上級下達指標后，縣里在分配資金時往往采取“撒胡椒面”的做法，使水利資金投入無重點，造成“人人吃飯、人人吃不飽”，不能發揮資金的規模效益。

1.5 竣工財務決算不及時，資產難移交，后期管護缺位

水利項目，特別是小型農田水利項目重建輕管思想嚴重。按目前的管理模式，水利建設項目一般實行報賬制，由于竣工財務決算不及時，資產難移交，造成有賬的不管資產，管資產的無賬目，最后造成資產流失。目前大多數小型農田水利工程設施所有權歸村集體所有，由村集體實行統一管理和維護。但改革開放以來，在穩定土地承包經營權，實行家庭聯產責任制的同時，村組集體的組織能力不斷弱化，特別是農業稅取消和“兩工”取消后，村組集體更是缺乏資金和能力進行農田水利工程建設和管護，導致工程建好后無人管護，毀損嚴重，沒有很好發揮工程建設效益。

2 關于破解水利資金管理難題的幾點思考

通過對審計水利資金發現問題的分析，有些是制度設計存在缺陷，有些是相關制度不夠完善，更多的是制度執行力出了問題。破解水利資金管理難題，各級水利部門要拓寬工作思路，更新工作理念，創新工作方法，加大資金監管力度，在實踐中不斷強化資金監管意識，建立水利項目全過程資金管理體系。

2.1 做好頂層設計，破解水利項目配套資金難落實的問題

破解配套資金難以到位，通過多條腿走路，從源頭杜絕擠占挪用專項資金的癥結。

（1）合理劃分中央與地方的事權。如中西部貧困地區，本來經濟社會發展相對落后，水利建設相對滯后，地方財力嚴重不足，需要通過爭取項目來帶動發展，而地方配套政策的存在使項目爭取成了“雙刃劍”，爭來的項目無法落實配套資金，項目無法按計劃任務完工，上級部門要打板子，不爭又會影響地方發展，影響人民群眾的根本利益。通過調查了解，有些縣市1年按政策要求需要配套到位項目資金達到了該縣市全年財政收入的1～2 倍，而這些縣市的財政都是吃飯財政，根本無力為項目建設進行必要配套，一味要求全額配套與實際情況不符。假配套，擠占挪用專項資金，甚至套取資金用于支付設計、監理費就成了無奈之舉。中央層面應根據水利的公益性、基礎性、戰略性特征，在水利項目配套資金政策的制定時既要考慮如何調動地方的積極性，更要考慮地方的經濟承受能力和水利項目的類別。中央應根據水利項目的類別（如城市防洪、農田水利建設）和縣市可用財力的規模合理確定配套比例，免除或降低中西部貧困地區、糧食主產區水利項目地方配套比例，但要加強項目的績效評估考核力度，合理確定績效考核指標，增強量化指標所占比例，確保資金合理使用。

（2）省、市、縣資金配套分工明確。財政“省直管縣”體制下，省級財政要承擔配套資金的主要責任，加大對財政“省直管縣”，特別是貧困縣的配套資金投入力度； 設區市財政要承擔市轄區配套資金的主要責任；縣級政府要承擔起水利項目應有責任，盡力落實地方配套必要經費，堅決杜絕零配套。

（3）水利部門依法足額征收水利規費，夯實水利建設資金基礎。一要抓好水利建設基金和從土地出讓收益中計提農田水利建設資金的政策落實。二要抓好水土保持設施補償費、水資源費等水利規費的征收力度。

2.2 把握關鍵環節，制度建設與執行并重，堵住水利資金管理漏洞

（1）健全水利資金管理制度體系。水利部門要按照“依法行政、依法理財”和預算資金管理的有關要求，全面加強水利資金管理制度建設，建立健全覆蓋資金分配、撥付、使用和項目立項、設計、實施、驗收、后續管理等環節在內的，整個資金運行全過程的管理制度體系，確保每項水利資金都有相應的資金管理制度。

（2）從嚴把好項目申報關。規范項目審批程序，把好申報材料質量關，申報單位要對申報材料的真實性、準確性、可行性、合法性負責。要積極創新工作方法，采取競爭立項、差額推薦、自下而上申報等方式遴選水利項目，并確保遴選的公正、公開和公平。對有明確投入要求的水利項目，各地要嚴格履行申報項目時提出的地方投入承諾，確保資金落實到位。可以探索地方投入先行到位，先行使用辦法，凡承諾投入不到位的，中央資金不撥付的政策。

（3）從嚴把好項目資金使用管理關。一要建立風險評估圖。梳理項目資金管理關鍵節點，建立經濟活動風險定期評估機制，對經濟活動存在的風險進行全面、系統和客觀的評估，以表格、圖形的方式標出風險控制節點、防范要求和注意事項。二要提高水利建設項目方案制定的科學性和合理性，明確要求水利建設項目建設方案一經審批，不得擅自變更。三要建立水利項目資金使用全過程監管體系。健全事前、事中、事后的檢查、抽查、驗收、總結、考評等管理制度。要采取日常監督檢查與專項監督檢查相結合的方式，對水利項目建設、資金使用管理、施工進度和支付進度等情況加強檢查監督。四要嚴格執行政府采購法和招標投標法的相關規定，強化采購監督，嚴格水利工程質量管理，加強質量現場查驗，重點監督檢查施工、監理等參建單位的管理技術力量配備、持證、到崗、履職情況，強化水利項目建設監理工作，明確監理責任，依據現行規程規范，嚴格實施監理程序。五要強化合同管理，嚴格規范水利建設項目資金使用撥付程序，明確責任主體，加快撥付進度，杜絕年末突擊花錢。大力推進國庫集中支付制度，減少現金支付，切實做到專款專用，嚴禁截留、滯留、轉移、挪用資金。

（4）盡早謀劃，抓好項目建后管護關。項目實施完畢后，及時抓好驗收、竣工財務決算審核審批，抓好項目實施后的跟蹤問效和績效考評工作，檢查、抽查、驗收不合格的項目必須限期整改。堅持“建設與管護并重”的原則，按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，明確各類投資渠道和投入方式興建的水利工程的產權劃分，確定產權歸屬，明確管護主體，落實管護責任。產權所有者作為工程管護的當然責任主體，也可采取承包、租賃、拍賣、股份合作及委托管理等方式，通過簽訂有效合同、完備相關手續、明確各方責權利，交由第三方實施管護運行。國家可以對各農民用水者協會、大戶承包及家庭農場、專業化服務組織等新型農田水利管護模式，在項目安排上予以優先考慮和傾斜，在管護經費上予以適當的財政補助，確保水利設施長久發揮效益。

2.3 加大信息公開力度，建立違規責任追究制

（1）建立水利工程建設項目信息公開、公示制度。通過電視、廣播、報刊、網絡、村務公開欄等多種形式，將水利項目遴選程序、遴選結果、建設內容、資金來源、招投標情況、資金使用、監督電話等情況進行全面公示，接受社會監督。

（2）明確各有關部門、單位、人員在水利資金管理中的責任，做到一級抓一級，層層抓落實，把水利資金使用管理納入各級黨政領導廉政建設責任制的主要內容。建立健全水利信息反饋和報告制度，及時出臺政策性強，有力度的違紀違法處理辦法。凡是在各級各類檢查中發現的，或被媒體曝光、群眾舉報并核實的水利資金使用不規范、項目建設管理混亂等問題，一經核實，必須嚴肅處理和限期整改到位，并實行“一案雙查”，不僅要追究直接責任人，而且要追究有關領導的連帶責任，讓違紀違法者得不償失，斬斷伸向水利資金的黑手。

（3）建立設計、施工、監理、供貨等單位的誠信評價體系。建立誠信信息平臺，凡是有參與圍標串標、違法轉包分包、弄虛作假騙取中標、串通套取專項資金行為的單位和相關責任人員，一律記入誠信黑名單，除依法依規處理外，還要在一定期限內限制其參與本地水利項目建設。凡是在工程建設過程中工程質量低劣，出現威脅人民群眾安全的“豆腐渣工程”的單位，除依法追究其法律責任外，還要終身禁止責任單位和相關責任人員參與本地水利項目建設。提高違法違規成本，保障守法合法利益，達到凈化水利建設市場，確保水利資金發揮應有效益。