推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化專(zhuān)題調(diào)研

內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)改委調(diào)研組

近年來(lái)，內(nèi)蒙古堅(jiān)決貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于新型城鎮(zhèn)化工作的決策部署，按照以促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心、以提高質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化思路，持續(xù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

一、存在的主要問(wèn)題

城鎮(zhèn)建設(shè)和管理水平亟待提高。城市發(fā)展存在“重物輕人”“見(jiàn)物不見(jiàn)人”的問(wèn)題，醫(yī)院、地下管網(wǎng)、垃圾處理、應(yīng)急救援等公共服務(wù)設(shè)施和配套設(shè)施不健全，城市、旗縣城和部分較大的鎮(zhèn)中小學(xué)學(xué)位不足。

農(nóng)牧民工市民化任務(wù)依然繁重。從戶籍人口城鎮(zhèn)化率來(lái)看，內(nèi)蒙古的戶籍人口城鎮(zhèn)化率仍較低，戶籍人口增長(zhǎng)的城市多以鄰近旗縣城鎮(zhèn)人口遷入為主，自治區(qū)仍有大存量的農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口尚未落戶城鎮(zhèn)，處于流動(dòng)性居住和就業(yè)狀態(tài)。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的潛力有待激發(fā)。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡仍然是最大的短板。城鄉(xiāng)要素合理流動(dòng)機(jī)制還存在缺陷，城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)通道還未完全打通，一些突出問(wèn)題亟待解決。

城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐能力弱。內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)增速放緩，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)就業(yè)需求相對(duì)下降，降低了城市對(duì)人口的吸納能力。內(nèi)蒙古東西狹長(zhǎng)且空間面積較大，盟市間空間距離大，呼包鄂烏中心城市群的輻射帶動(dòng)作用難以擴(kuò)散到偏遠(yuǎn)地區(qū)；各地產(chǎn)業(yè)布局雷同，沒(méi)有形成沿產(chǎn)業(yè)鏈的深入聯(lián)系和分工，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)動(dòng)性較弱。同時(shí)，受配套功能不完善、人才流失、勞動(dòng)力素質(zhì)低等因素制約，內(nèi)蒙古有相當(dāng)一部分城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)割裂，致使城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聚集帶動(dòng)社會(huì)分工深化、細(xì)化不夠，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民“進(jìn)得來(lái)、留不住”。

區(qū)域內(nèi)人地指標(biāo)變化存在不均衡性。農(nóng)村人口減少數(shù)量及減少用地規(guī)模與城鎮(zhèn)人口增加數(shù)量及增加用地規(guī)模要與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，“人地掛鉤”政策尚需根據(jù)自治區(qū)實(shí)際情況進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)性研究和實(shí)踐探索。

二、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議

習(xí)近平總書(shū)記在十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，要構(gòu)建多中心帶動(dòng)、多層級(jí)聯(lián)動(dòng)、多節(jié)點(diǎn)互動(dòng)的新型城鎮(zhèn)化格局。內(nèi)蒙古必須正確認(rèn)識(shí)并適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新形勢(shì)新要求，謀劃當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期新型城鎮(zhèn)化發(fā)展新思路，努力走出一條體現(xiàn)中央要求、符合內(nèi)蒙古實(shí)際的新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展新路子。

堅(jiān)持以農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為核心，著力提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。以堅(jiān)決維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)牧民依法取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)為前提，繼續(xù)深化戶籍制度改革，消除一切附加條件，簡(jiǎn)化戶籍遷移手續(xù)，加強(qiáng)落戶政策宣傳，開(kāi)通線上申請(qǐng)審核系統(tǒng)，大幅提高落戶便利性，讓轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民進(jìn)得來(lái)。重點(diǎn)圍繞構(gòu)建農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵(lì)機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶較多地區(qū)的財(cái)政支持，充分調(diào)動(dòng)旗縣市積極性。堅(jiān)持循序漸進(jìn)、量力而行，建立完善有利于農(nóng)牧民進(jìn)城的就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療和社會(huì)保障制度，加快實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)讓根河市民盡享宜居環(huán)境 張文秀/攝

以加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境建設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式。從“重物輕人”的高代價(jià)、粗放型的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向以人為本、城鄉(xiāng)融合、綠色低碳、集約型城鎮(zhèn)化。在城鎮(zhèn)布局方面，大中城市要適度發(fā)展，著力加快發(fā)展縣級(jí)市和旗縣城。通過(guò)調(diào)整城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和人口的空間分布，在城市化地區(qū)以集中集聚為主，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)以分散集聚和生態(tài)移民為主，形成與生態(tài)環(huán)境相適應(yīng)的相對(duì)集中的多元化城鎮(zhèn)布局。在城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面，強(qiáng)化節(jié)能降耗，倡導(dǎo)綠色生產(chǎn)、生活和消費(fèi)模式，加大低碳技術(shù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)智能化管理，建設(shè)生態(tài)城市、田園城市、海綿城市，推進(jìn)“兩型社會(huì)”健康發(fā)展。

立足地域特征，構(gòu)建“一群雙星多點(diǎn)”的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。按照十九屆五中全會(huì)要求，科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)化空間架構(gòu)，推動(dòng)形成“一群雙星多中心”城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。“一群”指呼包鄂烏城市群，“雙星”指建設(shè)赤峰通遼區(qū)域中心城市，“多中心”指中小城市和縣城。一是發(fā)揮城市群的核心作用。呼包鄂烏城市群作為我區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展龍頭，要繼續(xù)打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步聚集經(jīng)濟(jì)和人口，呼包二市中心城區(qū)適度控制人口規(guī)模增長(zhǎng)速度。二是培育區(qū)域中心城市。赤峰、通遼要通過(guò)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)牧區(qū)、生態(tài)功能區(qū)人口逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，形成區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展中心。三是發(fā)揮盟市駐地在城鎮(zhèn)化的作用。以提高公共服務(wù)供給能力為依托，吸引本地中高端居民融入盟市駐地。加強(qiáng)大中城市周邊旗縣城建設(shè)，著力完善城市服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)衛(wèi)星城市與中心城區(qū)相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充，推動(dòng)中心城市與周邊旗縣城關(guān)鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木聯(lián)動(dòng)發(fā)展，形成組團(tuán)式發(fā)展的新格局。四是滿足農(nóng)牧民就近城鎮(zhèn)化的需求。旗縣城是連接城鄉(xiāng)的紐帶，是農(nóng)牧民城鎮(zhèn)化的“跳板”。要加快補(bǔ)齊旗縣城公共服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、公用設(shè)施和產(chǎn)業(yè)培育中的短板弱項(xiàng)，以增加學(xué)位供給為突破口，適應(yīng)農(nóng)牧民到旗縣城就業(yè)、就學(xué)、居住的要求，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)市、旗縣城和部分較大建制鎮(zhèn)承載大部分本地常住人口的目標(biāo)，使旗縣城成為農(nóng)牧民城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場(chǎng)。五是加強(qiáng)沿邊城鎮(zhèn)建設(shè)。以陸路對(duì)外開(kāi)放口岸為依托，推進(jìn)滿洲里、二連浩特、甘其毛都、策克等潛力型城鎮(zhèn)以產(chǎn)聚人，戰(zhàn)略支點(diǎn)型城鎮(zhèn)以城聚產(chǎn)。以樞紐口岸和區(qū)域交通樞紐節(jié)點(diǎn)城市為中心，推動(dòng)形成口岸經(jīng)濟(jì)與腹地經(jīng)濟(jì)聯(lián)運(yùn)發(fā)展模式，打造以內(nèi)陸鄰近的大中城市為輻射源、邊境縣級(jí)市轄區(qū)為樞紐、邊境口岸和小城鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)、邊境特色小鎮(zhèn)為散點(diǎn)的邊境一線城鎮(zhèn)廊帶。