建立城鄉統一用地市場的可行性研究

許小珊

摘 要：我國土地政策的基本特征是城鄉二元土地所有制以及國家土地一級市場的壟斷，城市和農村土地享有不同權利。近年來，我國大量非農建設用地都在自發流轉，集體土地市場客觀上已經形成，但由于相關法律、法規和制度沒有建立起來，致使國家土地利用規劃實施受到嚴重影響，耕地保護受到嚴重威脅，國家、集體以及農民個人的利益受到嚴重損害。為此，迫切需要解決農地流轉無序狀態，建立并完善城鄉統一的建設用地市場和相關制度，打破城鄉二元結構，推動土地資源合理配置，縮小城鄉經濟差距，維護農民利益并提高農民收入，實現城鄉協調發展。

關鍵詞：統一市場必要性;建設;措施

緒論：以公開、規范的方式轉讓集體建設用地使用權，形成統一、開放、競爭、有序的城鄉統籌建設用地市場體系，有利于提高土地資源配置效率和農村經濟的更快發展，也是實現城鄉協調發展是現階段社會主義市場經濟體制改革的必然要求。

一、建立城鄉統一的建設用地市場可行性

現假設允許集體所有土地能直接進入一級土地市場，因此我國當下的土地市場有如下六個特征：①城鎮與農村的土地質量相同;2城鎮與農村的土地成本為零且固定不變;3）土地需求曲線是線性的;4）城鎮和農村都能準確了解土地的需求曲線;5）城鎮和農村都相互了解對方土地供給數量，并據此確定自身土地供給量;6）城鎮和農村都根據市場需求調整供給數量，以實現受益最大化。古諾雙壟斷市場模型如圖1所示：土地市場的需求曲線為線性，橫軸代表土地的需求量，縱軸代表土地的需求價格，Pa代表市場上土地的最高價格，Q6代表市場上土地的最大需求量，P1代表城市土地的價格，P2代表農村土地的價格，Q1代表城市土地的供給量，Q2代表農村土地的供給量，Q=Q1+Q2代表土地的總供給量，H1代表城市土地的總銷售收入，H2代表農村土地的銷售收入H=H1+H2代表土地的總銷售收入。根據古諾模型及以上假設可以得出以下結論：

（2）當農村的土地和土地交易不受限制時，此時的土地市場由城市土地和農村土地組成，土地市場就是雙頭壟斷市場。此時政府和農民愿意提供的土地的數量都是Q1=Q=1/3Qb，價格是P=P1=P2=1/3Pa， ?市場總供給量是Q=Q1+Q2=2/3Qb。 政府和農民分別能夠獲得的最大銷售收入是F1=F2=Q1×P1=Q2×P2=1/9PaQb。政府和農民的總銷售收入是H=H1+H2=2/9PaQbo

在古諾模型均衡分析中，城鎮獨占土地市場和城鄉雙頭壟斷土地市場的古諾模型均衡結果對比如表1所示：

當建立起統一的城鄉土地市場后，通過土地的古諾模型分析結果，可以得出以下結論：1）土地的總供給量（總需求量）增加;2）土地的價格降低;3）政府獲得的收入減少，實際上是讓利給農民和土地消費者;4）農民增加了收入，改善了農民生活。從以上述結論中不難發現農村土地納入土地市場有利于土地市場的健康發展，另外對建設和諧社會也具有積極的促進作用。古諾模型的理論分析證明，城鄉統一的土地市場是我國土地市場發展的切實可行的最佳選擇，我國應逐步構建城鄉統一的土地市場。

以西方經濟學基本原理分析集體非農建設用地進入土地市場所帶來的利益。如圖2所示：

二、可行性模式討論

建立城鄉統一用地市場的可行性模式探索。 黨的十八屆三中全會《決定》提出：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”;“完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”。這為建立城鄉統一的建設用地市場提供了保障。

（1）進一步擴大土地的權能。現代市場經濟是統一開放、公平競爭的經濟，要求各類要素平等交易，農村集體經營性建設用地作為重要的生產要素也不例外。《決定》在深入總結國內外經驗的基礎上提出，農村集體經營性建設用地實行與國有土地同等入市、同權同價;農村集體經營性建設用地入市要以嚴格用途管制、符合用地規劃為前提。實行用途管制是確保土地利用經濟效益、社會效益、生態效益相統一的根本途徑，是統籌經濟發展與耕地保護的重要舉措。無論國有建設用地還是農村集體經營性建設用地，都要遵守用途管制和用地規劃。

（2）進一步規范集體建設用地流轉。政府應當建立健全集體建設用地市場和集體建設用地流轉服務功能，加快建立農村集體經營性建設用地流轉制度，并將農村集體經營性建設用地交易納入已有國有建設用地市場等交易平臺，以促進公開公平公正和規范交易。進一步深化征地制度改革，為建立農村集體建設用地市場留出充足空間，將征地界定在公共利益范圍內，逐步減少強制征地數量。建立對被征地農民合理、規范、多元保障機制，就是從就業、住房、社會保障等多個方面采取綜合措施維護被征地農民權益，使被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障，確保社會和諧穩定。

三、建立城鄉統一建設用地市場的保障措施

建立城鄉統一建設用地市場涉及重大利益格局調整，事關全局、意義重大、政策性強，是一項極為復雜的系統工程。必須切實加強領導，堅持培育扶持和嚴格管控相結合，從法制建設、用途管制、確權登記、市場管控、共同責任等方面整體設計、配套推進。

1.加快推進相關法律法規修改和制度建設。這是建立城鄉統一建設用地市場的首要任務。要抓緊修改《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》等法律法規。同時，加快推進建立統一建設用地市場的相關制度建設。改革完善土地稅制，合理調節農村集體建設用地流轉收益，促進城鄉建設用地市場繁榮發展。

2.全面落實用途管制和規劃要求。這是建立城鄉統一建設用地市場的重要前提。以土地利用總體規劃為依托，綜合各類相關規劃，加快建立完善國土空間規劃體系，明確城鄉生產、生活和生態功能區范圍，充分考慮新農村建設、現代農業發展和農村二、三產業發展對建設用地的合理需求，為建立城鄉統一的建設用地市場提供用途管制和規劃安排。

3.扎實做好城鄉建設用地確權登記發證工作。這是建立城鄉統一建設用地市場的重要基礎。加強農村地籍調查，盡快完成農村集體建設用地、宅基地和城鎮國有建設用地的確權登記發證工作。加快建立城鄉建設用地統一登記信息查詢系統。抓緊研究制定不動產統一登記條例。

4. 扎實做好城鄉建設用地確權登記發證工作。這是建立城鄉統一建設用地市場的重要保障。深化農地轉用計劃和審批管理制度改革，建立健全農村集體建設用地節約集約標準體系;切實發揮土地儲備對建設用地市場的調控功能。加強新形勢下對城鄉建設用地違法違規行為的執法監察。要建立公平開放透明的市場規則，完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉統一的建設用地市場。

5.協力構建共同責任機制。這是建立城鄉建設用地市場的重要措施。充分發揮方方面面的積極性、主動性和創造性，形成推進合力。必須堅持黨的領導，人大、政府、政協等各負其責;必須加強部門聯動、政策協調，健全統籌協調推進改革的工作機制，統籌規劃和協調重大改革;必須充分相信群眾、依靠群眾，切實發揮農村集體經濟組織的主體作用，增強其履行農村集體土地所有者職責和維護農民土地權益的能力。

參考文獻

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