《2019年實現可持續發展目標所需轉變及其指數和指示板全球報告》分析與政策建議

周全，董戰峰*，潘若曦

(1．生態環境部環境規劃院，北京 100012；2．中國人民大學環境學院，北京 100872)

《2019年實現可持續發展目標所需轉變及其指數和指示板全球報告》[1](以下簡稱《報告》)以2018年數據為基礎，評估全球162個國家和地區為實現2030年議程所做出的努力，測算SDG指數并進行排名，用SDG指示板顏色展現各國與實現目標的差距。本年度報告新增一項評估SDG Trend(SDG趨勢)指標，衡量各國近年來實現SDG的趨勢，推斷該趨勢能否保證在2030年實現可持續發展目標。本文著重分析國際層面SDG實現進展的國別、區域差異，為更好地推進實施SDG 2030提出政策建議。

1 評估方法學與指標體系變化

1.1 數據篩選和來源

《報告》對于每項SDG涵蓋的細分指標數據篩選標準為：覆蓋國家和地區的范圍廣、相關性和普適性、統計準確性、時效性。數據獲取途徑有：首先考慮官方可持續發展目標對應指標，若官方指標存在數據缺失等問題，則考慮其他權威的國際數據庫、研究機構或國際組織(世界銀行、經濟合作與發展組織、世界衛生組織、聯合國糧食及農業組織、國際勞工組織等)以及家庭調查或民間社會組織等正式發布的文獻或數據。

2019年SDG指數評估涵蓋162個國家和地區，相較2018年增加了科摩羅、斐濟、馬爾代夫、巴布亞新幾內亞、圣多美和普林西比、瓦努阿圖6個國家。表1展示了2019年評估納入的新指標，以及因計算方法和數據提供者的估值發生變化而替換或修改的指標。

表1 2019年SDG指標和指示板中包含的新指標和替代指標[1]

1.2 SDG指數和SDG指示板的構建

SDG指數由17項SDG目標構成。對于SDG目標下的細分指標，依次審查極值、數據標準化、加權聚合，通過計算各細分指標以及17項SDG總目標的均值，綜合得出一國SDG指數得分[3]。SDG指示板采用綠色、黃色、橙色和紅色四色法表示，分別表示各國距離實現某項SDG面臨的挑戰越來越嚴峻。界定指示板顏色的閾值均采用絕對形式規定，數據來源于SDGs和其他官方渠道，其設定充分征詢了廣大專家團隊的意見和建議，并保證適用于所有國家。對于每項SDG總目標，其指示板顏色采用其細分指標中得分最低的兩個指標標準化之后的平均值來表示。

1.3 新增評估方法—SDG趨勢

《報告》采用“SDG趨勢”來評估各國近年來實現各項SDG的趨勢，即用過去幾年歷史數據計算一國向某項SDG邁進的速度并推斷該速度能否保證該國在2030年前實現目標。計算SDG趨勢的步驟為：(1)選擇數據質量能夠計算SDG趨勢的細分指標，計算2010—2030年若要實現該項指標需要的年均增長率；(2)計算該項指標最近五年的實際年均增長率；(3)用0—4等級量化前兩步的增長率差異；(4)將0—4等級轉換為“四箭頭系統”：紅色(0—1等級)、橙色(1—2等級)、黃色(2—3等級)和綠色(3—4等級)箭頭分別表示“下降”“停滯”“適度改善”和“步入正軌”四種SDG趨勢；(5)當某項SDG目標有超過75%的細分指標能夠計算趨勢時，求其均值作為該項SDG總目標的趨勢。圖1和圖2直觀展現如何量化0—4等級和轉換“四箭頭系統”。

注：“四箭頭系統”分別表示當前各項可持續發展目標的不同實現趨勢，↓指代報告中的紅色箭頭，表示“下降”趨勢；→指代報告中的橙色箭頭，表示“停滯”趨勢；↗指代報告中的黃色箭頭，表示“適度改善”趨勢；↑指代報告中的綠色箭頭，表示“步入正軌”趨勢。

圖2 描述SDG趨勢的“四箭頭系統”[1]

2 全球評估結果

2.1 國家層面

丹麥以SDG指數85.2高居榜首，在消除貧困、減少不平等、和平正義與強大機構(SDG1、SDG10、SDG16)等方面成果顯著，但是部分生態環境目標仍面臨重大挑戰：生態系統保護(SDG14)和可持續消費與生產模式(SDG12)被評級為“紅色”，應對氣候變化(SDG13)、可持續城市與社區(SDG11)被評級為“橙色”。SDG趨勢方面，丹麥有超過一半的SDG趨勢為綠色(“步入正軌”)，例如水和環境衛生的可持續管理(SDG6)、清潔能源(SDG7)等。一些社會領域的SDG如實現性別平等(SDG5)、促進就業與經濟可持續增長(SDG8)的實現趨勢“逐步改善”。

2019年SDG指數排名最后五位的國家分別為馬達加斯加(46.7)、尼日利亞(46.4)、剛果民主共和國(44.9)、乍得(42.8)和中非共和國(39.1)。這些國家的絕大部分SDGs面臨嚴峻挑戰，SDG趨勢也不容樂觀，尤其是基礎設施與社會服務提供(SDG1—SDG9)。例如，馬達加斯加有40%目標的實現處于“停滯”狀態。但是這些國家生態環境領域的某些目標往往表現相對較好，例如中非共和國在應對氣候變化(SDG13)、保護陸地生態系統(SDG15)實現上“步入正軌”。

美國在2019年SDG指數中排名第35位。17項SDG總目標中有7項被評為面臨嚴峻挑戰(“紅色”)，沒有評級為“綠色”的目標，尤其是應對氣候變化(SDG13)方面需要做出較大努力。美國近年來SDG趨勢有顯著的目標差異，促進教育(SDG4)、促進就業與經濟可持續增長(SDG8)和發展工業、創新與建造基礎設施(SDG9)的實現“步入正軌”，而減少不平等(SDG10)、應對氣候變化(SDG13)、保護和可持續利用海洋和海洋資源(SDG14)以及基于可持續發展目標的全球伙伴關系(SDG17)的實現處于“停滯”。

新興經濟體國家排名差異較大，中國(第39位)排名最高，最低的是印度(第115位)，巴西居中(第57位)。新興經濟體國家的生態環境領域SDGs面臨重大治理挑戰，如SDG12(可持續消費與生產模式)，保護陸地和海洋(SDG14和SDG 15)均被評級為“橙色”或更差。印度近年來的SDG趨勢差異較大，消除饑餓(SDG1)、促進就業與經濟可持續增長(SDG8)和應對氣候變化(SDG13)已經“步入正軌”，但性別平等(SDG5)、保護陸地生態系統(SDG15)等目標的實現出現“停滯”甚至“下降”。新興經濟體國家自身可持續發展和共同協作對于推進全球可持續發展有重要意義，需要科學把握SDG領域的工作重點。

G20國家中，排名最高的是法國(第4位)，最低的是印度(第115位)。法國近年來實現SDG趨勢較好，除了應對氣候變化(SDG13)和基于可持續發展目標的全球伙伴關系(SDG17)外，其余都已經“步入正軌”或“逐步改善”。G20國家擁有的人口數量占世界總人口的2/3，國內生產總值占全球85%，貿易占全球75%以上，二氧化碳排放量占全球能源相關排放量的80%左右。G20國家實現SDG的表現對世界各國產生明顯的影響。

中國2019年SDG指數得分為73.2分，在162個參評國家和地區中排名第39位，比2018年上升15個名次(2018年共156個國家和地區參評，居第54位，SDG指數得分70.1分[4])。17項SDG總目標表現存在差異，消除饑餓(SD2)、促進教育(SDG4)、促進就業與經濟可持續增長(SDG8)的全球排名大幅上漲，生態環境領域SDG的細分指標中存在較多短板，2019年表現為“紅色”的4項目標(SDG10、SDG13、SDG14和SDG 16)中有50%與生態環境相關。有3項SDG趨勢被評為“步入正軌”(SDG1、SDG8和SDG9)，而應對氣候變化(SDG13)、保護海洋和陸地(SDG14和SDG15)的實現趨勢被評為“停滯”。表2展現了2019年參評的162個國家和地區SDG指數排名情況。

表2 2019年全球SDG指數

續表

續表

2.2 區域層面

從SDG指數和排名來看，區域特征十分顯著。(1)經濟合作與發展組織(OECD)國家排名整體靠前，成員國基本在前40名，前20名則全部為OECD成員國，排在最后的是土耳其(第79名)。盡管排名靠前，但SDG指示板顯示每個OECD成員國平均有1/3的指標評級為紅色，大多數OECD國家面臨的最嚴峻的挑戰是應對氣候變化(SDG13)和生態系統保護(SDG14和SDG15)，并且有明顯的國際溢出效應。除此之外，部分OECD國家存在收入、地區和性別不平等問題，細分指標如“調整后基尼系數、帕爾瑪比值、老年人貧困率”等較高。(2)東亞、東南亞以及南亞國家的排名差異大，中國(第39位)、泰國(第40位)和越南(第54位)排名領先，而印度(第115位)、孟加拉國(第116位)和巴基斯坦(第130位)較差。大多數東南亞國家面臨嚴峻的消除饑餓(SDG2)、確保健康生活方式(SDG3)和實現性別平等(SDG5)挑戰。(3)東歐和中亞地區大多數國家排名位居前50%，如克羅地亞(第22位)、白俄羅斯(第23位)，較少數國家排名靠后，如土庫曼斯坦(第101位)和阿富汗(第153位)。該地區國家在水和環境衛生可持續管理(SDG6)和清潔能源(SDG7)上的表現普遍較好，但和平正義與強大機構(SDG16)面臨嚴峻挑戰。(4)拉丁美洲及加勒比地區國家的排名差距非常大，個別國家排名靠前，但大多數處于中后位。哥斯達黎加在該地區表現最佳(第33位，得分75.0)，海地面臨的挑戰最大(第156位，得分48.4)。該區域國家的減少不平等目標(SDG10)面臨最嚴峻挑戰，且經濟增長帶來的負面環境效應明顯，在可持續消費與生產模式(SDG12)、應對氣候變化(SDG13)和保護海洋與陸地(SDG14和SDG15)等目標上挑戰突出。(5)中東和北非的干旱地區國家排名差異大，總體上靠后。表現較好的是阿爾及利亞(第53位)、突尼斯(第63位)，較差的是也門(第133位)和蘇丹(第147位)。該區域部分國家沖突導致一些可持續發展目標表現不佳甚至退步，例如確保健康生活方式(SDG3)、和平正義與強大機構(SDG16)，由于土地利用和農業問題以及化石燃料開采，消除饑餓(SDG2)、應對氣候變化(SDG13)等目標也面臨巨大挑戰。(6)撒哈拉以南的非洲地區排名集中在后40%。排名最高的是加蓬，但是僅位列第99位，且參評國家的后30名中有24名來自該區域。該區域的基礎設施與社會服務目標(SDG1—SDG9)表現不佳，但相對較低的消費水平也使得各國在應對氣候變化(SDG13)、保護陸地生態系統(SDG15)等目標上表現略好。

從《報告》新增的“SDG趨勢”評估角度來進行分析：(1)OECD國家社會經濟領域SDG實現趨勢略好于生態環境，這體現在SDG1—SDG11這11項社會經濟領域的目標實現趨勢為“適度改善”或“步入正軌”，但SDG13—SDG17這5項涉及生態環境的目標表現不佳，尤其是有72%的OECD國家應對氣候變化(SDG13)的趨勢為“停滯”甚至“下降”，保護海洋與海洋資源(SDG14)趨勢也類似。(2)東亞、東南亞和南亞國家社會經濟領域SDG實現趨勢多為“逐步改善”或更好，消除貧困(SDG1)是該區域近年來實現進展最快的目標。但是生態環境領域的保護海洋和陸地(SDG14和SDG15)目標，有超過70%國家的實現趨勢“停滯”甚至“下降”。(3)東歐和中亞國家的經濟領域SDG實現速度快于社會領域，但生態環境領域目標實現較為緩慢。該區域大部分國家近年來在促進教育(SDG4)、實現性別平等(SDG5)目標實現方面“停滯”，保護海洋和陸地(SDG14和SDG15)目標實現也“停滯”甚至“下降”，而消除貧困(SDG1)、促進就業與經濟可持續增長(SDG8)等目標的實現普遍“步入正軌”。(4)拉丁美洲和加勒比海地區的大部分國家在社會經濟領域SDG實現趨勢上滯緩，如促進教育(SDG4)、實現性別平等(SDG5)和發展工業、創新與建造基礎設施(SDG9)目標實現趨勢“停滯”甚至“下降”。生態環境領域的應對氣候變化(SDG13)目標在該地區實現進展差異較大，有玻利維亞、哥斯達黎加等12個國家“步入正軌”，但巴西、阿根廷等17個國家實現“停滯”或“下降”，這表明拉丁美洲及加勒比海地區還需在應對氣候變化方面實現更加有效的治理。(5)中東、北非的大部分國家社會經濟和生態環境領域目標實現均不佳，尤其在消除饑餓(SDG2)、實現性別平等(SDG5)、保護陸地和海洋(SDG14和SDG15)目標上有很大比例國家近年來實現趨勢“下降”。(6)撒哈拉以南非洲國家各個領域的SDG實現趨勢都較為遲緩，尤其是消除貧困(SDG1)、性別平等(SDG4)這類社會經濟目標與和平正義與強大機構(SDG16)這類安全目標，絕大部分國家近年來的實現趨勢“停滯”甚至“下降”。

3 結論與政策建議

3.1 結論

各國距離實現2030年議程都有面臨嚴峻挑戰的可持續發展目標，實現各項SDG的趨勢具有顯著差異。SDGs指示板表明，各國都存在一些被評級為“紅色”的仍然面臨嚴峻挑戰的SDGs，也都具有較多被評級為“黃色”和“橙色”即面臨緊迫挑戰的目標。很多東南亞、非洲國家迫切需要在消除貧困與饑餓、完善社會基礎設施等方面加強措施，相對富裕國家在生態環境領域尤其是應對氣候變化上面臨嚴峻挑戰。發達國家還應當注意在消除不平等、構建友好、可持續的全球伙伴關系等方面付諸努力。《報告》新增的SDG趨勢評估較為直觀地展現了各國近年來實現SDG的進展，為長期中達到實現2030年可持續發展目標所需的年均增速指明了方向。SDG趨勢表明，OECD、東亞的諸多國家生態環境領域目標近年來的實現趨勢“停滯”和“適度改善”居多，部分甚至“下降”；撒哈拉以南非洲國家、東南亞國家普遍在消除饑餓貧困、基礎設施、經濟增長等SDG的實現趨勢上處于“下降”或“停滯”。

各國生態環境領域目標表現普遍不好。一是清潔水與衛生設施(SDG6)。部分國家缺少飲用水環境基礎設施建設，存在用水安全問題。中國該項目標得分71.8，排名第75位，評級為“橙色”，未來需要加快解決飲用水水源地保護、城市污水處理等問題。二是采用可持續的消費和生產模式(SDG12)。大多數國家都需要加快轉變能源消費結構，向能源綠色化轉型。中國該項目標得分82.0，排名第86位，評級為“橙色”，推動能源轉型和新能源市場化建設仍是重中之重。三是應對氣候變化(SDG13)。除部分非洲國家、東南亞國家之外全球大多數國家表現不佳，氣候變化問題具有顯著的時滯性和國際溢出效應，需要各國政府充分合作，將統一的氣候變化治理納入本國框架。中國該項目標得分92.0，排名第72位，評級為“紅色”。四是保護和可持續利用海洋和海洋資源(SDG14)，中國該項目標得分36.2，排名第104位，評級為“紅色”，其中“防止過度捕撈”單項細分指標得分較高，但海洋生物多樣性、清潔水體和漁業養殖得分都較低。中國海洋開發潛在風險高，未來需要加大海洋生態綜合治理制度建設，推動海洋生態紅線管控和保護區建設，避免發生災難性海洋污染事件。五是保護陸地生態系統(SDG15)。中國該項目標得分62.7、排名第92位，評級為“橙色”，生態系統保護與經濟發展矛盾問題的解決還需政策強化。

需要注意發達國家日益顯著的“溢出效應”可能破壞其他國家實現SDG的努力。近年的報告納入“溢出效應”指標降低了一些發達國家的SDG指數評分，發達國家若利用其優勢地位破壞發展中國家利益，顯然不利于聯合國2030年議程的總體實現。“溢出效應”表現在幾個方面：一是生態環境領域的國際貿易隱含污染轉移、公海等全球公共領域使用等。二是經濟領域的制度差異形成避稅天堂導致的不公平稅收競爭、不開放不透明的金融體系等。三是安全領域的武器貿易、國際維和行動支持不足和有組織的國際犯罪，導致貧窮國家的穩定性降低。貧窮國家需要更為強有力的本國政府領導和更多國際援助才能面對其最嚴峻的SDG目標實現的挑戰，需要加強對其直接投資、國際稅收改革、技術分享、能力建設和更多的聯合國官方發展援助計劃。

3.2 政策建議

發揮中國制度優勢，著力解決生態環境領域可持續發展面臨的突出問題，將實現聯合國2030年議程貫穿落實在提升現代環境治理水平的進程之中，推動傳統產業綠色化改造和資源型城市轉型，重點解決農村人居環境、污水處理問題；進一步完善碳市場建設和區域大氣污染協同治理工作，積極參與全球氣候治理體系建設；發揮新成立流域海域生態環境監督管理局的統籌、治污與執法能力；發揮國家公園經濟發展與生態保護雙重職能保護生物多樣性，推動陸海生態系統等可持續發展目標的實現進程。

完善聯合國2030年議程SDG指標體系的標準化數據監測工作，盡快制定本土化的國家和地區層面可持續發展指標體系。目前各國SDGs監測都存在一定程度的數據缺口問題，中國也仍需完善數據來源渠道和統計監測機制。分析全球指標框架意義重大，但建立本土化的國家和地區可持續發展指標體系實際上更能反映脫貧攻堅、生態文明建設等中國關鍵發展領域。未來需要將國內可持續發展評價體系與聯合國2030年議程進行對標[2]，推進國家和地區層面同時開展可持續發展進展評估，在政策制定中傾向于發展較為滯緩的領域。

融合國家重要發展戰略與聯合國2030年議程，推動參與全球治理的體系與能力建設。將“一帶一路”倡議與沿線眾多發展中國家實現消除貧困、經濟發展與充分就業、生態環境治理協同推進，這也是促進可持續發展目標實現的伙伴關系(SDG17)的要求。“人類命運共同體”理念在愈加復雜的國際政治、經濟、衛生形勢下警示全球可持續發展需要休戚與共的合作。未來需增強“一帶一路”影響力，通過企業、技術、貿易等領域的創新，開辟一條更加平衡充分的可持續發展之路。