北京市地下綜合管廊全生命周期管理體系建設研究

聯合課題組

城市地下綜合管廊（以下簡稱“綜合管廊”）是城市地下用于集中敷設電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力和燃氣等市政管線的公共隧道。綜合管廊是城市基礎設施的重要組成部分，是支撐城市正常運行的重要生命線。

綜合管廊全生命周期管理是指，面向城市高質量發展需求，科學統籌人力、信息、資金等資源，對綜合管廊的規劃、投資、建設、運營各環節進行綜合協調的相關管理活動。它以實現綜合管廊全生命周期的安全、有序、高效運行為目的。

一、北京市地下綜合管廊建設管理開展及進展情況

近年來，北京市認真落實黨中央、國務院重大決策部署，大力推進綜合管廊建設，在管理組織體系建設、規劃和建設協調、綜合管廊運營監管和標準體系建設等方面進行了一系列探索實踐，取得了重要成果。

（一）綜合管廊規劃建設基本情況

北京市建有全國第一條綜合管廊，即1959年建成的東長安街綜合管廊，全長1076米。之后陸續有中關村西區綜合管廊和數條用戶綜合管廊建成，到2015年底，北京市建成綜合管廊7條，總長度為27.57公里。截至2018年底，已建成和在建綜合管廊30條，總長度為177.21公里。其中已建成綜合管廊13條，總長度為52.55公里;在建綜合管廊17條，總長度為124.66公里。目前已投入運營的綜合管廊主要分布在東城、朝陽、海淀、豐臺、石景山、通州、昌平和密云8個區。

2015年，《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（國辦發〔2015〕61號）發布后，北京市啟動了多項綜合管廊工程規劃，正式拉開了大規模建設的序幕。《北京市城市總體規劃（2016年—2035年）》明確規定：北京市中心城區規劃形成一軸、兩環、多點、多片區的綜合管廊布局，其他地區以重點功能區為先導規劃建設綜合管廊。要求到2020年全市建成綜合管廊長度提高到150～200公里，到2035年達到450公里左右。

（二）初步形成綜合管廊建設運營管理體系

依據北京市人民政府辦公廳印發的《關于加強城市地下綜合管廊建設管理的實施意見》（京政辦發〔2018〕12號）、北京市城市管理委員會印發的《關于加強城市地下綜合管廊運行維護管理工作的通知》（京管發〔2018〕72號）等相關文件精神，管理體系主要涉及政府和企業兩個層面的管理。

在政府層面，北京市已經形成涵蓋綜合協調管理、專項管理、屬地管理的組織管理體系。市城市管理委是綜合管廊的行政主管部門，負責地下綜合管廊規劃、建設和運營的綜合協調管理，以及綜合管廊運營的監督管理等。市規劃自然資源委、市發展改革委、市住房城鄉建設委、市交通委、市公安局公安交通管理局和市應急管理局等相關部門，在各自職責范圍內負責綜合管廊的規劃、投資、建設、安全應急等專項管理。電力、通信、廣播電視、公共供水、再生水、排水、熱力、燃氣和城市照明等行業主管部門負責協調各管線進入綜合管廊。各區城市管理委承擔綜合管廊的屬地管理職能。北京市建立了綜合管廊聯席會議制度，負責協調指導全市綜合管廊建設管理工作，聯席會議成員單位包括市級行政專管部門、專項管理相關部門和各區政府，有序推進綜合管廊建設運營管理工作。

在企業層面，主要涉及綜合管廊建設單位、綜合管廊運營管理單位和入廊管線單位等。綜合管廊建設單位為綜合管廊建設項目第一責任人，對投資效益、安全生產、工程質量及工程建設全過程承擔主體責任。綜合管廊運營管理單位負責綜合管廊本體及附屬設施的運行維護管理，入廊管線單位負責入廊管線及相關設施的維護及日常管理。

（三）健全完善綜合管廊建設管理制度體系

健全運營監督管理制度。明確各管廊運營管理單位和入廊管線單位的相關職責，督促各管廊運營管理單位落實主體責任，建立完善各項管理制度和工作措施，保障綜合管廊運營安全。制定綜合管廊安全檢查計劃，開展運營安全檢查，督促運營單位做好重大活動、節日和汛期保障。在國內率先建立綜合管廊運行基本情況統計制度，掌握了已建成綜合管廊的基本情況，為管理決策提供參考依據。開展綜合管廊隱患排查治理管理制度研究，編制《地下綜合管廊運行安全隱患排查管理指南》，指導運營單位和入廊管線單位隱患排查治理，保障運營安全。開展綜合管廊有償使用收費制度研究，形成分析報告和措施建議，為制定入廊收費參考標準和協調解決有關問題提供支撐。

建設標準規范及政策文件體系。梳理綜合管廊相關國家標準、行業標準、地方標準及團體標準，結合實際建設并逐步完善北京市綜合管廊標準體系。編制發布地方標準多項，包括《城市綜合管廊工程設計規范》（DB11/ 1505-2017）、《城市綜合管廊運行維護規范》（DB11/T 1576-2018）、《城市綜合管廊工程施工及質量驗收規范》（DB11/T 1630-2019）、《城市綜合管廊設施設備編碼規范》（DB11/T 1670-2019）和《城市綜合管廊智慧運營管理系統技術規范》（DB11/T 1669-2019）等。

二、北京市地下綜合管廊建設管理遇到的問題及原因分析

（一）管理職責落實不到位

雖然北京市初步建立了綜合管廊管理體系，但由于部分管理職責不夠細化，管理內涵和界面不夠清晰，造成部分管理主體的管理職責落實存在不到邊、不到位的問題。如：區級管理主體職責不明晰，導致屬地管理作用發揮不足，尚未形成完備的市、區兩級監督管理體系;各類管線的管理部門對入廊管線管理介入較淺，多數行業法規和標準沒有明確入廊管線的相關要求，使入廊管線管理的科學性和規范性受到影響，也增加了綜合管廊管理部門和單位的壓力。

（二）“規投建運”各環節銜接不暢

全過程管理的最終目標是確保管廊安全、運行高效，但目前規劃、投資、建設各階段之間，以及各階段與運營階段之間的銜接不緊密、有縫隙。如：在綜合管廊規劃階段，未能充分考慮建設、運營階段的需要，以及各入廊管線單位專業化運行管理的需要，可能造成設計不夠集約、建設成本高、附屬設施難滿足運行需求和管線交叉影響防護等情況。因前期建設與后期運營往往分屬不同的管理主體，加之建設單位主要考慮自身建設需求，對后期運行考慮不足，與后期運營管理單位溝通不夠，導致運行階段運行不便不暢。

（三）投融資保障不足

目前，北京市綜合管廊建設費用來源方式為：市政府固定資產投資+管廊建設單位自籌。近幾年，綜合管廊項目大多隨重點工程同步建設，政府出資30%，建設單位自籌70%。由于綜合管廊總體建設資金投入大，且運營階段的費用收取困難或運營收益回報不高，在短期難以收回成本，甚至存在一定的收益風險，對社會資本的吸引力較弱，由此導致建設單位融資壓力較大且對建設投資收益的預期較低，影響參與建設的積極性。

（四）“有償使用”難度大

為形成綜合管廊合理收費機制，調動社會資本投入積極性，加快促進綜合管廊建設發展，根據國家發展改革委、住房和城鄉建設部《關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》（發改價格〔2015〕2754號）精神，管線入廊后管線單位需要向綜合管廊運營管理單位交納入廊費和運行維護費用。因入廊管線單位短期繳納的有償使用費高，且入廊管線大多具有公益性、壟斷性，其產品價格由政府定價，繳納有償使用費增加了管線單位成本，加之入廊管線的有償使用費無渠道支出，由此造成入廊管線單位繳納有償使用費的積極性和主動性較弱。截止2018年底，已經投入運營的13條綜合管廊中，僅有1條綜合管廊收取了部分通信線纜和用戶電力電纜的有償使用費。

（五）基礎管理支撐不夠

雖然近幾年北京市積極推進綜合管廊建設管理，取得了一定成效，但與日本、法國等國家城市相比，北京市綜合管廊建設管理起步較晚，實踐管理經驗仍不足，造成管理理論基礎薄弱，實踐工作支撐不足。國家層面缺乏針對綜合管廊建設管理的相關法規，北京市也尚未制定綜合管廊管理的地方法規，造成綜合管廊管理工作缺乏有力依據。綜合管廊信息化體系建設仍不完善，各運營單位信息數據不完整，對政府組織管理決策支撐不夠。

三、推進北京市地下綜合管廊全生命周期管理體系建設的總體思路

（一）指導思想

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實中央城市工作會議精神，按照黨中央、國務院有關文件部署和要求，在廣泛調研和借鑒國內外先進經驗和做法的基礎上，緊密結合北京市地下綜合管廊建設管理工作實際，強化全球視野和戰略思維，系統梳理全生命周期綜合協調管理的重點難點問題，科學設定體系建設內容，注重機制創新，注重服務功能提升，使綜合管廊建設管理更加適應新時代要求，更加適應經濟社會發展和人民生活需要，不斷增強城市治理能力，提升城市精細化管理水平。

（二）發展目標

綜合管廊全生命周期管理體系建設發展的總體目標：面向建設國際一流的和諧宜居之都需求，建立“責任明確、機制順暢、協調有序、保障有力”的全生命周期綜合管理體系，為綜合管廊高效集約、可持續發展提供堅實有力支撐。

階段發展目標：

到2022年，初步建立責任清晰、機制順暢、規章制度和技術標準較為完善的管理體系，實現已投入運行管廊的高效、安全、可靠運行，綜合管廊管理水平達到國內領先。

到2025年，建成與首都城市功能定位相適應的、“責任明確、機制順暢、協調有序、保障有力”的全生命周期管理體系，實現綜合管廊投資、規劃、建設、運營全生命周期各環節高效銜接，綜合管廊管理水平達到國際先進水平。

（三）基本原則

堅持系統性原則。將綜合管廊建設與管理作為一個系統工程，統籌管廊規劃、投資、建設和運營各階段，實現綜合管廊整體效果和效率的最大化。

堅持協同性原則。按照協同、優化、高效的要求，加強政府部門之間、政府與企業之間的配合聯動，實現綜合管廊管理高效協同。

堅持創新性原則。針對綜合管廊面臨的諸多新形勢、新問題，綜合管廊管理通過開拓思路，實現持續創新，發揮政策的引領作用，發揮新技術對管理創新的驅動作用。

堅持規范性原則。加強法規標準體系建設，發揮法規和標準的引領作用，運用法規制度和標準規范指導綜合管廊規劃、建設、管理，依法依規推進綜合管廊全生命周期各環節、各階段工作，確保運營管理的科學性、規范性。

四、推進北京市地下綜合管廊全生命周期管理體系建設的對策建議

（一）健全和完善綜合協調管理體制

1.加強組織統籌，完善組織管理體系。落實綜合管廊建設管理職責分工，進一步細化和明晰各相關部門在全生命周期各階段的管理職責。推動區級綜合管廊綜合協調管理職責的明晰和落實，以屬地管理為支撐，加強市級行政主管部門的政策指導和監督功能，逐步建立市區兩級綜合管廊組織管理體系，形成上下聯動、點面結合的運營管理格局。推動綜合管廊管理部門與入廊管線相關管理部門職責的銜接，確保無縫對接，逐步形成“市級綜合統籌、部門分工協作、區級屬地管理、企業主體履責、廊線協調配合”的組織管理體系。

2.加強各環節銜接，推進全生命周期各階段的協調管理。編制綜合管廊功能標準清單，控制管廊建設成本。依據綜合管廊工程技術規范，在滿足功能、安全的基礎上，細化編制綜合管廊項目功能建設標準清單，明確項目基本功能、建設規模、面積指標、建筑標準、建筑裝修、設備設施和智能化系統等標準，加強先進技術、工藝應用，科學降低項目投資成本。

依托規劃，編制管廊建設計劃。按照專項規劃，結合軌道交通建設、道路建設、管線改造等，科學制定綜合管廊建設計劃。在建設實施過程中，協調道路主管部門和軌道交通建設協調部門分別統籌城市道路和軌道交通與綜合管廊的同步建設。

統籌優化行政審批流程。由于綜合管廊的建設模式多樣，有隨路建設、隨軌道建設、地下綜合體建設等，考慮將綜合管廊與其相關工程（地鐵、道路、地下綜合體），尤其是入廊管線的相關審批手續同步進行，以提高管理效率。

建立專業技術溝通協調機制。管廊運營管理單位應參與管廊建設、竣工驗收的全過程。專業管線單位的設計、建設人員應前置到綜合管廊的規劃、建設階段，明確入廊需求、管線數量規模，并提供專業的、有針對性的意見和建議，確保管廊的設計和建設工作有利于后期入廊管線的運行管理。

推動綜合管廊與入廊管線竣工驗收及運營移交相關制度的建立，確保竣工驗收工作更及時科學。規范從建設向運營階段過渡的移交程序，為長期運營管理工作提供良好開端。

（二）健全和完善全流程綜合管理體系

1.加強入廊管理。在已規劃建設綜合管廊的區域，除技術條件無法實現入廊要求外，所有管線必須入廊;在綜合管廊以外的位置新建管線的，規劃、建設、路政等相關行政審批部門不予許可審批;既有管線應根據綜合管廊規劃建設情況和更新改造需求，有序遷移至綜合管廊。

2.加強資產管理。按照國家相關法規，研究制定綜合管廊產權確認政策，完善相關確權程序，有效保障綜合管廊權利人權益;依法依規為綜合管廊建設運營項目配置土地、物業等經營資源。

3.加強精細管理。探索綜合管廊分類管理機制，根據市政范圍內綜合管廊和用戶綜合管廊的特點，通過制定差異化政策，實現精準管理。建立健全管廊運營單位考核評價制度，督促其提高服務標準，不斷提升綜合管廊運營水平。

（三）健全和完善綜合管廊建設運營資金保障體系

1.拓展渠道，促進多元投融資體系建設。推進金融創新，深化金融領域與綜合管廊項目的合作，構建多元的投融資機制。統籌用好政府投資基金、政策性開發性金融資金，協調銀企政三方之間的關系，確保綜合管廊順利實施。鼓勵綜合管廊建設運營單位、各管線單位、金融機構與社會資本合作設立產業投資基金，定向支持綜合管廊項目。支持符合條件的綜合管廊建設運營企業發行企業債券和項目收益債券，專項用于綜合管廊建設項目。鼓勵金融機構在風險可控、商業可持續的前提下，為綜合管廊項目提供中長期信貸支持和綜合金融服務。

2.健全機制，保障綜合管廊可持續發展。制定完善的收費機制，明確收費原則、費用構成、收取流程和參考標準等可操作的措施，建立有償使用制度。按照“一廊一費”原則，收費標準由管廊運營單位與入廊管線單位共同協商確定。意見不一致時，由政府部門共同委托第三方機構進行測算，并作為收費依據。

理順價格機制，調動管線單位繳費積極性。入廊管線單位繳納的有償使用費可通過成本監審依法合規納入企業成本，作為收費定價調整的依據。分類對待入管線單位情況，對于價格已經到位且能夠覆蓋成本的，由入廊企業交納;對于價格尚未到位且靠財政補貼的，可以由政府通過增加管廊建設資金解決。

創新運營收費管理，有效解決收費難。由先干后算轉變為“先算后干”。加強源頭管控，統籌管廊項目建設期及運行期成本，實現項目全生命周期管控。在項目論證階段，項目單位應會同入廊管線單位就綜合管廊和入廊管線全生命周期成本收益進行測算，編制入廊費和運行維護費收費方案，并以此作為后期供需雙方簽訂入廊協議的依據。

（四）健全和完善安全運行應急保障體系

1.督促運營單位和入廊管線單位落實安全生產主體責任。完善各項安全管理制度及應急預案，督促并指導管廊管理單位和入廊管線單位完善安全管理、巡查維護、隱患排查、風險管理等制度建設，保障綜合管廊及管線安全平穩運行。構建管廊運營管理單位與屬地政府、管線單位之間的應急聯動機制，定期開展應急演練，做好突發事件處置和應急管理等工作。

2.提高綜合管廊安全運行水平。構建綜合管廊安全管理雙控體系，包括建立綜合管廊安全隱患分類標準和隱患排查治理體系，加強綜合管廊風險評估與控制對策措施等。建立綜合管廊外部施工安全防護機制，及時采集外部施工信息，對接安全保護措施及方案，施工中監測對管廊的影響，施工后對重點部位進行檢測評估。推動綜合管廊安全技術提升，對于暫不符合現行技術規范的綜合管廊，應研究相應政策，引導管廊運營單位采用管理或技術手段降低管廊安全風險。

（五）健全和完善綜合管廊建設運營制度保障

1.開展綜合管廊立法需求調研。明確綜合管廊管理中迫切需要通過法規程序解決的內容，以及現有各相關行業法規中遺漏的，或對相關內容規定不清晰的地方，研究有針對性的方案。同時，加緊研究制定綜合管廊運營管理、有償使用收費、隱患排查治理和外部施工安全防護等制度文件，進一步規范綜合管廊管理。

2.研究建立綜合管廊技術標準體系框架，推動綜合管廊工程項目建設、工程驗收、監控與報警設備安裝施工、工程資料管理、設施設備編碼、智慧運營管理系統和安全生產等級評定等地方標準編制，加強全生命周期標準規范體系建設。

3.持續推進綜合管廊運行信息統計，科學構建統計指標體系，逐步建立綜合管廊全生命周期信息管理體系，建立市區兩級管理臺賬，為管理決策提供信息基礎和參考依據。研究建設市—區域—項目三級信息化支撐體系，加強監控中心配建研究，合理確定監控中心設置規模，推進城市級、區域級、項目級監控中心建設，提升綜合管廊信息化管理水平。

（課題組成員：劉克會、張燕峰、葛軍、鄧楠、劉歡、趙李萍）

（責任編輯：榮榮）