從首都功能核心區控規看城市管理中的三大關系

姜曉琳

2020年8月30日，備受關注的《首都功能核心區控制性詳細規劃（街區層面）（2018年—2035年）》全文發布。此次控規草案認真貫徹落實《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》的各項要求，著眼于新時代黨中央和人民群眾對北京發展的新要求、新期待，深化鞏固了首都作為全國政治中心、文化中心和國際交往中心的戰略定位，細化明確了首都核心區的發展目標、建設規模和空間布局，為譜寫中華民族偉大復興中國夢的北京篇章作出了示范。

細看首都功能核心區控規草案，它既實現了對核心承載區功能、定位和布局的整體把控，又凸顯了老城保護發展的特色，同時對人居環境的不斷提升提出了具體要求……在兼具綱維有序、古今輝映和舒朗宜居的多重功能，以及宏觀與微觀雙重屬性的控規背后，是對城市管理中各種關系的平衡和協調。

一、聚焦區域特色，老城保護與民生改善相得益彰

為更好地將核心區的時代特色與古樸韻味相融合，控規對老城區建設進行了詳細解答，既堅持保護“古今輝映、禮樂交融”的千年古都，又要將其建設為“綱維有序、運行高效”的國家中樞，同時積極打造“舒朗莊重、藍綠環抱”的文化名城，使核心區逐步成為功能融合、內外聯動的宜居城區，和諧寧靜、雅韻東方的人居畫卷。

核心區控規中對保護老城區有著詳細而具體的措施意見：一是加強空間秩序管控與特色風貌塑造，二是實施嚴格的建筑高度管控，三是強化特色風貌街巷塑造。與此同時，始終堅持“保”字當頭，嚴格落實“老城不能再拆”，以更加積極的態度、科學的手段實施老城整體保護，精心保護好這張中華文明的金名片。

當然，老城雖有其特定的歷史文化價值，卻無法回避它薄弱的基礎設施和民生短板，老城保護如何與民生改善兼融一直是老大難問題。控規直面主要矛盾，以“四相”著力破解難題：一是疏解擁堵與綠色出行相融合，二是可靠市政與民生需求相結合，三是公共服務與便捷生活相匹配，四是安全智慧與百姓安居相接洽。

總的說來，就是將“以人民為中心”的發展思想與老城保護和民生改善緊密結合，構建優質均衡的公共服務體系、安全可靠的基礎支撐體系、綠色高效的城市交通體系、和諧宜人的居住環境、智慧精細的城市管理，讓老城成為人居環境一流的首善之區。

二、突出功能定位，減量疏解與增量服務此呼彼應

控規堅持《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》對首都功能核心區的戰略定位，堅定不移疏解非首都功能，不斷優化城市功能和空間結構布局，探索人口經濟密集地區優化開發的新模式，力圖為實現首都長遠可持續發展奠定堅實基礎。

減量疏解方面，為契合首都未來發展需求，逐步騰挪剔除與功能定位和發展目標不一致的項目類別，主要包括疏解騰退區域性商品交易市場，疏解大型醫療機構，調整優化傳統商業區和推動人口減量密度降低等。

增量服務方面，主要突出提升“兩軸一城一環”建設質量。“兩軸”是指，通過繼承發展中軸線和長安街形成的兩軸格局，優化完善政治中心、文化中心功能，充分展現大國首都形象和中華文化魅力。“一城”則是，通過推動老城整體保護與復興，以各類重點文物、文化設施、重要歷史場所為帶動點，以街道、水系、綠地和文化探訪路為紐帶，以歷史文化街區等成片資源為依托，建設承載中華優秀傳統文化的代表地區。“一環”即二環路沿線，指通過貫通步行和非機動車系統，完善綠地體系，建設城墻遺址公園環，形成展示歷史人文遺跡和現代化首都風貌的文化景觀環線。

概括來說，以科學合理規劃建設用地、改善公共空間面貌、改善交通出行環境和完善基礎設施建設為切入點，不斷提升核心區基礎建設質量，就是在解決“大城市病”方面做減法，在生活品質提升方面做加法，讓減量與增量互補，以此讓城市治理真正做到解難題，補短板。

三、強調精準落實，剛性約束與精細管理相互助力

核心區建設規劃的藍圖已經敲定，要想宏偉藍圖變成美好現實，重在落實，要在精準，唯有“像繡花一樣精細”，將剛性約束與精細管理同時握緊握實，才能真正做到“一張藍圖繪到底”，首都建設才會更加規范，更富時代意義。

一方面，多規合一，一張藍圖一繪到底。通過全面建立多規合一的規劃實施管控體系，統籌各級各項規劃，實現底圖疊合、指標統合、政策整合，確保各項規劃在總體要求上方向一致，在空間配置上相互協調，在時序安排上科學有序。這也使得與城市發展相關的各項工作有標準、有依據、有約束、有監督，為城市高質量發展提供基礎保障。

另一方面，精細管理，助力城市高質量發展。控規將功能核心區東、西城區的32個街道詳細劃分為183個街區，又在文化傳承、綠色出行、可靠市政、公共服務、安全智慧方面設立了具體目標，這充分體現了城市精細化管理的持續推進。劃片分區、細分類別、重心下移、責任分工、目標落實、資源優化、智能應用，這些都是精細化管理的方法。

規劃制度是城市發展的剛性要求，而精細化管理是城市高質量發展的助推器，兩者相互配合，互相助力，保障功能核心區成為環境一流的首善之區。

總而言之，核心區控規在著眼《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》的基礎上，將首都功能核心區建設進行了進一步細化明確，緊緊圍繞戰略定位和發展目標，進一步平衡協調了城市管理中常見的矛盾關系，將老城保護與民生改善緊密結合，讓減量疏解與增量服務互相補位，使剛性約束與精細管理互相借力，確保規劃在具體實施中落實落細，助力功能核心區高質量發展，力圖形成古樸典雅與現代氣息并存的首都城市新風貌。

參考文獻

[1]北京市規劃和國土資源管理委員會.《首都功能核心區控制性詳細規劃（街區層面）（2018年—2035年）》（草案）.2019.

[2]北京市規劃和國土資源管理委員會.北京城市總體規劃（2016年—2035年）.2017.

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（責任編輯：榮榮）