試論城市管理“免疫力”的培育與生成

胡世欽

2020年初，一場新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大公共衛生突發事件來襲。各個城市一方面要對新型冠狀病毒肺炎進行診療與管控，并藉此機會加強公共衛生醫療體系和機制建設，促進全社會疫情防控，另一方面要大力加強社區管控，有效有序地推進城市環境建設與管理，同時，還要分區分類地恢復生產生活，促進經濟社會發展，保障人民群眾生命財產安全，面臨著多重艱巨的挑戰。

在此重大疫情狀態下，保持城市的安全有序運行，切實增強城市的環境秩序、市政管理、交通組織、園林綠化、環衛保潔和水電氣熱等維護保障的“免疫力”，盡快地著眼平戰結合、推進創新、補齊短板，強化城市科學治理能力，促進常態化服務水平提升，顯得尤為重要，亟需認真解決。

一、一場疫情暴露了城市管理的諸多問題

眾所周知，自從發生新型冠狀病毒疫情以來，武漢及其他眾多城市上下同心、眾志成城地抗擊疫情，取得了節節勝利。目前，我國疫情防治形勢持續向好，生產生活秩序基本恢復。

然而，由于衛生防疫體系存在的缺陷，有些城市醫療系統企業化改革的弊端顯現，以及疫情初期診療不力、管控不到位，加之又恰逢春運高峰，有近500萬人員從疫情中心城市流出，致使疫情快速蔓延到各個城市。同時，個別行業、單位管控不力，擔當不夠，各地防疫工作也出現了這樣與那樣的問題。全國還有十多名一線醫務工作者英勇犧牲。

一些城市在建設運維管控方面暴露出諸多問題。受疫情影響，除了國家重點建設工程和有些城市重要項目還在施工，大部分城市的基礎建設因為防控與工人不到位而基本停工。有些城市日常運行維護不到位，道路塌陷了遲遲修補不上，水電氣熱管線壞了不能快速維修，園林綠化、維護作業基本停滯，按往年慣例應該澆的早春水也都免了。還有的城市管理工作趨于“停擺”，工作人員上不了班，有制度不落實。也有的小區物業管控落空，因工作人員嚴重不足，回家過年的職工未能返崗，小區物業管理被按下了“暫停”鍵。有些小區的家裝廢棄物和生活垃圾得不到及時清運，媒體上時有曝光問題發布。還有的小區因停車矛盾引發的問題本來就突出，又恰逢疫情期間絕大部分居民都不上班、宅家過日子，由此引發的爭吵更是時時發生。

一些城市固有、無奈的矛盾，與按下葫蘆浮起瓢的頻發問題，讓城市管理者不得不認真思考在這場新冠病毒肺炎發作時期，特別是應對大流行病突發公共衛生事件時的城市建設管理運行維護問題。

城市是人員密集聚集地，是人們學習工作生活的主陣地。而城市管理是城市政府的重要職能。城市管理部門應該正視問題，提前思考如何解決城市未來發展的弊端與短板。所以，我們必須通過總結經驗，汲取教訓，切實研究解決此次新冠肺炎疫情中暴露的問題，盡早從根本上完善城市功能，提高承載能力，進一步提升和夯實干部職工的心理素養與能力作風，確保今后再發生此類事件時能夠高品質、有實效地管控，保證城市安全有序、高效運轉。

二、必須提前考量與著力培育城市“免疫力”

凡事預則立，不預則廢。面對此類突發公共衛生事件，一方面需要緊急動員，了解突發事件緣由，全力抗擊疫情，并大力加強城市管理系統人員的自身防護，始終保持城市管理體系堅強的凝聚力與戰斗力。另一方面，則應該藉此機會全面檢驗平時的各類應急體系和應對方案的實戰成效，核驗平時施行的城市管理體制與各類工作機制的實效，確保疫情期間各個部門、單位能夠扎實履職，正常運行。而欲做到這兩點，則必須于平時就要注重城市“免疫力”的培育與生成，從實戰出發建立健全體制與機制，預制訂各項方案并加強演練，全面提高城市運行管理與防控守護能力。

（一）著眼平戰結合，以問題為導向，建立健全城市運行服務管理保障體系。

城市運行服務管理保障體系是城市管理的大腦，是各個職能部門根據職責與需求，立足平時服務保障，從解決問題出發，通過不斷地明確責任、完善標準、健全流程、強化考核，長期磨練、資源整合形成的。它是一個統籌協調、綜合研究、決策實施的工作保障體系，應該具有綜合施策、指揮有效、監督有力、齊抓共管和運行高效的聯動“腦干”效果與“組合拳”作用。這套體系平時足以應付城市管理，保證安全運行，而一旦遇有重大自然災害、流行性疫情之時，實際效果究竟如何，則有待于實踐檢驗。

只有在重大災害與疫情防控面前，才能真正檢驗出城市管理運行體系的效果。從此次新冠疫情，就能看出問題的嚴重性。城市管理人亟需正確面對矛盾與問題，立足平時、著眼實踐，并以應對大災大難為出發點，以維護城市安全有序運行為目標，以確保廣大人民生產生活為落腳點，著力建立健全“城市大腦”，不斷完善城市運行管理服務保障體系，積極強化市政、園林、環保、環衛和水、電、氣、熱等各類服務功能與保障體系的能力，以更大的力度與全面的維度，推進城市管理體系與治理能力現代化。

（二）按照實戰要求，不斷完善與研究制訂各類城市應急工作方案，并磨煉形成平戰結合工作機制。

城市管理工作機制立足于現有城市管理各個職能部門和行業單位之間的結構關系，并通過長期梳理、不斷磨合形成。它具有管理體系、結構系統間的內在聯系、功能整合與運行原理、運行方式的組成關系，更決定著城市管理功效和事業成敗。而基于此機制謀劃、制訂的各類應急工作方案（預案），決定著一個城市平時運維與突發事件時的應急反應能力，更能檢驗出應對重大自然災害與流行性疾病防控的機制效果。

為此，必須將平時制定的各項應急管理工作方案和演練形成的工作機制拿到重大災害與疫情實戰中去檢驗，并不斷查找不足與堵塞漏洞，及時地補充完善、健全機制。要讓各類具體工作方案和應對工作機制從實踐中來，到實戰中去練，在實踐與實戰中補充與完善，以培育與促進平時擬制的各種應急預案、應對機制效果生成，保證在重大自然災害和流行性疫情面前能夠使得出來、用之能戰、戰之必勝。

（三）從平時運維與實戰出發加快建設城市管理標準體系。

城市管理標準體系建設，是城市平時精細化管理、與國際一流城市接軌、實現城市長效管理的重要內容。從目前運行實施的情況來看，特別是應對當前新冠肺炎疫情來衡量，我國現行的城市管理標準體系僅僅能夠滿足城市的平時運維需要，應對諸如此次疫情的重大突發事件時就顯得不完善、不配套、不系統，有待于進一步建立健全、提高提升。

因此，必須于平時就牢固樹立“以標準化促進城市管理精細化”的理念，并且按照平戰結合的要求，在完善、提高現有城市管理標準體系的基礎上，著力加強城市遇有重大災害與突發流行疫情時的標準體系建設。要形成城市政務活動、商業商務、文化旅游、交通樞紐、公共休閑、生活居住等功能區域的市政道路、交通秩序、園林綠化、環境保護、環衛保潔，以及水、電、氣、熱等各項專業管理、作業維護、執法考核、社會評價等各方面的管理標準體系。這些體系平時就要配套實施、跟蹤完善，在遇有災害疫情后進一步修訂、增制，從而真正實現城市環境建設與運行管理的科學化、標準化、規范化、長效化。

（四）大力加強干部隊伍建設，全面提升城市管理作業服務保障能力與水平。

干部隊伍建設是決定城市管理工作落實的重要因素。大災大疫更是檢驗與考量廣大干部職工隊伍的忠誠度、凝聚力、戰斗力的試金石。此次疫情確實暴露了一些單位、個別干部沒有嚴格落實疫情防控規定與要求的問題。據有關信息顯示，疫情來襲時，有的燃氣供應企業干部職工居家隔離，致使燃氣供應量出現斷崖式下降，大量用氣企業自有管網停止運行。還有的單位干部明知自己與疫情高風險地區人員有過接觸，卻隱瞞不報，照常上下班。有的單位干部春節回老家探親，歸來不按照要求居家隔離。還有的社區工作者借著疫情故意離開、自行脫崗。有的單位干部甚至借機不上班，擅自宅家過日子、帶孩子。這些問題亟需我們總結經驗教訓，狠抓平時干部隊伍的培育與養成，特別是要著力加強領導干部和基層一線作業隊伍的建設，積極培養與真正儲備一批干部和人才。

干部是各項事業成敗的決定因素。再不能任用那些心中無環境、眼里看不見活，面對環境質量與秩序臟亂問題熟視無睹，發現不了、更提不出任何具體解決辦法的干部了。要將那些一直想干事、能干成事、還不出事的干部任用起來，尤其是將平時就能夠發現問題、研究問題、解決問題的干部選撥出來，使他們成為城市管理工作的研究者、決策制訂者、任務實施者和監督執行者。

同時，城市管理是一項業務性很強的工作。城市管理系統的干部必須從城市管理專業隊伍中產生，并形成上下銜接、階遞式漸進的選撥任用機制。如此，各個城市的建設管理和運行維護才能夠真正的能力提高、水平提升，在面對重大自然災害與流行病疫情之時才能夠得心應手、應對自如。

三、補齊“短板”，著力提升城市“免疫力”

疫情發生后，絕大部分城市能夠積極防控、有效運轉，做到守城有責、守職擔當、守業盡責。但少部分城市的疫情應對服務管理滯后、作業保障隊伍的素質與能力不足，特別是城市決策層、管理層、作業層的反應乏力，甚至一些業務工作被按下“暫停鍵”，確實問題突出，“短板”凸顯。而欲補齊“短板”，提升效能，唯有大力推進城市運行管理現代化，全面培育與提升城市管理各服務保障單位的應急反應與應對能力，建設科學、協調、可持續、免疫力強的“韌性城市”，才能在未來大災大難面前確保城市的環境有序、管理到位、運行安全，真正地讓廣大市民安心、放心、暖心。

（一）進一步整合城市管理各個部門職能，明確責任，理順機制。

城市管理應該是各個職能部門和業務保障單位“統籌協調、夯實根基，條專塊統、聯勤聯動，職責明晰、齊抓共管，考核監督、責權一致”的體制機制與工作格局。各個城市也一直致力于城市管理體制與機制改革，從統籌協調式到分散管理型，從“大城管”工作格局到強化街道“小政府”模式，可謂各顯神通，到處開花。然而，城市管理的體制機制不順暢、統籌協調力不強，“條專塊統”不到位、責權利分離，負責的工程項目越來越多、所花費的財政資金越來越高，工作落實差、行政執行力越來越弱等問題并沒有真正解決。特別是此次大災大難面前，這些問題更嚴重地掣肘城市管理的有效運轉。這亟需從深層次上進行分析研究，思索政府行政職能職責定位和服務需求，研判城市環境建設與管理工作實際，推進國家治理體系和治理能力現代化在城市管理領域的落地生根。

必須進一步明確與完善城市管理工作機構的職能職責，健全城市管理、運行維護和作業保障工作機制。在加強平戰結合，建立健全管理機構和一線隊伍生產生活、安全防護服務保障的同時，推進形成城市環境建設、運行管理、施工作業、考核監督、行政執法“五位一體”的工作格局與安全服務保障體系。真正實現城市管理的職責明確、指揮有力、協調到位、保障全面、工作落實，促進城市管理的科學化、標準化、智能化、制度化、長效化，確保以后災難、疫情來襲時能夠運行平穩，各項工作與保障都能有條不紊、面面俱到。

（二）進一步強化決策層、健全執行層，夯實城市管理組織、協調、指揮工作基礎。

要按照“綜合研究、綜合協調、綜合決策”的組織方式，以及“規劃發展、建設運行、監督管理”的管理形式，從領導與執行各個層面認真研究城市管理戰略、方向和目標、任務，促進城市管理決策優化、集中統一。尤其是在規劃任務和目標設計上，既要考慮當前的需求和能力，又要適應未來城市的發展趨勢，特別是要按照人口、資源、環境和經濟社會可持續發展的要求，從長計議、精心謀劃、著眼實戰、形成規劃，并通過強有力的措施，確保規劃目標與任務能夠有序推進，全部完成。

要大力加強城市管理的組織、協調、指揮和執行層工作，形成上下一心、同心同德，協調到位、指揮有力，保證專業行政部門與服務企業單位的工作目標和城市管理發展規劃任務的有效實施。絕不能上下迵異心、前后“兩張皮”。

（三）進一步加強作業層、嚴格監督層，確保廣大市民的需求供應及時和服務保障到位。

城市市政、交通、園林、環衛等公共服務企事業單位是城市環境建設與運行維護的作業基礎單位。必須堅持這些單位的公益性質。不問國情，不考量性質，搞全盤西化和全體私有化，是損壞國家公共事業性質和社會主義基礎特征的禍手。必須大力加強和繼續鞏固城市環境治理、市政市容管控、交通服務組織、園林綠化整治、環衛保潔作業和水電氣熱等維護保障、城管執法與監督監察的隊伍建設，不斷培養與強化專業作業人員素養，克服本領恐慌，確保專業的人干專業的事。

城市環境建設、運行管理和服務保障隊伍必須專司其責，積極做好本職崗位業務工作。市政、交通、園林、水務、停車監督檢查等部門，以及城管監督執法單位則必須一心一意地抓好專項檢查與執法、監督業務，積極做好疫情防控中的“逆行人”。街道網格員、社區工作者身處基層一線，更要堅守城市治理的“最后一公里”。絕不能“種了別人的地，荒了自己的田”，更不能置廣大人民群眾的切身利益于不顧，甚至枉法妄為，胡作非為。

（四）進一步加強社會宣傳工作，積極培育與充分發揮社會組織和廣大志愿者在城市管理中的作用。

不管戰時，還是平時，以及各種災難和疫情面前，以各種形式、運用各類媒體積極開展宣傳思想教育工作，實施正確的輿論引導，都會使其效果與影響力更大更強。

因此，必須于平時就大力加強社會宣傳工作，號召廣大居民自覺遵紀守法，講求社會公德，并積極參與城市環境治理活動，用實際行動支持城市建設、守護環境秩序。當有重大自然災害，特別是如此次重大疫情來臨時，更要強化社會宣傳，積極地開展輿論引導，傳播正能量，抑制網絡、社會上的謠言妄語，讓廣大市民安心。

與此同時，要大力培育與充分發揮社會組織和志愿者的作用，彌補專業應急救援隊伍的不足。此前，在汶川地震、天津港“8·12”特別重大火災爆炸和深圳“12·20”特別重大滑坡事故等救援行動中，都有大量的社會組織、專業志愿者積極參與應急服務工作，展現了組織靈活、服務多樣、資源廣泛的獨特優勢。當前，各種社會組織與專業志愿者正日益發展成為應急救援服務的一支重要力量，更彌補了國家應急管理力量和救援方式的不足。特別是在此次新冠肺炎疫情期間，社會組織與廣大志愿者在各個社區、家園防控與守護中發揮了重要作用。環境志愿者積極地參與城市環境秩序保障，在大街小巷、樓道中清潔消毒，參加街道組織的環境衛生運動，在社區安排下給居家留觀、困難家庭和行動不便老人購物送餐，以及在大門前測量體溫、查看出入證等，取得了很大成效。

今后，必須高度重視與大力加強社會組織作用，積極搭建各類志愿者管理機構及服務平臺，不斷完善社會組織與志愿服務的法規制度，將各項環境志愿服務組織與志愿者納入城市管理工作體系，推進形成溝通交流、協同共享、現場管理、過程考評和服務保障等志愿服務運行機制，促進社會組織與志愿服務工作專業化、標準化、智能化，實現城市美好家園的共駐共建共治共享與環境建設管理的社會化。

（責任編輯：榮榮）