浙江省化肥農藥實名制、定額制改革實踐與思考

汪潔　張小琴

摘 要 化肥、農藥“實名制、定額制”改革是當前農業綠色發展的重要內容，浙江省肥藥使用強度至今仍未達到國家對農業綠色發展先行區的考核要求。基于浙江省近年來“肥藥兩制”改革的探索和實踐，分析當前存在的問題，提出推進“肥藥兩制”改革的對策建議：進一步完善定額標準體系;加強構建數字化管理系統;加大推廣肥藥減量增效技術;增加農業綠色發展激勵政策供給;健全農業綠色發展科技創新體系。

關鍵詞 化肥;農藥;定額制;實名制;“肥藥兩制”改革;浙江省

中圖分類號：F326.1;S143 文獻標志碼：CDOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.01.007

素有“魚米之鄉”之稱的浙江省地少人多，土地分布情況是“七山一水二分田”，自然資源相對匱乏。浙江是習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”理論的發源地，歷屆省委堅持走“兩山理論”發展之路，已經把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的各個方面。化肥、農藥作為重要的農業生產資料，在長年累月的使用過程中逐漸造成了耕地質量退化、周邊環境污染等一系列負面影響。盡管近年來浙江省已在逐步控制化肥、農藥使用強度，但對標國家對農業綠色發展先行區的考核還有不小差距。因此，必須以化肥、農藥“實名制、定額制”改革（以下簡稱“肥藥兩制”改革）為引領方向，堅定不移地走綠色發展之路。

1 “肥藥兩制”改革的可行性分析

1.1 形勢所趨

“肥藥兩制”改革按照全面實施鄉村振興戰略和深化美麗浙江建設的重大部署，深入推進農業供給側結構性改革，加快構建現代農業全產業體系，為高水平推進農業農村現代化，推進生態文明建設邁上新臺階貢獻力量。同時，以“肥藥兩制”改革為支點，全面撬動農業綠色發展支撐體系建設，促進農業生產方式轉型升級，加強農業綠色發展監管服務，推動農業綠色發展由技術驅動向制度引領升級，高質量實現農業增效、農民增收、農村增綠。到2022年，將實現全省“肥藥兩制”改革縣域全覆蓋，高質量培育綠色農業經營主體1萬家。

1.1.1 使農業資源利用更生態、更高效

化肥、農藥施用強度得到控制，增施有機肥，加強農作物秸稈綜合利用程度，畜禽糞污資源化利用和達標排放也得到有效提升。到2022年，全省化肥用量減少3萬噸（實物量）、化學農藥用量減少1 500 t，分別比2019年下降2%以上，化肥、農藥施用強度分別控制在24 kg/hm2、2.55 kg/hm2以內，農作物秸稈綜合利用率達到95%以上，畜禽糞污資源化利用率達到92%。

1.1.2 使農產品供給更豐富、更優質

優質土壤是孕育高質量農產品的保障，農藥、化肥“兩制”改革能極大程度地降低對耕地的輸入型污染，糧食綜合生產能力得到提升，農產品質量安全追溯管理有效實施，主要農產品質量安全省級監測合格率穩定在98%以上，并擴大綠色食品范圍。同時，畜禽養殖業也得到發展，豬肉供應間接得到有效保障。到2022年，全省糧食綜合生產能力穩定在1 500萬噸，口糧自給率達50%;生豬出欄量達到1 400萬頭，豬肉自給率提高至70%;綠色食品產品總數達到 2 000個，全省農產品地理標志突破160個。

1.1.3 使農用地產地環境更清潔、更優美

化肥、農藥廢棄包裝物和廢舊農膜的回收處置情況能得到一定的控制并有所改善，農業源氮磷污染物排放繼續負增長，受污染耕地安全利用面積逐步擴大，農村水環境大幅改善。到2022年，全省農藥廢棄包裝物、肥料廢棄包裝物及廢舊農膜回收率均達到90%以上;全省受污染耕地安全利用率達到92%以上，土壤有機質含量保持在25 g·kg-1以上，農業源氮磷污染物排放負增長，農村水環境持續改善。

1.1.4 使農民增收更穩定、更持續

最直觀的表現是農民收入將呈現不斷增長趨勢。農田環境的優化促進農業龍頭企業快速發展，綠色優質的中高端農產品更多地涌入市場，農業品牌價值不斷提升，農民收入不斷提高，人均可支配收入達到年增長8%。到2022年，生態種養結合等新型農作制度加速推廣，糧食生產功能區綜合效益進一步提高，糧油綠色增產技術應用面積達33萬公頃。農業產業結構不斷優化，優質優價的農產品消費市場基本形成，蔬菜、茶葉、水果等作物單位面積產值提高10%以上。農業品牌價值和市場溢價率進一步提升，培育“品字標浙江農產”品牌60個。

1.2 政策支撐

為大力推進農村生態文明建設，打造國家級生態村鎮的升級版，2014年1月20日，環境保護部研究制定了《國家生態文明建設示范村鎮指標（試行）》[1]，其中規定化肥施用強度在220 kg/hm2、農藥使用強度在2.5 kg/hm2以下。從2013年到2019年，浙江省化肥施用強度從465.3 kg/hm2降到364.5 kg/hm2[2]，農藥使用強度從31.43 kg/hm2降到19.51 kg/hm2，成效顯著（見表1），雖已經連續7年實現負增長，但還未達到國家標準。2018年7月2日，省農業農村廳印發了《浙江省農業綠色發展試點先行區3年行動計劃（2018—2020年）》，提出“探索建立目標產量氮投入最高限量試點”，為化肥定額施用打下基礎;9月14日浙江省委辦公廳、省政府辦公廳印發《關于再創體制機制新優勢高水平推進農業綠色發展的實施意見》[3]，提出“探索建立化肥最高使用限量制度”，明確“貫徹執行國家農業投入品管理等法律法規”。

為繼續縮小與國家標準的差距，2019年，浙江省率先提出“肥藥兩制”改革并召開全省農業綠色發展暨“肥藥兩制”改革推進會，省委省政府有關領導批示和強調，“肥藥兩制”改革是一個有效的辦法，須持續鞏固提升;會議指出，“肥藥兩制”改革工作“開局良好，深化集成，不斷推進”，意味著“肥藥兩制”改革將由農藥實名購買、化肥定額施用階段向更高層次的化肥農藥“雙實名、雙定額”邁進。此后，浙江省先后制定出臺《關于試行農業投入化肥定額制工作的意見》《關于開展農藥實名制改革試點工作的指導意見》《農業綠色發展試點先行區2019年實施計劃》《農業綠色發展試點先行區2020年實施計劃》《農業綠色發展先行先試支撐體系建設方案（2020—2022年）》《浙江省農業綠色發展指標體系評價辦法（試行）》《開展“肥藥兩制”改革農資店創建工作》等政策文件，為“肥藥兩制”改革下好了一步先行棋。

2 實施路徑

“肥藥兩制”改革發展總體思路見圖1。

2.1 系統謀劃頂層設計

2019年，全省農業綠色發展暨“肥藥兩制”改革推進會的召開標志著“肥藥兩制”改革的全面升級。按照“先易后難、疏堵結合、試點先行、多措并舉、穩步推進”的原則，提出了化肥、農藥“雙實名、雙定額”的目標任務，以及“以標定用、以疏減用、以管控用”的實施路徑，全力推動“肥藥兩制”改革由構思謀劃逐步落地實施。2020年初，在2020年鄉村振興工作要點中明確建立主導產業肥藥定額施用制度。同時，將“肥藥兩制”改革作為重點任務納入農業綠色發展試點先行區2020年實施計劃，計劃到2020年底，“肥藥兩制”改革實現全縣域覆蓋，創建省級“肥藥兩制”改革示范農資店300家，實名購買范圍擴大到補貼類肥料產品，先行縣縣級以上農業經營主體化肥、農藥定額施用覆蓋率達90%，力爭農藥年用量再減500 t、化肥年用量再減1萬噸（實物量）。目前，全省農藥、化肥減量已全部完成目標值，已編制《關于推行化肥農藥實名制購買定額制施用的實施意見》，推進“肥藥兩制”改革高質量發展。

2.2 逐步構建標準體系

根據近年來測土配方施肥成果，綜合耕地地力、作物需肥規律、目標產量、種植效益等多重因素，遵循糧油作物“減氮、控磷、穩鉀”、經濟作物“減氮、減磷、控鉀”總體施肥要求，制定出臺了17種主要農作物施用化肥定額限量標準，并配套制定發布水稻、小麥、油菜等18種主要作物和茶葉、柑橘、梨等11種主要經濟作物化肥定額制施用技術指導意見，對商品有機肥、測土配方施肥等技術和模式的配套應用做了詳細規定。同時，浙江省還制定了水稻農藥定額施用試行標準和10項病蟲害綠色防控技術規程地方標準，并配套出臺農藥定額施用技術導則，形成“主體多元化、服務多樣化、技術標準化、成果商品化”統防統治與綠色防控融合發展模式，有力推動全省病蟲防控方式向農業防治、生態調控、生物防治轉變，降低了病蟲暴發成災風險，提高了病蟲害可持續治理和科學防控水平。

2.3 大力推進試點示范

2019年，完成30個農業綠色發展先行示范項目縣化肥定額制施用試點，6個國家級果菜茶有機肥替代化肥試點，推動全省46個縣（市、區）出臺關于化肥定額施用的實施方案，100個省級特色主導產業有機肥替代化肥示范區建設，創建綠色防控融合示范縣（市、區）26個，示范面積7.93萬公頃。全省推廣商品有機肥施用面積7.73萬公頃、推廣測土配方施肥223.53萬公頃次，不合理化肥減量3.23萬噸（實物量），并選擇主導產業（農業園區、鄉鎮）開展化肥定額制施用試點，鼓勵其他縣（市、區）自行開展試點。浙江省7 000余家農資經營門店，通過紙質臺賬或信息化記錄的方式，已全部實現農藥實名購買，其中信息化系統安裝率已超過90%，2019年推行統防統治50.7萬公頃，綠色防控53.3萬公頃次，創建省級綠色防控示范區125個，化學農藥減量1 668 t。2020年，進一步擴大化肥定額施用試點范圍至全省各縣，安排農業綠色發展先行示范項目資金重點支持“肥藥兩制”改革試點。同時，積極開展肥藥減量增效技術模式推廣試點，結合農業綠色發展先行示范項目建設和農資監管服務信息化，逐步創建“肥藥兩制”改革農資店，到2020年底建成300家。

2.4 完善考核評價體系

2019年，農業綠色發展評價體系中列入農藥實名制購買、化肥定額制施用2項指標，引領農業綠色發展先行創建縣全力完成“肥藥兩制”改革任務。2020年，已將“肥藥兩制”改革示范農資店建設、省級農業經營主體化肥農藥定額施用覆蓋率納入省“五水共治”考核體系，并積極爭取納入“鄉村振興”戰略實績考核，壓實地方政府的任務和責任。同時，根據農業綠色發展試點先行區2020年實施計劃，將同步更新農業綠色發展評價指標體系，把農藥實名制購買、化肥定額制施用升級為化肥、農藥“雙實名、雙定額”相關內容。

2.5 著力推廣肥藥減量技術

制定化肥減量增效工作實施方案和示范縣田間試驗方案，明確建設桐廬、蒼南等14個示范縣（市、區），統籌規劃試驗類別，確保試驗數量質量。積極推進農藥減量示范區建設，開展農企合作，推進高效環保農藥、新型高效植保機械的推廣應用。建立萬畝農企合作農藥減量示范基地3個、千畝示范基地5個。持續集成推廣免費測土配方、“一戶一業一方”精準施肥、有機肥替代、統防統治、綠色防控等肥藥減量集成技術和“稻魚共生”等生態模式。2019年全省化肥和化學農藥使用量（商品量）分別為72.5萬噸和3.86萬噸，較2016年分別減少了14.2%和22.0%。

3 存在問題

3.1 有機肥推廣應用不夠充分、均衡

目前，全省有機肥補貼主要落實在果菜茶種植上，有4個地市的補貼占到全省補貼的67%以上，2018—2020年間，全省（不包括寧波）年均仍有28%的縣（市、區）沒有提出省補指標需求。影響申報意愿的因素有很多，主要集中在擔心資金使用績效、有機肥質量監管等方面。

3.2 定額施用基礎不夠廣泛、扎實

種植業總體來說是一個開放性系統，受區域的地理、環境、氣候、生物等因素的影響較大，耕地地力、作物病蟲害、生態環境等基礎性、長期性指標的觀測應用尚處于初級階段。同時，不同的作物、不同的品種、不同的農作制度，對化肥、農藥定額施用提出了不同的要求，導致農業主體對于化肥、農藥定額施用的接受度還不高，限制定額施用大范圍推開。

3.3 農業生產記錄不夠完整、精準

從前期試點情況看，生產過程記錄已成為農產品質量安全追溯的主要難點和堵點。盡管部分地區探索出臺了激勵機制，引導規模主體規范開展生產記錄，但由于缺少有效的監管手段，法律層面也沒有關于開展電子記錄的硬性規定，大部分農業主體仍然停留在傳統的紙質記錄方式上，給農業生產監管帶來較大難度，農業生產記錄的完整性、準確性難以保證，漏記、少記、錯記情況時有發生。

3.4 市場倒逼機制不夠完善、順暢

相比于行政監管推動，“肥藥兩制”改革的市場倒逼機制仍不夠完善，除了盒馬生鮮等部分大型生鮮超市對農產品設置了準入門檻外，目前在消費終端用以衡量評價農產品品質的僅有農產品合格證，無法通過市場分層、價格調節等方式有效反映農業生產過程“肥藥兩制”實施情況，農業主體自覺、自發參與“肥藥兩制”改革的積極性沒有完全調動起來。

3.5 農業主體認識不夠深刻、到位

相比于德國、美國等發達國家的農場主動輒上千畝、上萬畝的種植規模，浙江省農業生產主體結構有很大差異。目前，納入農產品質量安全監管平臺的種植業主體共有4萬多家，以糧食生產為例，面積超過（50×667） m2即認定為規模以上主體，數量達到1.6萬家，超過（500×667） m2的僅有0.3萬家。大部分規模較小的生產主體受制于自身定位、業務知識及技能素養等因素，還沒有深入理解并融入“肥藥兩制”改革。

4 對策建議

4.1 進一步完善定額標準體系

以化肥、農藥定額施用標準制定為切入點，進一步完善農業綠色發展標準體系，抓緊構建涵蓋農業投入品質量安全、農業綠色生產、農產品質量安全評價與檢測、農業資源與產地環境保護利用等在內的一整套技術標準和操作規范，切實增強農業綠色發展標準體系的系統性、連貫性和完整性。到2022年，主要農產品標準化生產水平進一步提升。

4.2 加強構建數字化管理系統

以數字鄉村建設為契機，加快推動省級系統跨平臺、跨地區、跨層級數據對接、資源共享，通過整合提升農資監管服務、農產品質量安全追溯、智慧畜牧、數字耕肥等平臺，構建“肥藥兩制”改革數字化管理系統，建議通過“以獎代補”形式激勵“肥藥兩制”改革示范農資店建設，在農資店配置攝像頭、掃碼槍、讀卡器等設備，農藥、化肥等農資購買實名認證由傳統的人記手錄升級為“刷臉”“刷卡”等現代化方式，重點完善農業主體信息管理、農業生產在線記錄、肥藥施用強度測算等功能，實現農業綠色發展全產業、全鏈條、全方位智慧監管。積極推動“肥藥兩制”改革數字化管理系統接入國家平臺、長三角一體化合作平臺。

4.3 加大推廣肥藥減量增效技術

推廣化肥減量增效技術，實施有機肥替代、測土配方施肥工程，集成示范水肥一體化、側深施肥等精準施肥技術，提高化肥利用效率，減少不合理施用。推廣農藥減量增效技術，大力發展綠色防控、統防統治，普及應用植保無人機、自走式噴桿噴霧機等先進適用裝備，因地制宜推廣稻魚共生、稻菜輪作等生態種養模式。發展農業生產社會化服務，創建培育服務專業、管理規范、運行高效的社會化服務組織，通過托管服務、統防統治等方式幫助小農戶參與“肥藥兩制”改革。同時，通過大力推動綠色防控整建制、全程化、規模化和標準化實施，在以農業“兩區”、種植業“五園”為主的區域擴大建設“可學、可看、可推廣”的省級高標準綠色防控示范基地。

4.4 增加農業綠色發展激勵政策供給

制定農業主體綠色發展正負清單，正確引導和規范農業主體生產經營行為。加強農業綠色發展評價結果應用，科學合理配置資金項目、金融信貸、用地用能、技術服務等生產要素，切實抓好激勵保障和懲戒約束。開展“肥藥兩制”改革項目建設，加大農業綠色發展基礎性、公共性、引領性設施工程投入力度。推廣應用肥藥減量增效技術和模式，探索建立有機肥最低施用激勵制度，加大綠色防控產品及配套社會化服務、機械化作業的獎補力度。目前，全省水稻種植面積65.1萬公頃，果菜茶面積合計116.3萬公頃，隨著消費市場對綠色優質農產品的需求不斷增長，有機肥替代化肥仍有較大空間，為了更好地調動農戶積極性，建議將有機肥補貼標準由現行的150～200元/t提高到300～400元/t。同時，加強農業政策性保險綠色導向，進一步擴大病死動物保險聯動覆蓋畜禽品種，推動產量損失補償向市場價格補償拓展。

4.5 健全農業綠色發展科技創新體系

以農業科技園區為平臺，以“三農六方”項目為引領，深化政產學研融合，增強“肥藥兩制”改革配套技術支撐。加大多抗種苗、新型肥料、生物農藥、替抗獸藥、環保型飼料等綠色投入品研發力度，聚力攻關全生物降解地膜替代、重金屬污染修復等技術難題，加速推動農業科技成果轉化和產業化進程。優化基層農技人才配置結構，建立“肥藥兩制”改革專家團隊，加強與產業技術團隊、農技推廣體系有機銜接，推廣應用高效節約、生態循環的綠色生產技術。

參考文獻：

[1] 環境保護部.關于印發《國家生態文明建設示范村鎮指標（試行）》的通知（環發〔2014〕12號）[EB/OL].http：//www.mee.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201401/t20140126_266962.htm，2014-01-20.

[2] 虞軼俊，陳紅金，陸若輝，等.浙江省化肥定額制實施路徑與對策研究[J].中國農技推廣，2019，35（11）：3-6.

[3] 中共浙江省委辦公廳 浙江省人民政府辦公廳印發《關于再創體制機制新優勢高水平推進農業綠色發展的實施意見》的通知（浙委辦發〔2018〕64號）[EB/OL].https：//zj.zjol.com.cn/qihanghao/100515288.html，2019-12-12.

（責任編輯：易 婧）

收稿日期：2020-09-25

基金項目：浙江省“三農六方”科技協作項目（CTZB-F190625LWZ-SNY1）。

作者簡介：汪潔（1990—），女，浙江寧波人，碩士，農藝師，主要從事耕地質量建設與肥料管理。E-mail：365597290@qq.com。

*為通信作者，E-mail：289634045@qq.com。