對新時期市級國土空間 規劃的思考

劉瑩

市級國土空間規劃作為我國國土空間規劃體系的重要組成部分，起著承上啟下的作用，既要對上級國土空間規劃提出的管控要求進行細化落實，又要對本行政區域的開發保護作出具體安排。本文梳理了市級國土空間規劃的編制要點，總結了規劃編制需要銜接的幾點問題，為市級國土空間規劃的編制提供參考借鑒。

中央發布的《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，將我國的規劃體系確定為“五級三類”，即國家、省、市、縣、鄉鎮“五級”和總體規劃、詳細規劃、專項規劃“三類”。至此，我國的空間規劃體系得以最終確定。

一、市級國土空間規劃的地位作用

1.承上啟下的規劃傳導

市級國土空間規劃是對城市國土空間開發保護做出的總體安排和綜合部署，是從戰略性規劃到實施性規劃的重要節點，對上要細化落實上級國土空間規劃提出的管控要求，對下要提出市級的約束性指標和剛性管控要求，也是編制詳細規劃、專項規劃的依據，在空間規劃體系中起著承上啟下的重要作用。

2.多規合一，實現規劃“一張圖”

我國現行的各類空間規劃自成體系，規劃期限、技術標準、坐標體系、成果形式各有不同。在城市管理中，同一空間的用地性質、開發模式存在矛盾，導致規劃銜接存在沖突，在一定程度上影響了城市的發展。通過市級國土空間規劃的編制，建立一個標準、一個體系、一個接口的規劃“一張圖”，解決城市各類空間規劃和開發建設中的矛盾。

二、市級國土空間規劃的編制要點

市級國土空間規劃應當結合本市實際要求，落實國家和省級規劃的重大戰略目標要求，發揮空間引導功能，確定市域空間結構、城鎮體系，落實山水林田湖草等各類自然資源保護和修復要求，安排公共服務設施、交通體系、市政設施等布局和控制要求，統籌能源、水利、交通、重大資源等關鍵性空間要素，建立健全的從市到鄉、從總體規劃到專項規劃、詳細規劃、從全域到地塊的規劃傳到機制，形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的可持續發展的國土空間格局。

1.以“三調”為抓手，摸清市域各類自然資源底數

編制國土空間規劃，首先要掌握自然資源的本底基數，這是最重要的基礎。規劃以第三次全國國土調查成果為基礎，結合地理國情普查、年度變更調查等各類自然資源調查監測數據，理清土地、水、礦產、森林、草原、濕地、海洋等自然資源的總量及空間分布情況，全面掌握家底，為規劃編制提供精準的基礎數據。

2.堅持問題導向，做好“評估評價”

開展城市總體規劃、土地利用總體規劃等各類現行空間規劃的實施評估，重點分析城市在發展定位、空間布局、土地利用等方面的問題和矛盾，為國土空間規劃的編制提供借鑒和參考。

開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價，即“雙評價”。統籌考慮城市土地、礦產、水、生態等資源條件，發現城市發展短板，找準資源調控方向，充分把握自然生態整體性和系統性，通過全面評價資源環境本底狀況，摸清空間發展潛力規模和分布范圍。開展綜合分析，識別資源環境限制性因素及其對國土空間開發利用的影響程度，確定不同開發保護利用方式的適宜程度，根據評價結果發現當前發展存在的問題和未來可能的風險，明確各類開發空間剩余潛力和規模上限。

3.堅持底線思維，科學劃定“三區三線”

“三區”是指城鎮空間、農業空間、生態空間三類空間，“三線”是指城鎮開發邊界、永久基本農田、生態保護紅線三條控制線。以“雙評價”成果為基礎的“三區三線”劃定，是市級國土空間規劃編制的重點，也是實現全域、全要素空間管制的重要手段。部分批復仍在規劃期內的空間規劃中已經劃定了一些空間管制界限和空間管制分區，“三區三線”的劃定并不是否定既有成果重新劃定，而是要充分利用、科學評估已有的規劃成果，對現行控制線存在沖突的區域進行校正，對合理的空間區域進行落實，用途尚不明確的空間結合“雙評價”成果來劃定空間管制界限與空間管制分區。“三區三線”的劃定順序，應從維護生態安全的角度出發，優先劃定生態空間。城鎮空間是以城鎮居民生產生活為主體功能的國土空間，農業空間是以農產品生產和農村生活為主體功能的國土空間，兩者相輔相成，因此城鎮空間與農業空間應是協調劃定關系。

4.立足全域，構建國土空間新格局

國土空間開發和保護以市級國土空間規劃為藍圖，以國家、省級空間規劃戰略要求為導向，提出本區域的空間發展格局。在全域范圍內優先劃定主體功能區，對外要建立開發開放格局，謀求區域協調發展，謀劃道路互聯互通、開展生態協同保護。對內要謀劃城鎮空間格局、產業體系布局、鄉村振興發展、山水林田湖草保護利用、國土空間生態修復、公共服務設施、綜合交通體系、基礎設施體系、地下空間利用、綜合防災減災、城市文化風貌等重大空間布局，構建全域國土空間新格局，提升空間品質。

5.完善國土空間發展目標和指標體系

規劃指標體系是對規劃內容框架和核心目標的概況性描述，構建科學、合理、可操作性強的國土空間規劃指標體系，有助于加強空間規劃對城市開發建設的引導和管控能力，使規劃具有更強的可實施性。從城市總體定位出發，提出國土空間發展戰略，建立規劃指標體系，使國土利用結構調整和國土空間發展目標可統計、可考核、可監督。指標分為約束性指標和預期性指標兩類，國土空間開發、環境保護、市政環衛等要求為約束性指標，社會經濟發展目標、國土生態修復目標等可作為預期性指標。編制過程中可根據各地市城市特征和地方實際，增加補充相關空間性指標。

三、市級國土空間規劃的幾點思考

1.健全政策法規體系

要實現規劃的真正落地，僅僅把各類內容“畫出來”是不夠的，還需要相應政策法規的配套完善。自然資源部分二批次廢止了12 部規章，修改了18 部，但立法相對滯后。根據自然資源部2019 年和2020 年的立法工作計劃，只是將《國土空間開發保護法》納入論證儲備類項目，并積極配合立法機關推進《國土空間規劃法》的立法。在新法施行前，需要做好過渡時期的法律法規銜接。

2.統一用地分類標準

國土空間規劃涉及各專業規劃標準不一致，基礎數據統計口徑有矛盾。土地利用分類和城鄉規劃分類整體的定義基本一致，但是在實際工作中兩套分類體系并不是完全對等關系，例如，土地利用分類中的公共管理與公共服務用地，和城鄉規劃中的公共管理與公共服務設施用地、公用設施用地以及綠地與廣場用地均存在對應關系。再如土地利用分類和林業用地分類中，林地的定義不同。因此需建立一個覆蓋全域、統一體系、內容全面的國土空間規劃用地分類標準，為國土空間規劃的編制提供基礎。

3.原有規劃成果的應用

現行的各類空間規劃成果各成一家，采用的坐標系也不同。以淄博市為例，城鄉規劃各類成果采用北京54 坐標系或淄博市城建坐標系，土地規劃成果采用西安80 坐標系。編制國土空間規劃采用2000 國家大地坐標系，原有規劃成果需要通過坐標系轉換并在滿足轉換精度要求下落到一張圖上，從而做好國土空間規劃和已批規劃成果的銜接。

4.探索規劃留白機制

規劃留白不僅僅是空間上的落地布局，更是對國土空間規劃的政策機制設計。今年的新冠肺炎疫情讓我們意識到，城市在應對巨大的不確定性時要提前準備，這樣可以隨時轉換城市功能。2003 年SARS 時期，北京修建了小湯山醫療基地，后來上海在青山區也建了一個公共衛生應急中心，并且預留了大量的土地，在本次新冠肺炎疫情防控中，這些預留點也被及時啟用。由此可見，規劃留白大大增加了城市對未來的彈性適應。通過“定空間、不定用途”的留白、“定空間、不定時序”的留白、“定指標、不定空間”的留白，為城市未來發展留出空間，引導城市“韌性”發展。

四、結語

市級國土空間規劃是空間規劃體系中從戰略性到實施性的關鍵一步，通過建立規劃“一張圖”解決了現有各類空間規劃和開發建設的矛盾。科學合理編制市級國土空間規劃，完善配套政策法規技術標準，做好規劃留白，有助于形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的可持續發展的國土空間格局。