重大突發公共衛生事件中政府信息公開制度的完善進路

梁亞倫

(中國社會科學院大學法學院 北京 102488)

習近平總書記在全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上的講話中指出：“我們迅速建立全國疫情信息發布機制，實事求是、公開透明發布疫情信息.”[1]抗疫基本勝利的喜悅和經驗分享之余，更重要的是在疫情防控實踐中查找不足，進而不斷推動治理能力現代化躍升發展.我國的政府信息公開制度實踐已10年有余，并在2019年迎來了重要修補，在一定程度上為近年來政府公信力的提升、社會公正的實現、政府管理水平的提高、治理體系與治理能力不斷現代化[2]作出了許多貢獻.但是政府信息公開基本制度如何在重大突發公共衛生事件中得到有效運用，仍然是困擾著我國各級政府的難題.

疫情信息的早期預判與上報沒能做到及時有效；重大突發公共衛生事件對《政府信息公開條例》的特殊適用不夠理想；疫情信息公開的發布主體較為混亂，資質及信度存疑；涉及信息公開問題上的政府內部分工不夠明晰，對于衛健委、政法委、疾控部門以及應急管理部門等在涉及公共衛生問題上的具體分工未做到明確具體；新聞輿論倒逼式公開仍較多，應主動公開的政府信息在實踐層面未做到依法及時向公眾公開；政府信息公開負責部門掌握相關衛生事件所需專業知識的人員過少導致公開內容經常出錯；疫情期間政府工作人員疲于信息公開工作，對于信息公開的意義認識程度不足；疫情防控中暴露出的主動公開和依申請公開界限不明晰，部門信息主動公開涉及壓力仍較大；《突發事件應對法》與《政府信息公開條例》在司法實踐中出現沖突點，須通過立法升級等手段加以解決；重大公共衛生事件中的隱私權保護，即公眾健康權知情權和個人信息保護如何平衡的問題等等……都在這次影響深遠、波及全球的新冠肺炎疫情中集中爆發出來.能否從法學研究中推動這些問題的有效解決，對于行政法、應急法學等相關學科的研究人員來說也是一次大考.

因此，筆者將從對重大突發公共衛生事件中政府信息公開環節出現的幾個顯著的現實問題出發，探討分析政府信息公開在這種特殊節點不可或缺的意義，以及我國政府面對問題應給予的一些制度完善上的回應.

1 重大突發公共衛生事件中政府信息公開存在的問題

1.1 應急反應及預警預測機制缺失

首先是應急法實施機制不科學的問題.作為行政法的部門法，應急法在我國的發展時間并不長，一般認為是在2003年“非典”疫情的推動下才有了較為迅速的發展.行政法體系下的決策和實施模式往往是自上而下的、自中央到地方的，核心行政機關作出關于某項決策之后，才通過層級制不斷下達至基層并使這一決策得到具體執行.然而在重大突發公共衛生事件的背景下，想要再通過這樣一種常規的行政法實施方式去應對往往是行不通的，抗擊新冠疫情過程中的教訓告訴我們，其特有的迫切性、突發性、重大性等特點，是傳統的行政法實踐模式難以去有效回應的[3].

其次是我們長期缺失穩定的應急狀態下信息公開機制.體制機制的建立健全往往是一項制度效力和生命力保障的根本性問題.在抗擊新冠疫情過程中我們發現，許多問題的出現都指向信息公開機制缺失導致的社會及網絡上混亂的信息發布.在缺乏一個穩定的應急狀態信息公開機制的情況下，諸如確診人員及無癥狀感染者活動路徑、基層政府關于居家隔離的最新舉措、新冠肺炎疫苗研究進展等切實關切到疫情防控與基層管理的諸多信息就會產生一種無序化的爆炸繁衍狀態，而如今信息發布所依賴的網絡新媒體等途徑又與生俱來帶有主體資質存疑、發布權限不具備、專業知識欠缺等天然漏洞，公眾多元化的信息選擇和傳媒主體對熱點流量的追求又不可避免地造成經常性的“謠言”等后果.并且在信息公開機制的建設上，忽視基層的現象屢見不鮮，以至于政府涉疫信息發布的宏觀性過于突出，公眾難以從官方渠道去推知身處基層的具體情況，這種機制建設缺位使得應急狀態下的信息傳播效果往往不夠理想.

傳染病預警制度在運行中存在的缺陷也嚴重制約著疫情防控的效果.《傳染病防治法》第19條規定了傳染病預警制度和預警主體，除此之外與公共衛生預警的規定散見于《政府信息公開條例》《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規中，沒有關于預警制度完善的法律規定，缺少對于預警程序、方式對象、范圍等詳細的制度細化.除此以外，實踐中真正公開警示起到“吹哨”作用的預警并不多見，在我國事實上淪為一種特定渠道的信息上報制度，沒有真正領會預警這一重要制度設計的深刻意義[4].

1.2 疫情發布權配置不合理[5]

首先便是存在沖突的疫情發布權法律規定.《傳染病防治法》和《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》對于疫情發布職權均有條文涉及，但存在一定的沖突之處(1)《傳染病防治法》第三條規定了傳染病的法定分類，其中甲類傳染病指鼠疫、霍亂，乙類傳染病為包括傳染性非典型肺炎、艾滋病等在內的具有較強傳染性的其他疾病.第四條規定了“其他乙類傳染病和突發原因不明的傳染病需要采取本法所稱甲類傳染病的預防、控制措施的，由國務院衛生行政部門及時報經國務院批準后予以公布、實施.”“省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域內常見、多發的其他地方性傳染病，可以根據情況決定按照乙類或者丙類傳染病管理并予以公布，報國務院衛生行政部門備案.”即跨類別防控措施需要層報并由國務院批準方可施行，未跨類別的防控措施同樣需要國家衛健委備案.第三十八條規定：“國家建立傳染病疫情信息公布制度.國務院衛生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息.省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門定期公布本行政區域的傳染病疫情信息.傳染病暴發、流行時，國務院衛生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公布本行政區域的傳染病疫情信息.公布傳染病疫情信息應當及時、準確.”即新冠肺炎需經國家衛健委認定并且納入乙類傳染病范疇方可在法律層面采取進一步的防控措施，以國家衛健委決定、國務院批準為前提.(2)《突發公共衛生事件應急條例》第二條對突發公共衛生事件的情形進行分類界定時包括“突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情”，第二十五條對突發事件信息發布進行如下規定：“國務院衛生行政主管部門負責向社會發布突發事件的信息.必要時，可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政主管部門向社會發布本行政區域內突發事件的信息.”原衛生部在2006年《關于印發〈衛生部法定傳染病疫情和突發公共衛生事件信息發布方案〉的通知》中規定：“從本方案公布之日起，衛生部授權各省、自治區、直轄市衛生行政部門在本行政區域內發生傳染病暴發、流行以及發生其他突發公共衛生事件時，及時、準確地發布轄區內的法定傳染病疫情和突發公共衛生事件信息.”《突發事件應對法》第七條規定“縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責”，第四十三條規定：“可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布相應級別的警報，決定并宣布有關地區進入預警期”.因此從整套應急法律體系的制度更新來看，發布疫情信息的法定職權歸屬為省級衛生行政機關，縣級以上政府有權發布相應警告類別的疫情信息.，而又由于雙方存在新舊法和一般特別法的分類悖論(3)這里的新舊法和一般特別法的分類悖論指的是，作為新法和一般法的《突發事件應對法》頒布后，由于固有的領域分割行政管理體系等原因并沒有實際影響到作為舊法和特別法的《傳染病防治法》等的立法梳理和沖突規定的修改完善，對于傳染病的發布權沖突直至今天仍未得到充分解決.，所以實踐中政府疫情信息發布的混亂往往即來自于這種法律規定沖突的源問題.

對《政府信息公開條例》的特殊適用規則不明確也是疫情防控中暴露出來的問題.重大突發公共衛生事件中信息的發布是否應適用本條例存在一定的爭論，作為政府信息公開領域統領性的法律規范，涉疫政府信息理應屬于條例第二條所定義的“政府信息”范疇之內，第二十二條也明確了突發公共事件的應急預案、預警信息及應對情況屬于主動公開的領域.但疫情防控如若適用《政府信息公開條例》又面臨著第二十六條中“屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內及時公開”所造成的時效性完全無法保障的問題，因此筆者傾向于在應急情境及應急法治要求下具體適用更加強調緊迫性和又具有應急特點的特別法律規則.

行政管理體系的科學性不足也是困擾疫情發布權配置不合理，進而影響應急狀態下信息公開效果的重要因素.衛生行政部門作為專業性極強的領域，往往在體系內實施著相對獨立的管理體制，其關注領域的敏感性且與之而來的更容易受到公眾關注的特質使得在法律法規適用中，衛生法相關法規往往因行政權屬和社會熱度而超越了法理上的法律位階而站在了前面，進而在事實上導致了衛生應急行政領域的行政色彩更濃、法治色彩較弱的現實情況.

1.3 政府信息公開的能力有待提升

首先是應急狀態下政府信息公開觀念的滯后.政府信息公開制度經過多年的發展，由“官本位”封建思想造成的特權思維逐漸消解，行政機關組成人員也愈發適應政府信息公開常規工作，不斷認識到其背后的深刻價值.但這種觀念進步面臨重大突發公共衛生事件時，往往會讓步于所謂“秩序”和“穩定”.在新冠疫情爆發期間，對于應急狀態下社會穩定和安撫公眾情緒的過度重視，使得疫情防控初期，尤其是第1季度的依申請公開工作幾近于停擺，行政機關工作人員人人自危于疫情防控的成效是否會影響到個人職務，進而導致了這一特殊時期對于政府信息公開工作的本能抵觸.而對于疫情信息公布的處理一旦不慎即可能造成的嚴重后果，又使得行政機關尤其是一些基層涉疫部門對于信息公開慎之又慎，以至于耽擱了稍縱即逝的防控黃金時間，進而牽一發而動全身地影響到重大突發公共衛生事件的防控全局[6].

信息發布的針對性和實踐價值不足也是信息公開能力欠缺的集中反映.在此次新冠疫情防控中，廣大公眾見證了人民政府對于確診數、疑似數等關鍵數據的公開透明，但長期過于單一的發布模式也使得公眾對于這一數字的敏感度隨著時間發展而不斷降低，以至于疫情防控的后期很少有人再去關注官方發布的確診人數等數據.這些過于籠統的全國性統計數據，事實上對于以社區為基本單位的疫情防控工作來說沒有太大的意義，微觀層面的數據缺位往往也使得公眾過早喪失了對于疫情防控工作的重視，進而提高了后期常態化防控的工作難度.核酸檢測定點機構、新冠肺炎定點收治單位在大城市的集中，也導致了基層防控工作中常常出現的由于醫治單位設置導致的確診人員的無效流動，增添了許多疫情防控上跨行政區劃的感染風險.

信息開放領域擴展與信息獲取便利程度未能取得一致性發展.在重大突發公共衛生事件中，公眾關注度的加深促使信息獲取的欲望增強，倒逼信息開放領域不斷擴展.在互聯網時代，移動設備成為廣大社會公眾最便捷的信息獲取方式，以至于政府信息的獲取變得更加容易，但往往直接獲取的這些信息都是經過新聞媒體篩選加工而成，具有一定的主觀性和傾向性，短視頻平臺的興起更是導致了眾多中年人群體的涉疫信息獲取多來源于此，質量良莠不齊，而真正需要實現便捷獲取的政府官方發布平臺、政府網站、政府新聞發布會等由于表現形式過于單一，信息獲取便捷程度不足，導致真正準確可靠的政府信息往往被公眾所忽視.隨著經濟社會不斷發展，大中型城市與剛剛脫貧或還未脫貧的廣大農村地區也在信息獲取便利程度和信息接受程度上產生了越來越大的差距，一些地方政府對于信息發布工作的盲目自信與樂觀也使得較大一部分農村地區公眾難以獲悉準確的涉疫政府信息，最終顯現成一種信息開放領域擴展與信息獲取便利程度2個本應正相關的指標逆向而行的狀況.

疫情信息公開仍然面臨著嚴重的“知易行難”困局.在社會發展進步對公共治理水平不斷提出更高要求的今天，基于價值理性、工具理性、溝通理性等維度的考量，對于信息公開重要性認識雖已成為一種共識，但將透明度與信息公開落到實處的實踐中往往走了樣[7].信息在社會治理領域一定程度上即是一種權力(4)英國社會學家邁克爾·曼(Michael Mann，1942—)認為信息即權力，政府、社會組織甚至個人所擁有的在信息數量與質量上的勢能差，往往會外顯為一種隱性的控制性權力.，公權力機關在行政活動中所營造的信息差優勢既是一種社會與組織生存與競爭要求下的必然選擇，但是從高效良性公共治理的追求上來看這種優勢甚至一定程度地壟斷在突發公共衛生事件治理中，會極大損害社會整體利益.在重大突發公共衛生事件中，病例不斷被篩查發現要求政府為社會提供及時準確的信息以替僧普通公眾的警惕，并為此采取有針對性的防護措施，但這種信息需求又在政府信息產出與供給上遇到無法滿足的顯著問題——政府需要對已掌握的信息進行層層篩選、處理研判，但事態發展速度又不允許這種內部處理過程所需的常態下合理期限.新冠肺炎疫情初期的“不明原因”所導致的發布滯后、確診數飆升即是這種“知易行難”困局下的突出反映.

2 重大突發公共衛生事件中政府信息公開制度的意義

2.1 保障公民知情權，提升公眾參與積極性

政府信息公開制度學理上來源于憲法邏輯上的公民知情權，并以此制度建構作為現代政府對于公民基本權利的制度性回應[8].知情權也正是人民當家作主的社會主義人民民主專政政體的基本要求.政府作為人民管理國家和社會事務的代理人，做好信息公開工作便是與公民基本權利相對應的一種義務.我國現行《政府信息公開條例》便是建立在此種憲法邏輯之上的立法體現，一定程度上有力實現了公民知情權的合法保障.

在重大突發公共衛生事件的情境下，公眾極易由于信息獲取渠道不暢通、謠言等錯誤信息干擾、信息質量的低劣與混亂而導致情緒波動甚至恐慌，致使實踐中與政府信息公開制度設計的初衷背道而馳.在諸如疫情等公共衛生事件中知情權的保障也有利于提升公眾參與解決應急性公共衛生問題的積極性，動員其參與到事件本身，緩解特殊情境下人力資源短缺、物資匱乏等問題造成的防控效果不佳等狀況，我們在年初疫情防控狙擊戰中各省人民對于武漢的千里馳援正是公眾參與事件本身的重大優勢，而這些作用的發揮除了政治制度的固有優勢外，公開透明的政府信息發布也有一份不小的功勞.

2.2 防止謠言散播，維護特殊時期的社會穩定

社會心理學領域所講的“首因效應”(5)首因效應也叫首次效應、優先效應或第一印象效應，由美國心理學家洛欽斯首先提出.是指個體在社會認知過程中，通過“第一印象”最先輸入的信息對客體以后的認知產生的影響作用.本質上是一種優先效應，當不同的信息結合在一起時人們總是傾向于重視前面的信息.即使人們同樣重視了后面的信息也會認為后面的信息是非本質的、偶然的，人們習慣于按照前面的信息解釋后面的信息，即使后面的信息與前面的信息不一致也會屈從于前面的信息，以形成整體一致的印象.即當不同的信息結合在一起時人們總是傾向于重視前面的信息.，在政治學、法學等領域也有較為實證化的案例.如果政府宣傳部門未能搶先獲取突發時間或重大危機發生后的發言權，那么時效性失去后再繁多再準確的政府信息公開都將失去意義，這也正是我國各級地方政府最容易忽視但對政府形象損傷極大的常見現象.如年初的新冠肺炎疫情時間線(6)參見南都傳媒《記疫：2019—2020抗擊新冠肺炎疫情記憶》(https://m.mp.oeeee.com/h5/pages/v20/nCovTimeline/?from=timeline&isappinstalled=0)所展示的那般，從2019年12月初發現首位病例到2020年1月下旬通報、啟動應急響應等，1個多月時間衛生及宣傳部門的職責缺位導致了病毒在此期間的廣泛擴散，以至于造成了近5 000同胞喪生的慘痛教訓.

互聯網技術的高速發展使得信息傳播速度迅猛提高，一旦錯失涉疫等公共衛生事件信息的首發優勢，極易形成“首因效應”，造成謠言散播難以控制，加上信息不對稱導致的各類傳媒對于不準確信息的鼓噪與誤導，極易造成政民關系的迅速惡化，甚至出現諸如涉疫物資(口罩、酒精消毒液等)物價瘋漲、市民“搬空超市”搶購蔬菜肉類等食品等惡性社會現象，對于重大突發公共衛生事件視域下的社會穩定的維護產生較大的負面影響.

2.3 超越“塔西佗陷阱”，促進政府公信力建設

在現代公民社會，政府公信力作為法治政府建設發展的一種軟實力，已經成為各級政府競相追逐的重要標尺.而政府公信力的本質是一種政治認同、公共責任與社會軟權力[9].“塔西佗陷阱”告訴我們政府部門或某一組織失去公信力后便再難得到公眾信任，在重大突發公共衛生事件中做好政府信息公開工作，真正取信于民，取得的政府公信力建設成效也將是翻倍的.這就要求政府在應對公共衛生事件中堅決把握好真實與誠信的基準點，認清遮掩與逃避對于解決緊急狀態沒有任何幫助，進而勇于應對危機，不斷提升依法行政的能力，直面公眾由于危機恐慌而形成的質疑與拷問氛圍，不斷通過積極迅捷、行之有效的行政手段化解危機，在危機中提高自身的行政水平，不斷促進公信力建設.

2.4 在實踐中檢驗與完善法律，增強法治政府建設能力

在此次重大突發公共衛生事件的應對中，緊急狀態法治之依托《突發事件應對法》的適用效果得到了多位行政法學者的質疑[10-11].無論是多部應急法律文件在疫情信息發布權限規定上的沖突，亦或是不同時期應急法在立法理念和指導思想上存在的明顯不同，都在問題的暴露中警醒我們，是時候重新思考應急法治立法要求和理念并及時更新相關法律制度了.如同“非典”推動了我國應急法律制度的形成與第1次實質發展一樣，筆者認為2020年爆發的新冠肺炎疫情，將成為我國應急法律制度實現第2次大發展大跨越的重要契機，在疫情防控實踐中所汲取的經驗與教訓將成為我們下一階段應急法立法，包括政府信息公開法律如何適用重大突發公共衛生事件等特殊情境的重要推動力.法律的制定與修改指導并引領社會實踐，反過來社會實踐又能推動下一輪法律的制定與修改.在這種理論與實踐的良性互動中實現法治政府建設能力的不斷增強，也是我們經此大疫所最愿意看到的公權力進步.

3 重大突發公共衛生事件中政府信息公開制度的完善進路

基于對既有理論的研究及疫情期間新問題的研判，提出重大突發公共衛生事件中政府信息公開制度的完善進路，包括完善既有體制機制、重新配置疫情發布權、確立基本原則并構建應急法律體系、完善涉疫信息公開具體制度等.

3.1 建立健全重大突發公共衛生事件政府信息公開的體制機制

建立健全體制機制問題在公法研究上往往是涉及舉措的根本性問題.重大突發公共衛生事件中的政府信息公開體制機制建設主要涵蓋政府信息公開主體的明確與細化、話語權和話語解釋權威性的把控、多層級通達順暢的政府信息發布渠道與平臺的構建等[12].

政府信息公開主體的明確與細化，換言之就是要求我們必須通過統一的法律規定明確在諸如新冠肺炎疫情一般的重大突發公共衛生事件中，誰才是政府信息公開確切的主體.從實踐中來看雖然網絡媒體、電視媒體以及傳統紙質媒體是這一時期公眾獲取政府信息最重要的渠道，也是范圍最廣的信息傳播主體，但信息傳播與信息公開不盡相同，最終作為信息公開責任主體的仍是各級行政機關.新冠肺炎疫情期間暴露出的一個重要問題便是作為信息公開責任主體的行政機關對于公開主體的內部認識和責任劃分并不明晰，即對于涉疫信息的公開并沒有統一確定由行政機關的哪個部門承擔與負責.作為行政臨時機構的疫情防控指揮部是否是這一特殊時期政府信息公開的適格主體，作為理論上更具有專業知識的衛生健康委員會又是否具有疫情信息的發布權限，應急管理部門作為國務院機構改革后新成立的負責突發事件應對的行政機關，是否又擁有涉疫政府信息的法定公開職能，《政府信息公開條例》與《突發公共衛生事件應急條例》在這一問題上存在立法分歧，而《突發事件應對法》又給予了過于模糊的界定，因此解決好公開主體的問題是下一階段應急管理及政府信息公開領域立法所應積極回應的核心問題.

重大突發公共衛生事件中的信息傳播流動和內容交換相對于常規狀態而言具有更高的實踐要求，公共政策學認為信息流動在特殊狀態下的順利運轉需要踐行及時性、實時性、真實性以及多渠道4種原則[13].這些原則要求作為信息發布主體的行政機關需要在話語權把控上下大力.政府信息的4種原則要求往往又難以滿足公眾在疫情期間對于涉疫信息的迫切需求，這個時候便會出現大量的不良輿論甚至謠言通過互聯網等擠壓官方信息在社會公眾間的順暢傳播.因而對于行政機關來說，通過建設統一且便捷的官方信息發布渠道，及時有效披露各類與公眾生活息息相關的重大突發公共衛生事件信息，才能搶占輿論先機，從本源上遏止各類不良信息的非法擴散，進而實現對話語權和話語解釋權威性的有效把控.在新冠肺炎疫情期間，各地實踐中所進行的每日疫情發布會正是從完善新聞發言人制度的方向對話語權把控的有效嘗試且效果良好.行政機關負責人接受媒體采訪解讀最新疫情管控政策，定期邀請醫學專家在主流媒體上對于專業術語及防疫辦法進行答疑解惑，通過微博、微信公眾號或者網站專欄與社會公眾進行直接對話……通過一系列行之有效的手段把控話語權與話語解釋權威性，實現重大突發公共衛生事件中政府信息及時準確地上傳下達，實現公眾對于政府相關政策實施及行政管理辦法更多的信任與理解.

多層級通達順暢的政府信息發布渠道與平臺的構建是從宏觀與微觀相結合的角度所提出的體制機制建立健全進路.著眼于新冠肺炎疫情期間所出現的全國性信息發布過于宏觀的問題，在信息發布和平臺構建上，更需要考慮到社會公眾對于其所處的范圍較小的生活環境內相關信息的需求，建立從國家范圍的重大信息發布渠道到精確于縣鄉乃至基層社區的微觀信息發布途徑，解決重大突發公共衛生事件中信息發布“最后一公里”的問題，統籌考慮文化水平、年齡段等，真正實現信息發布現存問題從宏觀全局到細致入微的完整解決，構建多層級、高效率的重大突發公共衛生事件中的政府信息公開平臺.

3.2 重大突發公共衛生事件信息發布和緊急措施權力的再配置

《傳染病防治法》和《突發事件應對法》在疫情等重大突發公共衛生事件中發布職權有著不同等規定，其中后者第四十四條將發布主體定位為“縣級以上地方各級人民政府”的規定更符合我國行政區劃設置的基本國情.相較于西方發達國家而言，我國縣級區劃的實際面積和覆蓋人口已然遠遠超過很多發達國家省一級的行政區劃，且在應急行政機關部門設置上，縣級人民政府有關機構的組成人員數量和配比完全可以滿足僅僅作為第一發布主體的需要.在下放重大公共衛生事件發布職權的同時，對縣級政府向上級報告以及疾控垂直系統向上級報告的制度加以立法明確，并進一步對縣級以下基層醫療單位醫學專家進行合理配置，借助科學的力量將公共衛生事件的影響降到最小.

新冠肺炎疫情所給予的另一教訓就是緊急措施權力的再配置問題.在疫情防控中我們對于各級政府發布對觸及某些情形的人員進行強制隔離、對市場等營業場所進行強制關停、對有感染風險的工廠車間進行強制關停等等措施似乎司空見慣，殊不知在現行的應急法律體系下往往是并不符合法律規定的，但是這并沒有影響實踐中沒有緊急措施權的低位階行政機關采取這些緊急措施應對疫情，進而產生了法理學上的“良性違法”現象.在將法治政府建設向縱深推進的道路上必須不斷通過完善現行法律，杜絕這種違法但合理的現象.建議將緊急措施權明確下放給低位階的行政機關如縣級人民政府，給予其更大的行政自主權的同時壓實其作為疫情防控等突發公共衛生事件第一責任主體的責任，不僅可以檢驗低位階行政機關依法行政及應對突發公共衛生事件的能力和水平，還能根本解決應急法律體系下的各專門法規定不一致的問題，實現理論與實踐的“雙贏”.

3.3 確立重大突發公共衛生事件中政府信息公開的基本原則

必須堅持依法公開的原則.《政府信息公開條例》實施多年，公開理念早已深入人心，并且已經成為社會公眾與行政機關良性對話的重要方式.將條例升級為《政府信息公開法》或制定《政務公開法》，區分政府信息公開與數據開放的立法模式，并專章設置應對緊急狀態情形下的特殊規定，是順應社會所需、民心所向的舉措[14].同時在緊急狀態特殊規定的專章里，完善關于重大突發公共衛生事件政府信息公開工作中對當事人隱私權的保護，在實踐中落實依法公開這一最首要的基本原則，從而服務于重大突發公共衛生事件應對的大局.

必須堅持高效及時的信息公開原則.重大突發公共衛生事件的特點就是其具有顯著的突發性，防控時機稍縱即逝，因而高效及時的信息公開是保證公開效果的必然要求.著眼于特殊情境下信息傳播的特點，通過多種手段提高信息公開的時效性，及時向社會公眾披露是完善重大突發公共衛生事件中信息公開制度的必然進路.

3.4 健全重大突發公共衛生事件信息分析管理及篩選過濾制度

新冠肺炎疫情防控中我們清楚地看到，政府決策以及信息發布的失誤很大程度上源于信息收集傳導環節出現了漏洞，基層真實的狀況沒能原貌展現在行政機關的決策者面前，進而產生后續一系列的問題.專業領域信息傳導至決策層樣貌突變，層級間信息傳導內容過濾機制的差別化、權威信息在傳導鏈條中流失等一系列傳播學問題在實踐中的顯現，要求我們對于重大突發公共衛生事件信息分析管理及篩選過濾制度應不斷審視并給予修改健全.這種制度的健全將有利于各級行政機關決策層更加靈活甄別篩選信息，將更加真實有效的信息及時展現給社會公眾；也將幫助行政機關科學評判信息公開的風險指數，立體化分析公開與否的社會影響和民眾接受度，進而實現信息公開制度設計的價值最大化.

3.5 構建涵蓋政府信息公開制度特殊適用的緊急狀態法制體系

習近平總書記在中央全面依法治國委員會第3次會議上強調：“要完善疫情防控相關立法，加強配套制度建設，完善處罰程序，強化公共安全保障，構建系統完備、科學規范、運行有效的疫情防控法律體系.”[15]根本解決新冠肺炎疫情期間，乃至廣泛的重大突發公共衛生事件中的政府信息公開問題，終究還是要重構我國當前不甚理想的緊急狀態法制，全面修訂《突發事件應對法》，將其拆分為分別適用于緊急狀態和常規應急管理的兩部單行法，以期更好適應風險社會行政法治的發展需要[16]；協調好在重大突發公共衛生事件中黨、政、軍等多類別的公權力部門以及公共事業單位、企業等所扮演的角色及所發揮的作用.在黨的統一領導下，理順非常規突發事件中的央地關系、軍地關系、縱向層級關系、橫向部門關系、體系間各部門法關系等，不斷完善黨委領導下的層次、區域、專項機構建設，列出各責任主體在應對重大突發公共衛生事件中的權責清單.多措并舉，完成對涵蓋政府信息公開制度特殊適用的緊急狀態法制體系的基本構建，最終實現應急法視域下政府信息公開制度的脫胎換骨.

4 結 語

透明是法治的基石，是法治政府建設的必然要求[17].重大突發公共衛生事件中的公開透明更是特殊時期社會穩定運行和行政運轉有效的基本保證.疫情防控中暴露出的政府信息公開問題紛繁復雜，公眾亦在此時期的非正常生活中體會到及時準確、權威透明的信息公開對于緩解自身恐慌情緒，以及公共環境良性發展的重要意義.在疫情防控中的信息公開法律問題顯現情況下，筆者堅持以問題解決為根本導向，對重大突發公共衛生事件中政府信息公開相關法律制度的改進完善進行了一系列學術設計，從原則規定、機制構建、主題明確、矛盾化解及監督完善等角度，對政府信息公開在重大突發公共衛生事件中的適用給予了一定的建議，以期在經過重大疫情考驗之后，我國地方政府能夠吸取疫情防控中的教訓，行政能力與水平有明顯的躍升，法治政府建設進程不斷得到推進.