“十二五”以來中國低碳發展進展及政策評估

（國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心，北京 100035）

引言

中國實施積極應對氣候變化的國家戰略，把綠色低碳發展作為生態文明建設的重要內容，并通過制定全面的政策措施、積極踐行綠色低碳理念，比較系統地構建起推動低碳發展、積極應對氣候變化的低碳發展目標體系、規劃體系和體制機制。2020 年是實現“兩個百年”目標和應對氣候變化國家自主貢獻目標的重要承上啟下之年，即《國家應對氣候變化規劃（2014—2020 年）》《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》的收官之年，和下一個十年“實現國家自主貢獻目標、推動高質量發展和生態環境質量持續好轉”的開局之年。本文旨在通過對中國政府“十二五”以來低碳工作的政策目標、管理體制、制度與保障機制進行系統的定性定量評價，支撐下一時期低碳發展的政策實踐。

1 文獻綜述

氣候變化是人類面臨的最大威脅之一[1]。堅持綠色低碳發展是積極應對氣候變化、實現社會經濟可持續發展的重要途徑。2007 年以來，在《中國應對氣候變化國家方案》的引領下，中國已經采取了一系列政策措施來減少溫室氣體排放，比較系統地構建起了推動低碳發展、積極應對氣候變化的目標體系、規劃體系和工作機制。基于已有的低碳發展目標與政策體系，在對低碳發展政策與行動進行精確歸類的基礎上，全面梳理中國近年來的低碳發展進展，能夠準確判斷低碳領域各項政策及行動的有效性，對于反映政策進展與成效、識別問題與挑戰、指導下一階段的低碳發展工作具有重要意義。

學界針對低碳發展政策與行動開展了各類評估，如朱松麗等[2]通過對“十二五”以來的白色文獻進行大范圍、系統規范的總結歸納，凝練出中國應對氣候變化政策和行動的現狀、特點及成效，發現“十二五”以來中國應對氣候變化的政策行動效果明顯。趙小凡等[3]遵循氣候變化評估報告的原則和方法，以國內外公開發表的相關文獻為基礎，評估了目標責任制和淘汰落后產能兩項政策的作用機制、政策有效性以及存在的問題，并發現兩項政策具有高度有效性。薄凡等[4]通過系統梳理中國氣候政策三十余年的演進歷程和階段性特征，解析國內減排行動和氣候外交的變遷，總結中國氣候治理經驗，認為中國應對氣候變化取得了切實成就。此外，《第三次氣候變化國家評估報告》[5]也對減緩氣候變化的政策措施進行了簡要評估。上述研究對中國低碳發展的政策、制度、措施等進行了全面梳理和高度整合，評估了部分政策的實施效果，給出了較為積極的評價結論，提出了中國低碳發展領域存在的問題與挑戰及相應的政策建議，為中國低碳發展的政策評估與政策制定提供了研究依據。Pan Peng 等[6]利用單區域模型——中國氣候政策評價中的內生減排技術脫碳模型（DEMETERCCPE），采用情景分析法評估了中國應對氣候變化的各種政策的成本效率、成本效益效率及其對減排的貢獻，結果表明，非化石燃料能源技術的發展在混合政策情景下提供了最大機會。然而，學界研究的描述性評估偏多，缺少量化的進展分析，且不能對比判斷不同時期和不同領域政策及行動的實施效果，而情景分析法多用于合理假定條件下可能引發后果的預測，不適用于對歷史及現狀情況的評估。

指標體系法有利于結合多領域的低碳發展因素和考慮，指標的選擇相對靈活，評價過程清晰、評價結果相對穩定，是定量評估的一項重要手段，已在低碳發展評估領域得到廣泛應用。文獻報道中的低碳發展評價指標體系大致可以分為三類：第一類是基于低碳發展的重點領域構建評價體系，如陳楠等[7]、Huimin Li等[8]、付允等[9]的研究，其特點在于全面羅列出低碳發展重點領域的低碳發展重點指標，涉及的指標基本與低碳發展直接相關，能夠將相關政策措施及行動本身納入評價，且便于識別重點碳排放領域和提出相應的控排措施；第二類是以二氧化碳排放量為核心構建的低碳績效類評價體系，如Yang Xiu等[10]、Muhammad Mohsin等[11]的研究，可識別影響評價主體碳排放量的主要驅動因素，從評價對象的碳排放相關指標如碳排放強度、人均碳排放量等，評價其低碳發展模式，便于開展同類評價主體間的比較研究，如國別比較、低碳城市間比較等；第三類是以實現社會經濟的低碳發展為目標構建的低碳經濟類評價體系，如楊衛華等[12]、Wei Pan 等[13]、Ye Duan 等[14]的研究，多包含多個經濟增長類指標，評價指標直接或間接與低碳相關，適合于量化評價經濟發展的低碳轉型進展和轉型驅動力的識別，但普遍缺乏對政策措施及行動層面的關注。

目前來看，尚未有研究對國家低碳發展的工作進展和實施效果進行系統的量化回顧和梳理，國家低碳發展的年度進展不具備直觀性、分領域進展不具備可比性，不利于“十四五”時期工作的開展。由于本文旨在通過剖析國家低碳發展進展、提出“十四五”時期的工作建議，而上述的第一類評價體系最適合于深入分析單一評價主體在多領域的低碳發展進展，且能夠基于各重點領域的評價結果識別亮點與不足、提出對策建議。因此，本文擬從二氧化碳排放、能源、產業、政策四個方面，構建第一類指標體系。考慮到部分政策類指標難以完全量化但又與國家低碳發展進展具有高相關性，而層次分析法能夠通過建立問題的遞階層次結構和兩兩比較判斷矩陣，用數學方法為分析決策提供定量依據，適合于具有分層評價指標且目標值難以完全定量描述的決策問題，因此本文擬采用層次分析法構建評價體系、確定評價指標權重，以期為國家低碳發展進展提供量化評估工具，并為“十四五”時期低碳發展工作提供借鑒。

2 方法和數據

本文基于公開數據，構建起由四個二級指數組成的國家低碳發展指數（NLCDI），以表征國家低碳發展的整體進展。應用層次分析法確定各指標權重，采用0～1標準化法對NLCDI進行無量綱化處理和打分，加權計算得到NLCDI 的評價結果。

2.1 基本原則

（1）保證科學性與可操作性。指數的框架設計和指標選取必須符合綠色低碳發展的客觀要求，確保指標的概念清晰，評估方法規范。

（2）保持代表性與獨立性。優先選取能夠準確反映指標框架內涵的指標和最具代表性的指標，同時盡量保持各項指標的獨立性，精簡評價指標數量。

（3）堅持導向性與政策性。既要緊扣低碳發展的政策要求，充分反映已有政策的階段性進展和實施效果，體現綠色低碳發展導向，也要發揮對地方政府和相關領域/部門的指導作用。

（4）保證數據的可靠性和可比性。以公開出版的統計年鑒、統計公報、《中國應對氣候變化的政策與行動》等帶有官方性質的文件作為主要數據來源，以保證數據的可信度與可比性。

2.2 構建指數

基于相關文獻綜述[7,10,13-15]和政策文件（詳見表1 注），綜合考慮指標內涵、數據質量和可得性，構建起由二氧化碳排放指數（S1）、能源低碳發展指數（S2）、產業低碳發展指數（S3）、低碳發展政策指數（S4）等4 個一級指標共14 個二級指標組成的國家低碳發展指數（NLCDI，詳見表1）。

2.3 權重確定

在構建國家低碳發展指數（NLCDI）框架的基礎上，本文對指標權重的設置有以下三點考慮：①對于與碳排放總量相關性較強的指標，適當提高其權重，如A1、A2、A6、A7、A11 等；②對于內涵和意義趨同的指標，適當調低其權重，如A16 和A17、A18 和A19、A21 和A22 等；③對于綜合性較強的指標，適當提高其權重，如A2、A5、A10 等。借助YAAHP12.0 軟件構建NLCDI 的三層分級結構模型，通過專家咨詢，分別確定準則層、指標層的重要性等級，構成的判斷矩陣一致性可接受（一致性=0.0227），從而可得NLCDI 各層指標的權重。

表1 國家低碳發展指數（NLCDI）

2.4 數據來源與數據處理

本文的主要數據來自《中國統計年鑒》（2011—2019）、《中國能源統計年鑒》（2011—2018）和《中國應對氣候變化的政策與行動》（2011—2019），另有部分數據摘自生態環境部網站、《氣候變化信息通報》（第1、2、3 次）、交通運輸行業發展統計公報（2011—2019）、國家統計公報（2011—2019）、《中國建筑節能年度發展研究報告》（2012—2020）等。

本文擬采用0～1 標準化法對NLCDI 的定量指標進行無量綱化處理和打分，對于正向指標，，對于逆向指標，。其中，Ui,n代表經標準化處理的第i個評價指標在第n年的得分；Ai,n代表經技術處理的第i個評價指標在第n年的指標數據。最后對Ui,n進行加權求和，就可以得到第n年的NLCDI 評價結果：，其中NLCDIn代表第n年的國家低碳發展指數；NWi代表第i個國家評價指標的權重。對個別在部分年份缺失數據的評價指標，則該指標該年份不參與指數計算，在維持二級指數權重恒定的基礎上，將該指標權重分攤至其他同級指標。

定性指標的評分方式如下：對于A23 指標，按照年度低碳發展相關戰略規劃及工作方案的頒布實施情況與實施期限，并參照主要碳排放部門出臺政策的情況打分；對于A24 指標，以國家和省域兩個層面應對氣候變化管理體制的構建情況打分；對于A25 指標，按照年度的試點碳市場、全國碳市場的建設進展打分；對于A26 指標，按照省級人民政府碳排放強度目標責任制的實施進展與評價結果打分；對于A27 指標，按照年度開展的碳排放管理標準的類別、各部委出臺標準情況及標準體系的完善情況打分；對于A28指標，按照年度新開展的國家低碳試點情況并結合試點實施期限打分；對于A29 指標，按照溫室氣體清單編制、統計核算體系建設、溫室氣體核算能力提升等情況打分；對于A32 指標，按照年度開展的應對氣候變化基礎研究、低碳發展技術研究、戰略規劃研究的情況打分；對于A33 指標，按照每年度低碳宣傳的各主體參與情況打分；對于A34 指標，按照年度我國參與全球氣候治理及開展的國際合作與交流情況等打分。

3 低碳發展進展評價

2010—2018 年，除2011 年相較2010 年略有下降外，NLCDI 基本呈逐年增長趨勢（圖1），年均增速約為9.7%（表2）。總體來看，NLCDI 在2014 年增長最為顯著，主要原因在于我國碳排放總量增速在2014年首次出現階段性放緩，且發布了《國家應對氣候變化規劃（2014—2020 年）》，比較完備地構建起國家低碳發展的目標導向、政策與行動體系。分年度來看，降低NLCDI 在2011—2013 年增幅的最主要因素為碳排放總量和化石能源消費量的顯著增長，以及農業氧化亞氮排放的上升，人工造林面積、工業固體廢棄物綜合利用率和戰略性新興產業增加值的顯著下降；支撐NLCDI 在2014 年較快速增長的主要因素是能耗強度的快速下降、能源結構優化幅度提升、城市公交低碳水平和運力提升、新能源汽車銷量的快速增長；促使NLCDI 在2017—2018 年增長的主要因素為人工造林面積的快速提升、人均建筑面積的下降和新能源汽車銷量的快速增長，削弱其同期增幅的主要因素為碳排放總量的不降反升、全國碳市場建設和碳排放標準體系建設總體進展緩慢（圖1）。國家低碳發展的各二級指數總體呈增長趨勢，但具體增長幅度各不相同，其趨勢變化的主要參數詳見表2。

表2 2010—2018年NLCDI變化趨勢的主要參數

3.1 國家二氧化碳排放指數

圖1 國家低碳發展評價指數評價結果

2010—2018 年，國家二氧化碳排放指數（S1，0.098——2018 年指數，59.8%——2018 年得分率，下同）波動增長，年均增速在7.8%，但整體得分不高，2018 年得分率不足60%。總體來看，盡管中國的碳排放強度持續穩定下降，但2019 年我國碳強度仍高于全球平均水平（0.388 千克/美元，2019 年現價）[16,17]；年均PM2.5濃度逐年降低，但仍高于世界衛生組織過渡期目標1（35 微克/米3）[18]；碳排放總量在2015—2016 年出現短暫下降，但2017—2018 年年均增幅在2%左右，仍處于上升區間；人均碳排放（6.8噸/人）雖低于發達國家水平（9.5 噸/人），但仍高于全球平均水平（4.3 噸/人）[16,19]。影響S1 變化趨勢的最直接因素是碳排放總量的明顯增長，導致碳排放總量增長的影響因素包括化石能源消費量增速、第三產業比重的增幅、非化石能源消費占比的增幅等。可見，對國家碳排放指數起到決定性作用的指標主要為碳排放總量指標，而決定碳排放總量變化趨勢的因素包括化石能源消費量和能源消費結構。碳排放總量的持續增長，反映出我國在落實階段性碳強度考核目標和2030 年碳強度下降率目標的基礎上，還應當以更具約束力的目標和控制手段開展碳排放總量管理，努力實現經濟社會發展與二氧化碳排放的脫鉤和二氧化碳排放達峰目標。

3.2 國家能源低碳發展指數

2010—2018 年，國家能源低碳發展指數（S2，0.092，56.3%）緩慢增長，年均增速僅為4.8%，整體得分率墊底。總體來看，我國煤電供電煤耗以3.25 克標準煤/（年·千瓦時）的速率優化，2019 年底達到超低排放限值的煤電機組占全部煤電機組的86%[20]；2011 年以來的能耗強度較快速下降，但2019 年能耗強度仍接近全球平均水平的1.5 倍[16,18]；非化石能源占一次能源比重持續提升，2019 年的14.9%正逐步接近15.7%的全球平均水平，但與20.1%的OECD 國家水平仍有差距；且化石能源消費總量仍以2.0%的年均增速持續增長，并直接導致我國碳排放總量仍未達峰。S2 在2011 年和2013 年出現了兩次輕微下降，主要原因是非化石能源占比的下降和煤炭消費比例的上升。可見，化石能源消費量的持續增長嚴重削弱了因能效提升帶來的S2 的增長態勢，煤炭和非化石能源消費量的變化則是造成S2 波動的主要因素。S2 的評價結果反映出我國能效水平的持續提升和能源結構的持續優化，在推動國家能源低碳化發展中發揮了積極作用，但我國新增能源消費需求尚無法由非化石能源滿足，并由此導致化石能源消費量特別是煤炭消費量緩慢增長；未來在持續提升能效、優化能源消費結構的同時，還應當在保障能源供應安全的前提下，繼續推動煤炭消費的減量化，推動構建清潔低碳安全高效的現代化能源體系。

3.3 國家產業低碳發展指數

2010—2018 年，國家產業低碳發展指數（S3，0.344，87.0%）波動增長，年均增速達14.8%、2018年得分率達87.0%。總體來看，我國產業結構以年均1.15 個百分點的增幅持續優化，工業領域碳排放強度以年均約3.0%的速度下降，農業活動氧化亞氮排放量在2014 年出現下降趨勢，人工造林面積以402 萬公頃/年的增幅增長，節能建筑面積和綠色建筑評價標識建筑面積年均增幅分別達20.6%和93.0%，新能源汽車銷量以11.4 萬輛/年的速度增長，公共交通中清潔低碳運力不斷提升，反映出重點領域低碳行動的顯著進展；但工業固體廢物綜合利用率以年均2.9%的速度下降，人均住宅和公共建筑面積年均增幅分別達2.8%和6.1%，建筑和交通領域正在轉變為新的重點排放增長領域。S3 在2010—2012 年出現下降，主要原因是農業氧化亞氮排放量的增長和當年人工造林面積的下降；2014 年的快速上升源于公共交通中清潔低碳運力的不斷提升和新能源汽車銷量的爆發式增長，2017 年、2018 年的快速上升則源于人工造林面積的增加、人均建筑面積的下降，以及新能源汽車銷量的快速增長。S3 的評價結果反映出，我國不斷優化產業結構、發展新興產業和循環經濟、增加森林碳匯，統籌推動工業、建筑、交通等重點排放領域的低碳化發展，不難發現，在2014 年前，產業結構調整、農業氧化亞氮減排、林業碳匯增加等因素基本決定了我國重點領域的低碳發展水平，但2014 年以來，建筑和交通領域正在成為影響重點領域低碳發展水平的愈加關鍵的因素。未來在持續改善產業結構、養護森林資源、發展循環經濟的基礎上，必須更加注重建筑和交通領域的低碳發展，實現建筑和交通新增碳排放的有效管理。

3.4 國家低碳發展政策指數

2010—2018 年，國家低碳發展政策指數（S4，0.235，84.4%）呈增長趨勢，年均增速達11.0%，2017 年得分率達88.5%，2018 年得分率有所下滑。總體來看，S4 在2010—2016 年實現了年均16%的快速增長，同期的低碳發展制度指數增幅達30%，成為促使S4 增長的最大因素。如國家《碳排放權交易管理暫行條例》的立法工作持續推進、7 家試點碳市場進展順利，市場成交量、成交金額不斷增加[21,22]；2014年起持續開展年度省級人民政府碳強度目標下降考核工作；2010 年起逐步構建完善能效、低碳產品標準標識及林業、建筑、交通等領域碳排放相關標準體系，分批次開展了87 個（截至2017 年初為87 個，截至2016 年末為42 個）低碳省（區、市）市試點、52 個低碳工業園區試點、400 余個低碳社區試點和8 個低碳城（鎮）試點。其次是政策與體制建設指數，其增幅達16%，如2010 年起連續出臺《控制溫室氣體排放工作方案》《國家應對氣候變化規劃（2014—2020年）》等低碳發展重大政策文件，國家和省級主管部門均設應對氣候變化司（處）并組建應對氣候變化領導小組、工作支撐機構等。再次是低碳發展配套機制指數，其年均增幅約為10%，如陸續完成國家和省域2005 年、2010 年、2012 年、2014 年的溫室氣體清單編制，逐步健全溫室氣體排放基礎統計制度；研發經費占比以年均0.05 個百分點的增幅增長，2015 年設立體量為3300 萬～3600 萬元/年的部門應對氣候變化事務經費；長期開展應對氣候變化基礎研究、低碳技術推廣等工作；政府、社會組織、新聞媒體、社會公眾及企業多方共同參與的低碳宣傳教育體系初步形成；積極參與國際氣候治理，南南物資贈送預算金額實現1250 萬元/年的增幅。S4 在2018 年略有下降，主要原因是國家碳排放權交易市場仍停留在機制構建階段、暫未開始正式交易；碳排放管理的標準體系尚不夠健全，林業、建筑、交通等低碳發展的相關部門未能持續出臺低碳發展的相關標準。S4 的評價結果反映出，我國已經構建起層次清晰的低碳發展頂層設計與管理體制、制度體系和相關配套機制，但碳排放權交易市場和碳排放管理標準體系仍有待提速；未來需要盡快啟動全國碳市場，基于已有研究和實踐，盡快研究提出碳排放管理標準框架并推動標準體系建設[23,24]。

總體而言，我國已經初步構建起由應對氣候變化規劃統領，以應對氣候變化專家委員會、國家和省級領導小組及主管部門為低碳發展戰略和行動指導，以目標責任制、碳排放管理標準、碳排放權交易市場、低碳試點示范等低碳發展制度為重要抓手，以低碳發展的資金機制、科技支撐機制、統計核算機制、宣傳教育機制、國際合作機制等配套機制為重要支撐的低碳發展政策體系，我國低碳發展的頂層設計、管理體制、現行制度與配套機制的關系詳見圖2。

4 低碳發展領域存在的問題與挑戰

基于NLCDI 的評價結果和相關文獻，本文識別出我國低碳發展領域存在如下問題與挑戰：

第一，國家應對氣候變化的目標設定和落實手段亟須完善。“十二五”以來，碳強度下降率目標確保了國家碳排放強度的逐年下降，但同期的國家碳排放總量和化石能源消費量均呈持續上升趨勢，可見強度目標對碳排放總量的管控力度有限，單靠強度目標難以保障“2030 年左右碳排放達峰并爭取盡早達峰”這一絕對量目標的實現。從保障國家自主貢獻目標落實的角度來說，開展國家和省域層面的碳排放總量管理勢在必行。

圖2 國家低碳發展政策關系

第二，低碳發展的政策組合需要動態調整。從壓實減排主體責任的角度來看，盡管國家已經將碳強度下降率目標進行了省域分配并實施目標責任考核制，但尚未從國家層面構建起將減排責任落實到企業生產和居民生活的工作機制，導致省域主管部門欠缺有效的政策抓手。從提升政府低碳管理效率的角度來看，隨著碳排放減排邊際成本的不斷增加，比起碳強度下降率目標等命令控制類手段，未來實施碳排放權交易等經濟刺激以及低碳試點示范等勸說鼓勵類的政策手段，將更有利于在較低政策和技術成本的前提下實現經濟和能源結構的轉型[25]。因此，有必要提前謀劃，開展廣泛的以企業為主體的碳排放權交易、碳普惠機制等制度。

第三，各級應對氣候變化主管部門履職均面臨挑戰。從低碳發展頂層設計的執行情況來看，目前尚缺乏常態化的評估機制對已有國家低碳發展目標的落實和重點任務的執行情況進行評估，政策實施的效果評估與反饋機制尚未建立。從碳排放強度目標責任制的實踐情況來看，由于權力與職責不匹配，省域主管部門無法有效管控轄區內國家重大工程項目的碳排放，而這部分碳排放足以影響省域的碳排放達峰進程。從低碳試點示范的實踐情況來看，各級試點主管部門間的政策傳導機制尚不夠完善[26]，且由于國家低碳試點示范的考評制度尚未建立，國家主管部門缺乏促使省級主管部門更有效履職的手段。

第四，現行的低碳發展制度尚需完善優化。例如，中國已經初步構建起碳排放管理標準體系框架，但要全面實現碳排放的標準化管理還任重道遠，仍面臨標準研究與制定缺乏、政策措施保障不足等挑戰[24]。全國碳市場至今尚未正式運行，尚未在全國范圍內發揮提升碳排放資源分配的有效性和降低成本的作用，碳市場的法律制度和政策導向仍不完善，數據質量有待提升，企業碳排放信息披露制度尚未建立。盡管實施省域人民政府碳強度下降目標責任制期間（2013—2019 年）的國家碳排放強度下降率顯著高于“十一五”和“十二五”期間的水平，但仍存在如政策的經濟效率低、政策成本高，對低碳發展的持續性激勵不足等問題[3]，省級人民政府定期上報本地區能源消費碳排放數據的工作機制尚未建立，國家層面也尚未出臺有關數據核查方案或技術規范。而由于缺少針對性強的宏觀指導、約束目標和試點評估機制[27,28]，盡管低碳試點政策實施以來，試點的低碳發展水平有所提升[29]，但低碳試點示范的政策成本效益整體而言并不高[30]。

第五，現行的低碳發展配套機制仍有提升空間。例如，在溫室氣體統計核算方面存在公開數據少、統計指標少、統計體系尚未健全、能源數據可靠性不高[31,32]等問題，且這些問題在省域及以下層面更加突出。氣候投融資機制尚未建立，低碳發展無法高效利用NGO 資金、碳市場資金、傳統金融市場等多渠道的資金來源，相應的管理體制與監督監管機制也亟待構建完善，包括政策法規體系、資金使用情況的統計、監測、績效評估等[33,34]。無論是從投入資金的數量還是從工作內容來看[35]，目前中國的低碳科技資源過多地分布在低碳技術研發上，基礎科學研究和戰略研究投入比例都明顯偏低，低碳技術成果推廣清單或低碳技術目錄的技術推廣規模和減排效果相對有限，不利于科技支撐能力的持續提升和成果轉化。

5 對策建議

第一，承上啟下，制定“十四五”時期低碳發展的政策目標。建議將二氧化碳排放、生態環境保護相關目標與“兩個百年”目標統籌謀劃，圍繞國家二氧化碳排放達峰目標，研究制定未來一段時期的低碳發展目標體系，切實提升對省域二氧化碳排放總量的控制力度。創新性地提出碳排放總量控制目標，將碳排放總量控制目標與達峰目標作為“十四五”時期低碳發展目標體系的核心目標。

第二，提升力度，以碳排放總量管理作為下一階段我國低碳發展的基礎性制度。盡快開展碳排放總量管理，實現對碳排放總量的有效管控，助力達峰目標的實現。基于既有工作基礎，研究制定以碳排放總量目標為核心指標的省級人民政府目標責任制，建立健全配套評價考核制度體系和工作機制。以碳排放總量管理為基礎，逐步構建完善以碳排放總量目標為核心指標的應對氣候變化政策制度體系。

第三，有序推動低碳發展配套制度建設。圍繞落實碳排放總量目標，完善碳排放管理標準體系建設，推動碳排放管理標準體系與大氣污染物管理標準的協同，構建統一的綠色低碳標準體系。加快推動全國碳排放權交易市場建設，按期落實《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》工作部署，以碳排放總量管理為基本依據，有效發揮市場在資源配置中的決定性作用，提升碳減排效率、降低減排成本。進一步深化低碳試點示范工作，逐步構建起低碳試點的建設規范、評價標準和考核辦法，盡快啟動低碳試點的年度考評工作。

第四，進一步完善低碳管理的配套機制建設。完善碳排放相關統計核算體系建設，建立起常態化的國家和省級溫室氣體清單編制機制和信息公開機制，鼓勵各省份主動編制年度溫室氣體清單，完善省域和地級市碳排放統計核算的統計核算體系。建立健全氣候投融資機制，創造有利于氣候投融資的政策氛圍，盡快出臺氣候投融資的相關政策。持續開展低碳技術的推廣與應用，提高成果轉化率。積極開展全球氣候治理，在嚴格履約、繼續開展應對氣候變化南南合作的同時，依托“一帶一路”倡議提升沿線國家的應對氣候變化能力[36]，樹立負責任大國形象，講好“中國故事”。

第五，抓好重點領域碳排放管理工作。以建筑和交通運輸領域作為重點控制領域，在滿足人民生活需要、提升生活質量的同時，推廣實施既有建筑節能改造和綠色低碳建筑，逐步提升新能源汽車的應用比例，以相對清潔低碳的能源滿足重點排放領域的能源增量需求，及時開展建筑和交通運輸領域的碳排放增量管理。

第六，加強對已發布的低碳發展相關規劃、控溫方案的效果評估。建議對已頒布的《國家應對氣候變化規劃（2014—2020 年）》《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》的主要目標落實情況和重點任務的實施效果進行跟蹤評估，總結工作進展與成效，及時識別存在的主要問題，同時加強對低碳試點示范的跟蹤評估與經驗總結、識別存在問題，以期對“十四五”時期的低碳發展工作提供針對性指導與支撐。