國土空間規劃體系下城市更新規劃編制探討

湯晨

摘要：在國土空間規劃實施過程中，要堅持以人為本的規劃理念，合理高效地設置規劃指標體系，加強規劃實施監測評估預警，按照“一年一體檢、五年一評估”要求開展城市體檢評估并提出改進規劃管理意見。國土空間既是一種資源，也是承載各類資源、環境、人口和經濟要素的空間載體，是人類賴以生存和發展的物質基礎?？茖W合理規劃國土空間，優化國土空間資源配置，既是提高資源利用效率，也是促進人類可持續健康發展的有效途徑。為促進自然環境與經濟發展的協調統一，我們要堅持開放、協調的理念，逐步形成統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃管理體系。

關鍵詞：國土空間規劃;城市規劃

引言

在國家理念中， 國土空間規劃體系下城市更新規劃編制的理念和目標非常一致，它既是保護生態環境的重點任務，更肩負著社會經濟和文化建設的重大使命。加強城市更新規劃編制更可以高效統籌管理城市的變化和更新，保持城市的永續發展，因此，為實現城市的可持續發展目標，必須要加大城市更新規劃編制的力度。

1國土規劃中存在的問題

1.1規劃編制無標準內容，易重復沖突

目前，我國各類規劃編制中的程序和技術并沒有統一標準，所以規劃的內容經常會有重復，以至于部分內容會發生沖突，主要包括以下四個方面：（1）各個規劃都按照自己的標準進行，沒有統一標準進行規范，過于分散雜亂;（2）規劃編制的基礎沒有統一的標準，不能協調一致;（3）規劃編制在技術方法和路線、時間和期限上都不一樣、不統一;（4）在規劃編制的過程中，部分觀點只考慮單方面，缺乏全面性。

1.2規劃中職能分工不清晰

（1）空間規劃長期以來沒有得到統一的指導。目前國家和地方各級正在逐步形成房屋建筑部門的城市系統計劃、自然資源部的土地使用計劃以及發展和改革部門的關鍵功能區計劃三種主要的規劃模式。不同行業的規劃重點不同，準備工作也不同，都具有法律效力和行政職能，可見，各行業的職能規劃缺乏一定的系統性;（2）缺少對各級土地規劃的綜合管理，縣級、市級、省級規劃沒有做到相互關聯、相互支撐;（3）各級職能部門之間缺少合作，每個部門都按照各自行業部門的規劃進行管制，協作少，聯系少，執行效率較低。可見，亟需對國土空間規劃達成統一的標準，規范對國土空間職能的劃分，從而提高執行效率與質量。

1.3審批周期過長

新形態的國土空間規劃是全方位立體式的規劃，涉及社會各個行業，需要配套各種專項規劃，所以會導致審批時間過長。比如，區域規劃由于項目問題很難確定，而且各種專題規劃也較難批復，所以導致整體規劃批復時間過長，使部分項目以及相應措施無法落實，一定程度上影響了經濟效益與社會效益，難以滿足經濟社會發展的實際需求。

1.4國土規劃方式欠完善

科學合理的國土空間規劃可以大大提高對土地資源的利用率。為確保土地使用的公平與合理，在各項基礎設施和公共服務設施分配中發揮規劃的公共政策屬性作用，在國土規劃土地資源使用中進行“雙評估”“雙評價”，及時發現規劃實施中存在的問題和風險預警，結合當地的自然稟賦和環境承載能力編制規劃。但在實際工作中，一些地方行業對國土規劃不夠重視，存在違法占用公共土地資源的現象，加劇了社會矛盾。

2國土空間規劃體系下城市更新規劃編制探討

2.1利用國土規劃優勢

城市更新規劃編制只有建立在對城市中國土規劃管理的實際需求充分了解的基礎上，才能夠讓城市的土地得到更詳盡的功效發揮。城市規劃與國土規劃處于供給引導的、相互制約的狀態，我們在制訂土地規劃時必須明確土地的實際需求、土地特點以及二者的供求關系，科學對待。相較于城市更新規劃編制而言，國土規劃編制的內容更加具體，其涵蓋了城市行政區域中所有關于土地的分析及研究。簡單來說，國土規劃能夠對城市規劃做出決定與指導，而城市規劃則可利用國土規劃將其作為實施基礎進行具體規劃實踐并加以反饋，從而使土地利用整體規劃中的控制指標得到有效補充，讓二者的關系更好地銜接與協調。

2.2明確二者關系

對于城市用地規模而言，國土規劃統籌管理中存在總量控制，也就是對城市占地規模從總體上展開控制，而不是管理其具體用途。國土規劃應保障與城市規劃處于協調一致的狀態，同時讓新增城市的發展規模、發展方向、用地數量得到大致引導。在預測城市人均用地標準和建設用地規模時，我們應協調二者的關系，保障城市規劃順利完成。從當前的國土規劃來看，其需要考慮的因素較多，包含適合的規劃期限、選擇上級要求的規劃控制指標、未來城市發展及投資能力、歷年的城市開發規模、當前的城市人均用地規模等。以城市人口規模預測為例，我們通過合理預測可得出城市用地的合理規模，在對城市用地展開規劃時，可根據預測結果同時兼顧耕地保護原則，提升土地利用的有效性，避免土地盲目占用所引發的相關矛盾。

2.3重視體系規劃

城市更新規劃編制是城市規劃中的重要內容，只有讓城鎮體系趨于完善并重視城市的規劃性建設，才可對實現國土規劃的整體目標起到真正的幫助。具體而言，我們可通過綜合評價城鎮發展條件、制定更具合理性的戰略部署讓城鎮區域發展處于穩定協調的狀態。我們還要按照城市體系等級結構和職能結構對體系布局展開系統性規劃，平衡土地利用總量結構，合理規劃城鎮區域社會公共服務設施及基礎設施，讓城鎮區域的科學布局與合理發展得到科學引導，真正通過城市總體規劃以實現國土規劃整體布局的有序發展。

2.4創造宜居環境，調整適應需求的功能格局

在城市化的快速進程中，很多地區會通過優惠的地價來吸引投資商入駐，大量產業園區低門檻粗放擴張，同時集體產業在城鎮集中區周邊粗放蔓延，造成城鄉產業總體過度發展，住房、公共服務等生活空間供給不足。從人的需求來看，生產空間規模充分，而人的居住環境較差，因此重點應增加人民生活空間的規模。建設出吸引人、留住人的城市環境。因此，這就需要科學配置資源要素，大力壓縮產業空間規模，提高產業用地利用效率，將疏解騰退的產業空間用于增加居住、各類配套、公園綠地與道路用地的規模，提高民生保障和服務水平，制定了調整城鄉職住用地比的約束要求，讓城市功能結構真正符合國際一流的和諧宜居的內在要求。而且對城市生態環境實施有效保護和可持續發展，可以保障國家實現經濟發展。目前我國正處于發展中國家階段，只有保持社會經濟和生態環境和諧發展，才能讓人民處于更好的生活環境，實現人民對美好生活的向往。

結束語

我國國土空間治理體系始于城市規劃領域，由注重開發轉向約束性保護，由國土空間規劃多元并立演變為“多規合一”規劃體系。進入新時代，國土空間治理邁入了現代化新階段，是面向高質量發展階段的戰略需要和戰略任務。構建完善的國土空間規劃體系，形成國土開發保護新格局，是進入新發展階段統籌開發與保護的重要舉措，是落實國家總體安全觀的重要制度性安排，也是推動高質量發展的國土空間布局的基礎支撐體系，更是面向國家治理體系與治理能力現代化的重要內容。

參考文獻

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